Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. N 134-ФЗ с поправками 2000 года введена ответственность законодательного и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации за грубое нарушение Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. В законе решается ряд проблем, связанных с обеспечением реализации судебных решений, которыми нормативные правовые акты, изданные органами государственной власти субъектов Российской Федерации, признаются недействительными либо недействующими и не подлежащими применению. Есть ли выход из создавшегося положения? Что может стать преградой произвола со стороны "всенародно избранных" губернаторов на местах? Как может выглядеть легитимная самооборона Федерации?
Среди применяемых в отношении органов государственной власти мер можно выделить, в частности, досрочное прекращение полномочий законодательных (представительных) и исполнительных органов. Статья 21 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" предоставляет возможность органам государственной власти Федерации и ее субъектам, заключающим договоры о разграничении предметов ведения и полномочий или соглашения о передаче осуществления части полномочий, предусмотреть ответственность сторон за исполнение или ненадлежащее исполнение положений договора, соглашения.
В некоторых федерациях (например, в Индии) такие меры ответственности, как приостановление деятельности законодательного органа власти субъекта на определенный срок и отстранение от должности главы правительства субъекта (отставка правительства в целом), используемые, как правило, только в качестве реакции на совершенное правонарушение, из-за несовершенства законодательства применяются и при отсутствии правонарушений. Д.Д. Басу, известный индийский юрист, отмечает, что зачастую эти меры применялись федеральным правительством в тех случаях, когда происходили неудачи в формировании правительства или когда правительство штата было сформировано из числа представителей оппозиционной по отношению к федеральному правительству партии, в случаях невозможности создать эффективное управление, неспособности создания стабильных правительств и т. п.1. В этих случаях речь не идет о применении мер конституционной ответственности, это скорее специфические меры предупреждения дестабилизации конституционной системы, способ организованного воздействия федерации на систему власти в субъектах. В таких ситуациях, на наш взгляд, указанные формы принудительного воздействия на органы государственной власти субъектов выступают своеобразной разновидностью властно-организационных санкций, хотя их применение в этом качестве нетипично для большинства зарубежных федераций.
Законодательное регулирование административных процедур является безусловным признаком демократического и правового государства. Среди таких мер надлежит выделить возможность отрешения от должности (импичмента) руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Обязанность руководителей и иных должностных лиц субъектов Федерации, представляющих как исполнительные, так и законодательные органы власти, соблюдать требования федеральной Конституции и федеральных законов и возможность применения к ним мер ответственности вплоть до отрешения от занимаемых должностей - один из важнейших инструментов обеспечения соответствия решений органов власти и управления субъектов Федерации федеральному законодательству. Применение процедуры импичмента не исключает (при наличии законных оснований) последующего судебного преследования субъекта ответственности.
Федеральный закон от 29 июля 2000 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" вводит в конституционно-правовую практику новое понятие - "ответственность органов государственной власти субъектов РФ". Президенту РФ предоставляется право отстранять от должности руководителей высшего исполнительного органа государственной власти субъектов РФ, а Государственной Думе ФС РФ - право по инициативе Президента РФ принимать закон о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.
Среди оснований для отрешения от должности руководителей высшего исполнительного органа государственной власти субъектов РФ закон предусматривает издание ими незаконного акта или невыполнение требования федеральных властей о его изменении. Однако, несмотря на вступление данного закона в силу со дня его официального опубликования (1 августа 2000 г.), в нем предусмотрен шестимесячный срок для приведения в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством актов органов государственной власти субъектов РФ, по истечении которого Президент РФ вправе использовать предоставленные ему этим законом полномочия.
Конституции таких федеративных государств, как ФРГ (ч. 3, 5 ст. 84) и Австрия (ч. 3, 4 ст. 16), предоставляют федерации право при невыполнении субъектами федерации своих обязанностей в области законотворчества временно отбирать полномочия по принятию конкретных законов. В этом случае принимается федеральный нормативно-правовой акт, который теряет силу при принятии субъектом федерации требуемого документа.
Федеральному правительству ФРГ специальным федеральным законом могут быть предоставлены полномочия давать конкретные указания по выполнению федеральных законов, которые передаются высшим ведомствам земли. Однако в тех случаях, которые федеральное правительство сочтет "срочными", оно действует напрямую. Выполнение указаний федерального правительства возлагается на высшие ведомства земель. В соответствии с п. 2 ст. 72 Основного закона ФРГ федерация вправе законодательствовать в сфере конкурирующей компетенции, когда регулирование вопроса законодательством земли могло бы нарушить интересы другой земли или всей страны в целом, но факта конституционного правонарушения еще установлено не было.
Требуется создать правовую базу для формирования эффективной системы административной юстиции, которая способствовала бы укреплению и развитию как регионального, так и федерального законодательства. Представляется целесообразным ввести в практику досрочное прекращение Президентом Российской Федерации, высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и соответствующих должностных лиц за издание нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, а также за неисполнение судебных решений о признании таких актов незаконными.
Федеральные органы исполнительной власти должны быть наделены специальным полномочием на внесение соответствующих представлений руководителям исполнительной власти субъектов Федерации с требованием освобождения от должности руководителей органов исполнительной власти субъектов Федерации за неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных нормативно-правовых актов и решений федеральных органов исполнительной власти. Аналогичные санкции в отношении территориальных подразделений федеральных органов власти и управления могут осуществляться без согласования с руководителями субъектов Федерации.
Руководители субъектов Федерации в своем противостоянии федеральным властям с очевидностью будут апеллировать к факту своего избрания населением субъекта Федерации и тем самым обосновывать невозможность своего смещения. Однако избрание руководителей субъектов Федерации в ходе всеобщих выборов не снимает с них ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральной Конституции и законодательства. Следует развести политическую ответственность, которую несут руководители субъектов Федерации за качество осуществления ими управления субъектами Федерации, их государственными органами, и федеративную ответственность, которую несут должностные лица субъектов Федерации, депутаты, судьи за выполнение требований федеральной Конституции и законодательства, решений Президента РФ и Правительства РФ, Конституционного Суда РФ.
Превышение полномочий руководителями субъектов Федерации выражается также во вмешательстве в исполнение федеральных функций, прямом или косвенном переподчинении федеральных структур, расположенных на территории субъекта Федерации. Особенностью данного вида правонарушения является то, что, как правило, подобные нарушения не носят документальный характер и направлены на выведение своих действий из сферы контроля федеральных и судебных властей.
Досрочное прекращение полномочий органов местного самоуправления, выборного лица местного самоуправления с одновременным назначением новых выборов не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления. Это положение зафиксировано Постановлением Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 года2.
Однако и в условиях отсутствия законодательного закрепления федеральная власть была вынуждена прибегать к использованию механизма роспуска представительного органа власти субъекта Федерации. К приостановлению деятельности и роспуску привело стремление Вологодского областного Совета народных депутатов созыва 1991-1993 гг. принять документ под названием "Конституция Вологодской области" и провозгласить в мае 1993 года создание Вологодской республики. Проект Конституции Вологодской области, предусматривавший провозглашение суверенитета Вологодской области, широко обсуждался общественностью и областными средствами массовой информации. Сегодня трудно прогнозировать возможное развитие событий, если бы деятельность Совета сначала не была приостановлена, а затем он и вовсе не был бы распущен. Следуя примеру своих вологодских коллег, Свердловский областной Совет провозгласил 1июля 1993 г. на территории Свердловской области Уральскую республику. Указом Президента РФ от 9 ноября 1993 г. решения Свердловского облсовета о преобразовании Свердловской области в Уральскую республику были дезавуированы, деятельность самого Свердловского облсовета и полномочия его депутатов прекращены.
Согласно закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов", если парламент субъекта федерации не привел региональное законодательство в соответствие с федеральным в определенные судом сроки, то суд может установить, что невыполнение судебного решения создает препятствия для функционирования органов власти или нарушает права и свободы человека и гражданина. После этого Президент РФ вправе вынести законодателям предупреждение, и у парламента остается еще три месяца на исправление ошибок. Если судебное решение не будет выполнено и на этот раз, Президент должен внести в Государственную Думу ФС РФ законопроект о роспуске этого парламента. Это решение принимается простым большинством голосов в Государственной Думе и Совете Федерации, после чего региональный парламент теряет свои полномочия.
Полномочный представитель Президента РФ в Уральском федеральном округе П. Латышев направил Президенту РФ представление о роспуске Свердловской областной думы за невыполнение решения Верховного Суда РФ, обязавшего ее привести устав области в соответствие с федеральным законодательством до 12 октября 2001 г. Это был первый случай инициирования процедуры роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ после принятия в июле 2000 г. пакета законов о реформе системы государственной власти в РФ.
Среди юристов нет единогласия в понимании самой необходимости утверждения вертикали власти. Так, по мнению Д.Ю. Шапсугова, "Проблема вертикали власти юридически не может ставиться на уровне органов власти Российской Федерации ввиду ее конституционной основанности на разделении властей. Она не может ставиться на уровне взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов в силу федеративного характера их взаимоотношений. Она не может ставиться и на уровне субъекта Федерации, поскольку здесь мы имеет только один уровень государственности Проблема же вертикали власти - прагматико-политическая задача, являющаяся отражением попытки дальнейшей централизации государственной власти, особенно исполнительной власти, которая фактически подчинена президентской власти, являющейся самой сильной в современном мире. Потребность же в вертикали власти характерна для неразвитых состояний власти или в случаях чрезвычайных положений"3.
В феврале 2001 г. Совет Государственной Думы ФС РФ принял решение рассмотреть поправку к Закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которой главы республик, краев и областей в составе РФ должны не избираться, а назначаться непосредственно Президентом Российской Федерации. Реализация предоставленных центру полномочий на практике покажет, насколько реально, а не декларативно восстановление "вертикали власти".
1 Басу Д.Д. Основы конституционного права Индии. М., 1986. С. 497-505.
2 Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. N 5.
3 Шапсугов Д.Ю. Правовой закон как средство обеспечения оптимального единства государственной власти//Вертикаль власти: проблемы оптимизации взаимодействия федерального, регионального и местного уровней власти в современной России. (Доклады и сообщения на международной конференции. Июнь 2001 г.) / Отв. ред. В.Г.Игнатов. Ростов-на-Дону: СКАГС, 2001. Вып. 1. С. 59.
Андрей Юрьевич АЛЕКСАНДРОВ
декан юрид. факультета Калужского филиала Московского гуманитарно-экономического института
