Федеральный закон о местном самоуправлении открыл принципиально новые возможности для реализации на практике конституционного принципа народовластия. Речь идет об одном из главных вопросов государственного строительства - о завершении конструкции всей "вертикали" представительной власти вплоть до муниципалитетов. На Брянщине сделано достаточно много по претворению в жизнь требований Федерального закона о муниципальной реформе, но с движением вперед возникают новые и не менее сложные, чем в начале реформы, проблемы, которые необходимо решать ответственно и профессионально.
- Не кажется ли Вам, Владимир Ильич, что реформа местного самоуправления запоздала? Отсюда и проблемы...
- В какой-то степени Вы правы. Для доказательства этого обратимся к новейшей истории России. Согласно Конституции Российской Федерации, местное самоуправление - это самостоятельное решение населением вопросов местного значения как непосредственным путем (референдумы, собрания жителей), так и через создаваемые ими органы. Местное самоуправление, таким образом, - одна из форм осуществления народовластия, своеобразная альтернатива управлению местными делами "сверху". Однако это не исключает сочетания местного самоуправления, наделенного широкими полномочиями, с наличием на местах представителей центральной власти, обладающих определенными контрольными, правоохранительными и иными функциями.
В "Европейской хартии местного самоуправления", принятой Советом Европы еще в 1990 году, подчеркивалось, что местное самоуправление - важный элемент демократического государственного строя, приближающий гражданина к управлению его делами. Местное самоуправление давно и прочно утвердилось в странах западной демократии. В дореволюционной России такие формы, как земство - земские учреждения - выборные собрания и управы, введенные реформой 1864 года, были заметными явлениями в жизни страны. Конституция Российской Федерации 1978 года (с последующими изменениями) формально использовала понятие -местное самоуправление, но только Конституция новой России, принятая в 1993 году, вернула ему настоящее значение, установив, что органы местного самоуправления не входят, в отличие от прежних местных советов, в систему органов государственной власти. Территориальной сферой местного самоуправления являются городские и сельские поселения, места, где непосредственно проживает население. Оно должно отражать исторические и другие местные традиции, не строиться по "шаблону".
Экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность - собственность городских и сельских поселений, других муниципальных образований. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, принимают свой местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, решают иные вопросы местного значения. Установление общих принципов организации местного самоуправления (в рамках которых оно самостоятельно) Конституция относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. При этом Конституция запрещает субъектам Российской Федерации, другим органам ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией и федеральными законами. Эта гарантия прав местного самоуправления особенно важна на данном этапе его реформирования. На практике, как известно, реализация конституционных принципов встретилась с существенными трудностями, одна из причин которых - принципиальное различие новой конституционной концепции местного самоуправления и сложившегося за долгие годы стереотипа управления на местах как управления "сверху", с полным подчинением нижестоящих органов вышестоящим. Отсутствие на федеральном уровне необходимой законодательной детализации конституционных норм способствовало попыткам если не полного, то частичного возврата в ряде регионов страны к централизованным формам управления.
Местное самоуправление - это та власть, которая ближе всего к людям, к их повседневным заботам и нуждам. И спросить с нее население может без изнурительных поездок за десятки и сотни километров. В Брянск или в Москву каждый раз не поедешь, да и накладно это. Без становления и развития самоуправления невозможно социальное развитие на местах. Может усложниться и реализация президентских национальных проектов в здравоохранении, образовании, в обеспечении населения качественным и доступным жильем, в развитии агропромышленного комплекса, а также решение демографических проблем.
С принятием 6 октября 2003 года 131-го Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление в нашей стране перешло на качественно новый уровень. Сегодня можно отметить, что преодолевая трудности, сомнения и разногласия между теми, кто обязан обеспечить практическую реализацию этого Закона, старт муниципальной реформе дан.
- А как началась и идет реформа в вашей области?
- Реализация 131-го Федерального Закона на Брянщине - это, по существу, качественный прорыв в создании системы управления вопросами местного значения. Скажу о главном. С января 2006 года регион живет в условиях вступившего в силу вышеназванного Федерального Закона. В области были установлены границы муниципальных образований, которые наделены соответствующим статусом сельских и городских поселений, муниципальных районов и городских округов. В соответствии с действующим законодательством проведены выборы депутатов представительных органов во вновь образованных муниципальных образованиях, а также довыборы в действующих. Сформированы обязательные органы местного самоуправления, приняты Уставы муниципальных образований и иные необходимые нормативно-правовые акты.
На основе федерального законодательства была создана региональная законодательная база, призванная обеспечивать работу местного самоуправления. А это только законов порядка двадцати. Процесс формирования экономической основы и материально-технической базы местного самоуправления носит планомерный характер. За средства областного бюджета для муниципалитетов приобретены компьютеры, оргтехника, идет поэтапное обеспечение автотранспортом. Между областью и муниципальными образованиями,
в соответствии с федеральным законодательством о разграничении вопросов местного значения, идет передача (раздел) имущества. Этот процесс подкреплен и региональной нормативно-правовой базой. В нашей области на территории около 35 тысяч квадратных километров, где проживает более 1,3 миллиона человек, 289 муниципальных образований, в том числе 248 вновь образованных. Все они приняли к реализации вопросы местного значения, содержащиеся в 131-ом Федеральном Законе. Но проблем остается еще достаточно много.
- Можно ли о них рассказать подробнее?
- Если быть объективным, то следует отметить, что еще ряд муниципальных образований до настоящего времени в полной мере не справляются с задачами работы в новых условиях. Не хватает подготовленных кадров. Слаба материальная база некоторых муниципалитетов. Они не располагают необходимыми и соответствующими помещениями, качественной связью, технически надежным автотранспортом. А в некоторых из них средств передвижения пока вовсе нет.
Продолжается процесс формирования межбюджетных отношений и в этих условиях пока рано говорить о полной финансовой самостоятельности в деятельности муниципалитетов. Собственных средств у некоторых их них хватает в основном только на выплату заработной платы муниципальным служащим. Много проблем с налогообложением, в том числе вызванных некачественно выполненной кадастровой оценкой земель, проведенной одной из организацией соседней к Брянщине области. Пока не в полном объеме проведена техническая инвентаризация передаваемых объектов недвижимости. Недостаточно информационное обеспечение муниципальной реформы.
Есть вопросы и по правовому аспекту деятельности муниципальных образований, а именно - их Уставы и другие принятые нормативно-правовые акты по отдельным позициям противоречат федеральному и региональному законодательству.
- Нельзя ли об этом рассказать подробнее?
- В прошлом, 2006 году органами прокуратуры Брянской области были оспорены как несоответствующие федеральному законодательству 1112 правовых акта органов местного самоуправления, в том числе 6 Уставов муниципальных образований. Изучение практики надзора показало, что наибольшее число нарушений допускается органами местного самоуправления в сфере бюджетного и земельного законодательства, законодательства о муниципальной службе. В настоящее время большинство нарушений устранено, причем в основном по протестам прокуроров, без обращения в суды. В то же время мы пока не добились того, чтобы полностью исключить нарушения законодательства при принятии нормативно-правовых актов на муниципальных уровнях. Мы вместе, сообща работаем и будем работать над тем, чтобы не доводить ситуацию до прокурорских протестов и судов.
Основная причина нарушений - недостаточный опыт работы, отсутствие необходимых правовых знаний и квалификации у выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих. Да и до настоящего времени кадрами не обеспечены некоторые муниципальные образования, особенно вновь образованные. Совместными усилиями исполнительной и законодательной власти области на базе Брянского филиала Орловской региональной академии государственной службы была организована подготовка и переподготовка выборных должностных лиц и муниципальных служащих по вопросам организации местного самоуправления, муниципальной службы, освоения современных технологий управления служебной деятельностью персонала в период проведения реформы местного самоуправления. И это дает положительный результат, но целенаправленная работа в этом направлении продолжается.
Есть еще одно направление нашей деятельности - методическое и консультационное. По вопросам муниципальной реформы регулярно проводятся семинары, "круглые столы", конференции. Депутаты Брянской областной Думы разработали и предложили муниципалитетам региона свыше двадцати ключевых модельных муниципальных нормативно-правовых актов, включая проекты Уставов. Такая помощь со стороны депутатов ведется и сегодня. Хотелось бы отметить работу комитета по законодательству Брянской областной Думы (председатель комитета - В.Ф.Федоров), который при тесном взаимодействии с департаментами областной администрации стал координатором и активным организатором системы мероприятий по обеспечению муниципальной реформы в регионе.
- По действующему законодательству органы власти субъектов Российской Федерации обязаны содействовать развитию местного самоуправления по всем направлениям и на всей территории. Что Вы еще могли бы добавить к сказанному о практической работе депутатов региона по реализации основных направлений реформы местного самоуправления в Брянской области?
- В целях реализации задач реформы в области еще в 2005 году был создан Совет представительных органов государственной власти и местного самоуправления, принято Положение, регламентирующее деятельность Совета как совещательного органа представителей законодательной власти и местного самоуправления Брянской области.
Совет является также постоянно действующим консультативным органом, образованным в целях координации деятельности представителей региона в Федеральном Собрании Российской Федерации, депутатов Брянской областной Думы и представительных органов муниципальных образований, для обсуждения актуальных проблем экономического и социально-культурного развития, обобщения и распространения опыта нормотворческой деятельности и правоприменительной практики на территории области, повышения роли представительных органов местного самоуправления в законотворческой и нормотворческой работе в Брянской области. Регулярно проводимые заседания Совета, в том числе совместно с региональной коллегией федеральных органов исполнительной власти в Брянской области, всегда вызывают большой интерес у руководителей муниципальных образований, администрации региона, федеральных структур остротой обсуждаемых вопросов и возможностью совместного решения имеющихся проблем.
По решению Совета представительных органов государственной власти и местного самоуправления в области, в одной из первых в России, состоялся первый Съезд депутатов всех представительных органов власти, в том числе муниципальных образований Брянской области. По итогам выступлений участников Съезда сложилась не только четкая картина реального положения в реформировании местного самоуправления, но и в связи с этим определились стоящие перед нами более конкретные задачи.
- Муниципальная реформа требует средств. А как вопросы финансового обеспечения, связанные с реализацией 131-го Федерального закона, нашли отражение в бюджете Брянской области на 2007 год?
- Бюджет Брянской области этого года имеет четко выраженную социальную направленность и по сравнению с предыдущим годом носит более сбалансированный характер. Бюджет также включает в себя принципиально новые составляющие, среди которых и основательная поддержка муниципалитетов. В бюджете региона установлены единые и стабильные нормативы отчислений в бюджеты муниципальных районов и городских округов. Дополнительно в пользу бюджетов муниципальных образований перераспределены налоги на доходы физических лиц, на имущество организаций, на игорный бизнес, а также налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения. Это позволило увеличить доходы муниципалитетов на сумму более одного миллиарда рублей. Межбюджетные трансферты на выравнивание и сбалансированность сформированы исходя из полномочий, установленных 131-ым Федеральным Законом, а не основе так называемого прогноза "минимальных бюджетов".
В области создан Фонд реформирования муниципальных финансов, субсидии из которого будут распределены на конкурсной основе. Впервые в нашем бюджете предусмотрен Региональный фонд муниципального развития. Это межбюджетные трансферты для долевого финансирования инвестиционных программ развития общественной инфраструктуры муниципального значения, распределяемые на конкурсной основе. Также впервые в бюджете предусмотрена целевая субвенция бюджетам муниципальных образований на содержание детей в приемных семьях. В областной Думе рассматривается возможность увеличения заработной платы приемных родителей и расходов на содержание детей в этих семьях. Прогнозируется, что количество детей в приемных семьях в области за год увеличится в несколько десятков раз. Эти примеры убедительно показывают, что в Брянской области ведется целенаправленная работа по финансовой поддержке муниципальных образований.
- Конечно, проблемы муниципальной реформы в настоящее время решаются в основном на региональном и местном уровнях. Но, в то же время, и без поддержки Центра не обойтись... Так ли это?
- Брянская областная Дума в своей законотворческой деятельности уделяет приоритетное значение вопросам местного самоуправления. Вместе с тем, действительно ряд серьезных проблем можно решить только на уровне Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации. В частности, на наш взгляд, возникла необходимость внесения изменений в законодательство, регулирующее местное самоуправление в части установления четкого определения того, что руководитель местной администрации (исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления), назначенный по результатам конкурса, не является муниципальным служащим, а является должностным лицом местного самоуправления, обладающим специальным (особым) правовым статусом, аналогичным статусу выборного должностного лица местного самоуправления. Законодательная и исполнительная ветви власти совместно с муниципалитетами Брянской области также внесли в Государственную Думу и Правительство страны ряд предложений по изменению Налогового и Бюджетного законодательства.
Но хотелось бы обратить внимание на то, что если депутаты Брянской областной Думы, используя различные формы совместной работы - парламентские слушания, "круглые столы" и конференции, расширенные заседания постоянных комитетов и Совета представительных органов власти и местного самоуправления, не только внимательно прислушиваются к предложениям муниципалитетов, но и активно их реализуют в практике законотворческой деятельности, то положение с нашими обращениями в Государственную Думу России несколько иное. Порядок их рассмотрения заформализирован и регионы порой исключены из законотворческой деятельности на уровне Федерации, что в наше время не конструктивно.
Подтверждением этому является мнение участников первого расширенного совещания депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти всех субъектов Российской Федерации, входящих в Центральный федеральный округ, состоявшегося в Москве 26 октября 2006 года. В его работе принимала участие и представительная делегация Брянской области.
В рекомендациях совещания, в частности, изложены предложения об усовершенствовании процедуры внесения законодательных инициатив субъектов Российской Федерации и их рассмотрения в Государственной Думе Федерального Собрания; внесении соответствующих изменений в ее Регламент; установлении процедуры организации работы согласительных комиссий при разногласиях и другие. Соглашаясь с мнением коллег, убежден, что такой подход позволит повысить обоснованность законопроектов, полнее учитывать предложения депутатов всех уровней нашей страны, в том числе, и по актуальным проблемам реформирования местного самоуправления. Вместе с тем, вопросы, возникающие в процессе становления и развития местного самоуправления в регионе, мы решаем на своем уровне, в то же время постоянно опираясь на квалифицированную теоретическую, методическую, юридическую, организационную и практическую помощь рабочих групп, комиссий, комитетов, Федерального Собрания Российской Федерации.
И в заключении хотелось бы подчеркнуть, что опираясь на исторический опыт и традиции российского парламентаризма, необходимо объединить усилия депутатского корпуса всех уровней, настойчиво и последовательно добиваться совершенствования законодательной базы в целях реализации всех проектов и программ социально-экономического развития страны, укрепления государственности и национального самосознания в интересах нашей великой Родины - России.
19-03-2007
http://duma.bryansk.ru/text.html?id_type=2&id_date=1174301775
