Как свидетельствует анализ, проведенный Антитеррористическим центром государств-участников СНГ, вопросы безопасности всех наших стран самым тесным образом связаны с угрозами ядерного и радиологического терроризма. Спецслужбы фиксируют повышенную активность боевиков по поиску доступа к оружию массового уничтожения. Несомненно, террористы будут искать доступ и к технологиям изготовления "упрощенного ядерного оружия". Использование таких средств нападения может привести к беспрецедентным по своим масштабам последствиям. Без преувеличения можно говорить об экологической и антропологической катастрофе.
Наиболее уязвимыми с точки зрения этих угроз, по нашему мнению, являются промышленные объекты по обработке, утилизации и хранению ядерного топлива, а также объекты хранения радиоактивных отходов и отработанного ядерного топлива. Именно радиоактивные источники, широко используемые в разных областях человеческой деятельности - в медицине, металлургии, сельском хозяйстве, в горном деле и машиностроении - становятся очагами более опасными, чем многократно контролируемые ядерные объекты. Угроза радиационного терроризма, осуществляемого посредством незаконного овладения и применения ядерных материалов, отходов ядерного производства и изотопной продукции, становится весьма вероятной.
В 2005г. ООН приняла Международную конвенцию о борьбе с актами ядерного терроризма. Эта антитеррористическая конвенция разработана международным сообществом на упреждение террористических актов с использованием ядерного материала и других радиоактивных веществ. Конвенция обязывает государства-участники принять меры по адаптации своего национального законодательства в целях предотвращения подготовки на их территории преступлений, связанных с ядерным терроризмом, а также принять меры по недопущению действия на своей территории организаций, которые поощряют, подстрекают, организуют и финансируют подобную деятельность.
Конвенция стала важной частью глобального проекта "Укрепление правового режима борьбы с терроризмом". Этот проект - постоянно действующий, он включает глобальный, субрегиональный и национальный компоненты.
На мой взгляд, реализация положений Международной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма будет наиболее эффективно решаться именно на субрегиональном уровне.
В чем я вижу предпосылки для эффективного субрегионального правового сотрудничества в борьбе с терроризмом?
Во-первых, это совпадение (в основном) геополитических последствий терроризма, а также определенное совпадение наиболее активных субъектов террористической деятельности. Это мнение разделяют не все, но в условиях транснационального характера терроризма такое совпадение становится данностью. Соответственно, контртеррористическая деятельность государств, в том числе правовая, также укладывается в единое русло. Пример - правовые реакции государств СНГ на деятельность партии "Хизб-ут-Тахрир". Сегодня обвинительные приговоры активным членам "Хизба" выносят суды не только Центральноазиатских государств, но и Российской Федерации.
Во-вторых, правовые системы государств-участников СНГ формировались по единому алгоритму, сохранились идентичные правила законодательной техники, конструирования самих уголовных законов. Совпадающая методология нормотворчества обеспечивает такую исходную базу, на которой более чем возможно создание гармонизированных источников уголовного права.
В-третьих, все без исключения государства Содружества демонстрируют приверженность концептуальным направлениям и идеям борьбы с терроризмом, которые артикулированы в конвенциональных документах ООН. Это обеспечивает фундаментальную устойчивость субрегионального сотрудничества в сфере уголовно-правовой борьбы с терроризмом.
В-четвертых, государствами СНГ накоплен беспрецедентный опыт субрегионального сотрудничества, в том числе в правовой сфере. Выработка и реализация в масштабе СНГ программ по борьбе с терроризмом, проведение совместных командно-штабных оперативно-стратегических учений, интенсивные двусторонние и многосторонние контакты уже создали действующую "матрицу" взаимодействия государств, их спецслужб и правоохранительных органов в борьбе с терроризмом.
В-пятых, и это самое главное, государствами СНГ фактически создан правовой блок, обеспечивающий всестороннюю, многоотраслевую правовую регламентацию борьбы с терроризмом. Ядро этого блока составляют
1) решения Совета глав государств (прежде всего - Концепция сотрудничества государств СНГ в борьбе с терроризмом и иными насильственными проявлениями экстремизма (2005), Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (2002), Положение о порядке организации и проведения совместных антитеррористических мероприятий на территории государств-участников СНГ (2002));
2) Модельные нормативные акты, которые хотя имеют и рекомендательный характер, но концептуально сформировали гармонизированное правовое поле Содружества. Это, прежде всего, Модельный закон о борьбе с терроризмом (с поправками от 4 октября 2004г.), Модельный закон "О противодействии организациям и лицам, деятельность которых имеет целью осуществление актов терроризма на территории других государств" (2004), изменения и дополнения к Модельному Уголовному кодексу по вопросам, касающимся борьбы с терроризмом (2006), Модельный закон "О противодействии финансированию терроризма" (2006), Модельный закон "Об оперативно-розыскной деятельности" в его новой редакции (2006).
Своего рода вспомогательный блок правового обеспечения контртеррористической деятельности государств Содружества образовали нормы, содержащиеся в Модельном экологическом кодексе (2006), Модельном законе "О безопасности деятельности, связанной с генетически модифицированными организмами" (2006), Модельном законе "Об участии государства-участника СНГ в миротворческих операциях" (2004), Модельном законе "О контроле за оборотом радиоактивных материалов" (2004) и ряде других актов.
Системный анализ данных источников права позволяет уверенно говорить о том, что совершен правовой "рывок" в обеспечении уголовно-правовой борьбы с терроризмом, в том числе ядерным, химическим и биологическим. Считаю принципиально важным, что практически одновременно появились модельные законы, относящиеся к разным отраслям права, но имеющие совпадающий предмет регламентации.
Здесь я вижу несколько направлений деятельности.
Во-первых, особенности угроз радиологического терроризма на пространстве СНГ требуют создания субрегионального нормативного акта, аналогичного упомянутой Конвенции ООН. Однако, перспективы имплементации его норм в национальные законодательства мне представляются более ясными, поскольку речь пойдет о непосредственном обеспечении региональной безопасности.
Выступая в 2007г. на VI Совещании руководителей спецслужб, органов безопасности и правоохранительных органов - партнеров ФСБ России руководитель Антитеррористического центра Новиков А.П. представил некоторые сценарии развития угроз радиологического терроризма в государствах СНГ, прежде всего - Центральной Азии (СЛАЙДЫ). Полагаю, что криминологический прогноз террористической активности с возможным использованием радиационных материалов - серьезное основание для рассмотрения вопроса о необходимости субрегионального конвенционного решения о борьбе с актами ядерного терроризма.
Подчеркну, что при выработке уголовно-правовых конструкций, рекомендуемых для национальных законодательств суверенных государств, речь должна идти не об унификации, а о гармонизации, синхронизации ключевых терминов, понятий и институтов. Именно это обеспечивает субрегиональному правовому сотрудничеству необходимую правовую лабильность, и самое главное - подтверждает правовой суверенитет. Последнее представляется мне принципиально важным.
С учетом специфики самой террористической активности в каждом конкретном государстве и специфики уголовной политики, проводимой каждым государством (от либеральной доминанты до силовой), разночтения будут существовать. Но речь идет именно о разночтениях, но не смысловых антагонизмах.
Второе. К 2025 году прогнозируется такое увеличение мировых мощностей ядерной энергетики, которое повысит годовые потребности в уране до 100 тысяч тонн (сегодня - около 40). За счет вновь добытого урана обеспечивается примерно две трети мировых потребностей, а остальная часть покрывается за счет вторичных источников, таких, как гражданские и военные запасы, переработка отработавшего топлива и повторное обогащение обедненного урана. Количество ежегодно образующегося отработавшего топлива составляет более 10 тонн тяжелого металла.
Сегодня объекты ядерной энергетики эксплуатируются во многих государствах Содружества, к строительству АЭС приступила Беларусь. Добавьте сюда необходимость поставки материалов для поддержания работы станций, утилизации отработанного топлива и т.д. На пространстве СНГ и на территории Европы на ближайшие годы прогнозируется устойчивый рост перевозок радиационных материалов, предназначенных для мирных целей.
В прошедшие годы МАГАТЭ - как глобальный центр по координации обеспечения готовности и реагирования в случае ядерных и радиационных аварийных ситуаций - оценивало показатели безопасности перевозки радиоактивных материалов как надлежащие, приемлемые. Однако, эксперты Агентства отметили, что в 2006 году поступила информация о 168 событиях, которые были связаны с ионизирующими излучениями. Как отмечается в специальном докладе МАГАТЭ, с учетом потенциальных последствий применения самодельного ядерного устройства или радиоактивного рассеивающего устройства все случаи незаконного оборота обогащенного урана или плутония вызывают большую озабоченность с точки зрения безопасности. Более 50% инцидентов связаны с хищениями и потерями материалов, в том числе во время перевозки. Примерно в 75% случаев материалы не были возвращены, пополнив растущий объем утерянных материалов, некоторые из которых потенциально доступны для дальнейших преступных действий. Напомню, что более 8% своего бюджета МАГАТЭ по-прежнему тратит на изучение и регулирование вопросов обеспечения безопасности перевозок радиоактивных материалов. На среднесрочную перспективу принят План действий по безопасности перевозки таких материалов.
Высокий уровень безопасности перевозки радиоактивных материалов имеет, без преувеличения, критически важное значение для поддержания будущего развития технологий. Разумеется, задачи обеспечения перевозок радиоактивных материалов решаются, прежде всего, на технологическом уровне. Но контртеррористическая составляющая безопасности таких перевозок заставляет более внимательно посмотреть и на правовые основы и на тактические приемы взаимодействия спецслужб, органов безопасности и правоохранительных органов в данной области.
Здесь я вижу несколько проблем.
Первая касается взаимодействия наших государств при обеспечении безопасности легальных перевозок радиоактивных материалов. Физическая безопасность подчинена международным стандартам, в том числе Рекомендациям ООН по перевозке опасных грузов и Правилам безопасной перевозки радиоактивных материалов. Кроме того, в 2004г. Межпарламентская Ассамблея государств-участников СНГ приняла Модельный закон "О контроле за оборотом радиоактивных материалов". Нормы данного закона предполагают принятие государствами мер по антитеррористической и противодиверсионной защите объектов использования и хранения радиоактивных материалов, самих радиоактивных материалов и средств их перемещения. Закон достаточно подробно регламентирует требования по обеспечению физической защиты находящихся в обороте радиоактивных материалов, порядок их транспортирования, особенности перемещения через таможенную границу, транзит, а также возврат ранее экспортированных радиоактивных материалов, использование которых завершено.
Это создает серьезную правовую базу для обеспечения контртеррористической защищенности перевозимых объектов, которые потенциально в случае выхода их из-под контроля могут быть использованы для создания "грязной бомбы". Однако, для того, чтобы нормы Модельного закона заработали, необходима синхронизация национальных законодательств. Двусторонних договоров здесь окажется недостаточно, поскольку перевозки стали транзитными.
Пример. По сведениям Госатомнадзора, несколько лет назад в п.Хвойный Новгородской обл. несколько часов простоял состав с радиоактивным грузом. Поезд N 2103 помимо 49-ти вагонов с "мирным" грузом (мука, зерно, бензин, цинк и шерсть) перевозил также в Ленинградский порт 5 платформ урановой руды из Узбекистана для отправки в США. В п. Хвойный Новгородской обл. он был остановлен на несколько часов для устранения поломки локомотива. Стрелок военизированной охраны поезда почувствовал себя плохо и обратился к начальнику станции, т.к. "увидел знаки радиоактивности на нескольких вагонах". Начальник станции никаких мер не принял. МЧС и СЭС провели замеры уровня фона "в пределах четырех платформ", показавшие более чем шестикратное превышение природного уровня. Про пятую платформу, где по документам находилось больше всего урана, в суматохе забыли. Осталась под вопрос пригодность к использованию остальных грузов, соседствовавших с ураном - этого никто не проверял. Состав с ураном несколько часов перекрывал переход через пути для жителей поселка, а дети свободно лазили по вагонам. Согласно международным соглашениям стран СНГ, для перевозки по железной дороге радиоактивных материалов для каждого государства нужно специальное разрешение соответствующих инстанций. Однако через границу России следуют вагоны с узбекской урановой рудой не обозначенные как опасные, а значит не обеспеченные надлежащим контролем.
Кроме того, осуществляя сопровождение трансграничных перевозок радиоактивных материалов, компании столкнулись с проблемой нормативно-правового обеспечения ввоза и вывоза телекоммуникационных объектов, обеспечивающих сохранность и отслеживание перемещений материалов. Специалисты прекрасно понимают важность подобных технических средств. В настоящее время государства-участники СНГ не располагают универсальной нормативной базой, обеспечивающей единые рамочные технические стандарты средств сохранности и отслеживания перемещений радиоактивных материалов. Такой пробел в законодательстве представляет серьезную проблему и в связи с обеспечением контртеррористической защищенности объектов транспортировки.
Перед нами случай, когда правила безопасности при транспортировании радиоактивных материалов должны быть не гармонизированы, а именно унифицированы. Фактически речь идет о необходимости создания и принятия нормативного акта, сочетающего технические и собственно правовые нормы. Очевидно, что придется решать проблему баланса между требованиями секретности и безопасности. Под действие режима секретности попадает и диапазон некоторых частот, и шифрование передаваемого сигнала и т.д. Именно здесь взаимодействие спецслужб абсолютно необходимо.
Другой аспект взаимодействия спецслужб и правоохранительных органов наших государств связан с противодействием нелегальным перевозкам радиоактивных материалов.
Приведу лишь один пример. 29 декабря 2007г. в Узбекистане при таможенном досмотре был задержан грузовой состав, принадлежащий киргизскому государственному предприятию "Темир", которое осуществляло перевозку железного лома из Киргизстана в Иран. В одном из вагонов был изъят цезий-137 (изотоп, генерирующий гамма-излучение, содержащийся в контрольных и измерительных приборах, используемых в пищевой, металлообрабатывающей, строительной и горнодобывающей отраслях). В таможенных документах этот объект не фигурировал. Состав возвращен в Киргизию, куда прибыл 31 декабря 2007г. Министерством экологии и охраны окружающей среды Киргизии оперативно была создана специальная комиссия, куда также вошли представители МЧС, таможни, пограничников, Государственного комитета национальной безопасности. И хотя никаких серьезных последствий не наступило, мы должны ясно понимать, что состав беспрепятственно пересек две таможенные границы. Это прямой сигнал к тому, что необходима жесткая универсальная регламентация перевозки радиоактивных материалов и столь же жесткое соблюдение универсальных правил. Хочу заметить, что результативная работа коллег из Узбекистана по обнаружению и задержанию данного груза стала возможной во многом благодаря установленной системе радиационного мониторинга, монтаж которой проходил под патронатом МАГАТЭ.
Кроме того, данный инцидент еще раз высветил проблему оперативного оповещения и реагирования на межгосударственном уровне в случае реальной радиационной угрозы.
Европейская Экономическая комиссия ООН в 2007г. приняла Международную стратегию по обучению и наращиванию потенциала по мониторингу радиоактивного металлолома и процедурам реагирования. Стратегия предполагает, что государствам следует обеспечить наличие правил по безопасной перевозки радиоактивного металлолома или отходов, оказывать максимальное содействие по возврату радиоактивного металлолома через границы, незамедлительно оповещать МАГАТЭ, а также потенциально затрагиваемые государства о любом инциденте, связанном с распространением металлолома, содержащего радиоактивные материалы, который может привести к последствиям трансграничного характера. Однако, этот документ, хотя и предлагает механизмы реагирования, носит сугубо рекомендательный характер.
Наша готовность предотвращать, выявлять и реагировать на такого рода инциденты уменьшает соответствующие риски. Однако, очевидно, что в правовом поле Содружества должен быть создан не рекомендательный, а универсальный документ, создающий механизмы оперативного оповещения и реагирования на радиационные угрозы.
Таким образом, задачи сотрудничества спецслужб и правоохранительных органов государств-участников СНГ по обеспечению транспортной безопасности в сфере перевозок радиоактивных материалов я вижу в следующем:
- инициирование создания универсального акта, создающего техническую и правовую регламентацию ввоза и вывоза телекоммуникационных объектов, обеспечивающих сохранность и отслеживание перемещаемых радиоактивных материалов;
- формирование и поддержка действенных механизмов межгосударственного оперативного оповещения и реагирования на радиационные инциденты;
- мониторинг и анализ рисков совершения актов терроризма при перевозке радиоактивных материалов, а также действий по незаконному завладению такими материалами;
- реализация в пределах собственной компетенции мер по антитеррористической и противодиверсионной защите объектов использования и хранения радиоактивных материалов, самих радиоактивных материалов и средств их транспортировки, в том числе проведение совместных учений по обнаружению излучений на пограничных контрольно-пропускных пунктах и реагированию на случаи захвата ядерных и других радиоактивных материалов при их транспортировке.
В последнем случае речь идет об отработке действий по "аварийному" реагированию. Практика таких учений показала, что именно в таком режиме оптимально отрабатывается организация деятельности штабов, взаимодействия спецподразделений, принадлежащих к различным ведомствам и различным государствам.
В данном выступлении мною затронуты лишь некоторые проблемные аспекты правового противодействия терроризму. Ясно, что модельное законодательство государств Содружества отражает концептуальные моменты контртеррористической политики. Системность и принципиально новое качество нормативной базы государственной политики в этой области, несомненно, привлекает внимание и дает возможность оптимизировать источники национального права.
www.atcsng.ru
16.05.2008
Марианна Кочубей
