Сравнивать объемы аквакультурного производства за последние десять лет в России и Китае все равно, что сопоставлять габариты домашней кошки и слона. По сведениям ФАО ежегодно фиксируемые величины рыбоводной продукции за обозначенный период в среднем отличаются в 400 раз (примерно 100 тыс. к 40 млн. тонн), при том, что объемы промысловой добычи водных биоресурсов разнятся всего лишь в 3,5 - 4 раза не в пользу нашей страны (около 4 к 14 млн. тонн) .
Причины отставания России в рыбоводном секторе кроются не только в приоритетах экономики, специфике управления отраслью и демографической ситуации обеих стран, отмеченных многими авторами , но и в особенностях правового регулирования данного вида деятельности. Последний фактор, на наш взгляд, является основополагающим, несмотря на то, что выбранные для сравнения государства по типологии принадлежат к разным правовым системам.
В чем же выражаются упомянутые особенности законодательства России и Китая? В равноценном ли правовом положении находятся хозяйствующие субъекты этих стран? И, наконец, в какой стимулирующей нормативной основе нуждается отечественная аквакультура для её реального развития?
Ответ на эти вопросы можно найти в содержании базовых законодательных актов двух государств. Закон КНР от 20.01.1986 N 35 "О рыболовстве" (далее - Закон), вступивший в силу 1 июля 1986 г., регулирует различные виды рыбохозяйственной деятельности. Он во многом носит декларативный характер, что характерно для социалистической правовой системы, и предусматривает издание ряда подзаконных нормативных актов, необходимых для его реализации. Вместе с тем, уже общие его положения (глава I Закона) определяют приоритеты государственной рыбохозяйственной политики в пользу рыбоводства. Так, статья 3 практически дословно гласит, что "в рыбной промышленности государство должно проводить политику, которая требует одновременного развития аквакультуры, рыболовства и переработки, но с особым упором на аквакультуру и иные связанные с ней виды деятельности, осуществляемые с учетом специфики местных условий." .
Принцип "преимущества аквакультуры перед рыболовством" в Законе объясним не только с позиции б?льшей социальной значимости рыбоводства по сравнению с добычей гидробионтов, но и с природоохранной точки зрения, что особенно важно в условиях стремительного сокращения рыбных ресурсов Мирового океана.
Глава II Закона полностью посвящена вопросам регулирования аквакультуры. В соответствии со ст. 9 этой главы государство обязано поощрять все хозяйствующие субъекты (независимо от форм собственности), занимающиеся рыбоводством с рациональным использованием водных объектов . При этом на основании ст. 10 права собственности на водные объекты, или на водопользование для рыбоводных нужд "защищены законом и не подлежат посягательствам со стороны каких-либо организаций или частных лиц" . Данная статья помимо процитированной нормы устанавливает необходимость оформления лицензии на ведение аквакультуры с использованием естественных водоемов при условии подтверждения рыбоводным субъектом необходимой квалификации . Вместе с тем, в случае неиспользования в течение года, либо неподобающей эксплуатации водного объекта, предоставленного для разведения и выращивания гидробионтов, выданная в установленном порядке лицензия может быть аннулирована (ст.11), а право пользования водоемом в указанных целях передается иному рыбоводному хозяйству . Статья 12 определяет порядок урегулирования споров между заинтересованными лицами по вопросам имущественных прав, включая право на водопользование, возникших в ходе осуществления рыбоводной деятельности .
И, последняя, 13 статья вышеуказанной главы регламентирует принудительное изъятие водоемов из аквакультурного производства для государственных нужд, которое содержит требование обязательной компенсации рыбоводным предприятиям на понесенные ими расходы по вине "субъекта государственного строительства" .
Незаконные действия лиц по отношению к субъектам аквакультуры, включая неправомочный вылов объектов культивирования и использование водных объектов, а также иные деяния, послужившие причиной нанесения рыбоводным хозяйствам ущерба, подпадают под санкции главы V "О юридической ответственности" настоящего Закона, а также Уголовного кодекса КНР (соответственно его ст. 129, 151, 156) .
Кроме перечисленных преференций, предусмотренных Законом для аквакультуры Китая, многие из них нашли свое отражение и детализированы в подзаконных нормативных актах различной юридической силы (Правила по реализации Закона о рыболовстве (1987), Инструкция о реквизиции земельных участков для государственного строительства (1986) и прочих ).
Иные, связанные с аквакультурой виды деятельности в Китае, такие как природопользование (включая водо - и землепользование), государственная экологическая экспертиза, охрана и надзор, санитарно-ветеринарное обслуживание и карантин, агромелиоративная и селекционно-племенная работа, оборот рыбопродукции и производство комбикормов, стандартизация в рыбоводстве и прочие сферы, регламентированы спецзаконами и их подзаконными актами. Основными из них являются следующие законы КНР : по управлению земельными ресурсами (1998), о воде (1988), по охране окружающей среды (1989), о предупреждении и борьбе с загрязнением водных ресурсов (1984), по защите морской среды (1982), об охране дикой природы (1993), о карантине (1991), о борьбе с болезнями животных (1997), о стандартизации (1988).
В отличие от Китая в нашей стране законодательно отдается предпочтение развитию рыболовства во многом даже в ущерб аквакультуре. Вместе с тем, при отсутствии специального законодательного акта, регламентирующего рыбоводную деятельность, отдельные направления аквакультуры в России также регулируются нормативными актами, относящимся к различным отраслям права (гражданское, аграрное, экологическое и т.п.). Конкретные вопросы, затрагиваемые этими актами, а также комментарии к содержащимся в них положениям, подробно описаны в иных наших публикациях , поэтому не приводятся в настоящей работе. Однако считаем целесообразным перечислить важнейшие из них. Это федеральные законы от 29.12.2006 N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" , от 11.06.2003 N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" , от 03.08.1995 N 123-ФЗ "О племенном животноводстве" , от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии" , а также Гражданский кодекс РФ , Водный кодекс РФ и Земельный кодекс РФ . В определенной степени аквакультура регламентирована Федеральным законом от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (далее - Закон о рыболовстве), однако, его нормы, направленные на урегулирование правоотношений в рыболовстве во многом ограничивают рыбоводство. После внесения Федеральным законом от 03.12.2008 N 250-ФЗ изменений в Закон о рыболовстве, произошла замена понятий, касающихся аквакультуры и товарного рыбоводства, которые привели к коллизиям норм. Объекты культивирования были приравнены к водным биоресурсам, в результате чего в Законе о рыболовстве: пункты 17, 18 и 21 ст. 1 вступили в разногласие с пунктом 1 этой же статьи в части определения общих понятий ; части 1 и 2 ст. 10 и часть 2 ст. 5 противоречат номам ГК РФ (ст.454, ст.572, ст.1110 и т.д.) в вопросах установления прав собственности.
Кроме того, некоторые положения Закона о рыболовстве, предусматривающие обременения для рыболовной деятельности необоснованно распространились на аквакультуру. Например: рыбопромысловые участки, предоставляемые для добычи (вылова) водных биоресурсов, формируются и для товарного рыбоводства (ст. 18, ст. 33.3); изъятие объектов рыбоводства из мест их выращивания осуществляется в установленном порядке (ст.23), а не по усмотрению собственника; ограничения рыболовства распространяются в полной мере на рыбоводную деятельность (ст. 26); для изъятия из среды обитания объектов рыбоводства необходимо определение общих допустимых уловов (ст.28), квот их добычи (вылова) (ст. 30) и получение разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов (ст. 34); рыбоводная деятельность должна осуществляться с учетом требований бассейновых правил рыболовства (43.1); процессы зарыбления (вселения) объектов рыбоводства подпадают под порядок акклиматизации водных биоресурсов (ст.46); ... и прочие , а в случае несоблюдения одного из вышеперечисленных условий у рыбоводной организации могут быть изъяты объекты культивирования, как незаконно добытые (ст.54) .
Аналогичных ограничений нельзя встретить в китайском законодательстве, которое не предусматривает подробную регламентацию хозяйственной деятельности, и, несмотря на наличие отсылочных и бланкетных норм, функционирует в значительной степени по разрешительному (т.е. разрешено то, что не запрещено), а не запретительному принципу.
В результате изменения Закона о рыболовстве его противоречивые нормы распространились и на соответствующие подзаконные нормативные акты, негативно отразившись на практике правоприменения. Можно перечислить и ряд других действующих нормативно-правовых актов, ограничивающих развитие аквакультуры, несмотря на их основную задачу - создание благоприятных условий для ведения хозяйственной деятельности.
В такой ситуации отечественное рыбоводство теряет свою привлекательность для инвесторов. Многие крупные бизнес-проекты в аквакультуре остаются не реализованными после длительных проволочек при согласовании технико-экономических расчетов и обоснований на этапе выбора площадки.
Учитывая изложенное, можно резюмировать, что в Китайской Народной Республике аквакультуре традиционно уделяется значительно больше внимания, чем в Российской Федерации, что видно даже по результатам анализа правовой базы этих стран. Законодательство Китая предусматривает принцип "преимущества развития рыбоводства перед рыболовством". В нашем государстве используется обратный принцип, что привело к созданию массы обременительных норм для рыбоводных хозяйств в обстоятельствах постоянной необходимости корректировки нормативных актов под влиянием рыболовного лобби. Это позволяет констатировать о том, что рыбоводы обеих стран с позиции legal parity (правового паритета) находятся далеко в неравных условиях.
Оценивая результаты трудовых достижений китайских рыбоводных и рыболовных организаций , можно наблюдать явное преимущество первых, в объемах и качестве производства, в отличие от вторых.
Для создания стимулов к ускоренному развитию рыбоводства в России, и, как следствие, увеличению ассортимента и объемов производства продукции, необходимо перенять опыт соседней страны и создать благоприятное правовое поле для указанного вида деятельности. При этом считаем необходимым: во-первых, - привести в соответствие национальную правовую базу, регламентирующую аквакультуру, устранив в ней противоречия и обременительные для отрасли положения; во-вторых, - принять в возможно короткий срок отдельный федеральный закон, регулирующий указанную сферу деятельности.
УДК 341.1/8
Шаляпин Г.П.
Увжаемая редакция "Viperson"!
Представляю очередную статью по теме правового регулировани
АПК и рыбохозяйственного комплекса.
Ссылка на её размещение приведена в списке работ Шаляпина Г.П.+
в разделе Международного права в
Журнале "Российское право в Интернете" на сайте: http://www.rpi.msal.ru/prints/201004_3.html.
Обратил внимание, что Ваш сайт работает без сбоя и всегда легко открывается, что сподвигло меня продублировать статью.
