Анализ результатов работы Счетной палаты Российской Федерации свидетельствует о снижении эффективности распоряжения национальными ресурсами вследствие крайней неразвитости проектного и программного управления в государственном секторе экономики.
Низкая результативность федеральных целевых программ, в том числе государственных программ вооружения, неудовлетворительное качество и реализуемость бюджетирования, ориентированного на результат, подтверждают негативные тенденции в области обеспечения конкурентоспособности и безопасности страны.
Одной из причин этого является отсутствие комплексного подхода к развитию Вооруженных Сил Российской Федерации и оборонно-промышленного комплекса страны. Преодолеть сложившиеся тенденции невозможно одними лишь административными и бюджетными реформами, включая маловероятное переоснащение основных производственных фондов за счет роста государственного оборонного заказа и доходов от военно-технического сотрудничества. Необходимы формирование современного технологического фундамента для проектного управления ресурсами и подготовка квалифицированных кадров, иначе отставание от ведущих стран мира может стать непреодолимым.
За последние десятилетия мир прошел целый ряд управленческих революций на корпоративном, национальном и транснациональном уровнях экономики, и конкурентоспособность военных потенциалов государств сегодня определяется конкурентоспособностью моделей их развития.
Так, в Соединенных Штатах Америки, ведущей на сегодняшний день военной державе, в октябре 2005 года создано Агентство по реформированию министерства обороны. Задача новой структуры состоит в реализации процессов реформирования в соответствии с архитектурой государственного управления США с целью повышения боеготовности вооруженных сил США. Агентство подчиненно заместителю министра обороны по закупкам, а повседневное руководство данной структурой осуществляют совместно помощник заместителя министра обороны по бизнес-реформированию и помощник заместителя министра обороны по финансам. Новая структура состоит из 7 подразделений: департамента по приоритетам и требованиям реформ, департамента управления инвестициями, департамента по поддержке боеготовности, департамента планирования и исполнения реформ, департамента по информационной и интеграционной стратегии, управления по закупкам бизнес-систем, операционного агентства.
Стратегическими целями военной трансформации являются: обеспечение безопасности союзников и друзей, недопущение появления потенциальных противников и военного соперничества, сдерживание угроз и вызовов интересам США, разгром любого противника в случае неудачи политики сдерживания. Стратегия военной трансформации основана на концепции совместных операций, позволяющей концентрировать ресурсы в нужное время в нужном месте с целью получения максимального эффекта с учетом конкретных возможностей и предполагающей ведение боевых действий с использованием информационных систем.
Следует отметить, что все это является продолжением политики, ориентированной на программно-целевое планирование, начало которой было положено еще в 70-е годы прошлого века с внедрением системы "Планирование - Программирование - Бюджетирование" (Planning-Programming-Budgeting System). Затем были реализованы программа управления по целям (Management by Objectives) и планирование бюджета от нуля (Zero-Based Budgeting), сформирована соответствующая правовая база.
Модернизация министерства обороны США, ставшая очередным этапом развития проектных методов управления, построена на принципах архитектуры целеустремленных систем (Business Enterprise Architecture), которые включают в себя:
- единую структурированную проектную методологию;
- стандартизацию данных, правил, процессов и возможностей;
- применение государственных и промышленных стандартов;
- централизованную информационную систему по всему министерству обороны;
- связь с федеральными архитектурами правительства.
Основными программами модернизации, наряду с управлением личным составом, являются управление жизненным циклом ВВТ, управление поставками и услугами, управление недвижимостью и жизненным циклом оборудования, управление финансами.
Как видно из схемы 1, на сегодняшний день Минобороны США уже израсходовало 12 млрд. долларов, и еще столько же планируется израсходовать в ближайшие годы.
Контроль и корректировка выполнения программ, которые подробно расписаны по целям и задачам, в течение их жизненного цикла выполняется по ключевым точкам, четко определены зоны ответственности (схема 2).
В настоящее время проектные технологии внедрены в управление системами Военно-морских сил США, авиацией и снабжением ВМС, космическими боевыми системами, тыловым обеспечением армии США. Кроме того, действует программа по медицинской реабилитации военнослужащих. Эти технологии также распространяются в странах НАТО и активно используются в Бундесвере (ФРГ), министерствах обороны Великобритании, Канады, Новой Зеландии, Дании и ряда других стран.
Архитектура информационно-аналитической поддержки целевого планирования в странах НАТО представлена на схеме 3.
Таким образом, в Соединенных Штатах Америки делается принципиальный шаг в объединении стратегий развития вооруженных сил и оборонно-промышленного комплекса как единой системы. При этом стремительно возрастает количество пользователей автоматизированных систем. С 2003 по 2005 год их число увеличилось с 37 до 60 тысяч, в 2007 году должно составить 193 тысячи, а в 2011 году - 247 тысяч.
На сегодняшний день только за счет электронных закупок Агентства по тыловому обеспечению получен значительный экономический эффект, превышающий 1 млрд. долларов. В том числе сэкономлено 348 млн. долларов за счет управления запасами, 540 млн. долларов - за счет управления продажами, 437 млн. долларов - за счет расчетов с поставщиками. В будущем предполагается, что 4,6 млн. наименований товаров будет управляться с использованием информационных технологий, и только за счет управления запасами экономический эффект превысит 2 млрд. долларов.
Программно-целевое планирование не является чем-то новым для российской науки и практики. Принципы и методы такого планирования во многом использовались Госпланом СССР, реализовывались при создании крупных систем вооружения, существовали ГОСТы на автоматизированные системы управления на уровне технологических процессов.
В условиях проведения административной реформы складываются предпосылки для использования имеющихся наработок в новых экономических условиях. Выстроена архитектура ответственности органов исполнительной власти. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора - на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом - на федеральные агентства.
Принят ряд нормативных документов, нацеленных на расширение самостоятельности участников бюджетного процесса и повышения их ответственности за достижение количественно определенных среднесрочных целей и перехода преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающими прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования, установленными исходя из приоритетов государственной политики.
Особенности проектного бюджетирования представлены на схеме 4.
Для реализации управления по результатам необходимо обеспечить:
создание и внедрение комплексной системы ведомственного и межведомственного планирования и проектного управления по целям и результатам деятельности, конкурентного распределения ресурсов между ведомствами и контроля за достижением результатов их деятельности;
разработку ключевых измеримых показателей эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти по основным направлениям их деятельности в соответствии со стратегическими целями государства;
внедрение технологий и процедур целеполагания, обеспечивающих привязку целей к конкретным исполнителям, выработку показателей, позволяющих адекватно оценить степень достижения поставленных целей и действия исполнителей, предпринимаемые для достижения этих целей;
разработку и внедрение управленческого учета, позволяющего распределять ресурсы по поставленным задачам, а также обеспечивать контроль за достижением результатов и определять персональную ответственность руководителей и должностных лиц за решение указанных задач;
разработку и внедрение системы внутреннего аудита, позволяющей оценивать эффективность деятельности структурных подразделений и должностных лиц, ответственных за решение поставленных задач, а также проводить оценку эффективности бюджетных расходов;
внедрение системы регулярной оценки рисков, препятствующих достижению намеченных целей;
внедрение механизмов управления подведомственными органам исполнительной власти организациями.
Архитектура технологической среды в целом и возможные пути ее модернизации представлены на схеме 5. В левой части схематично отражена структура основных сфер обеспечения экономической политики, включая:
- дееспособность органов государственной власти и эффективность ее основных институтов;
- экономический потенциал страны, включая эффективность государственного и негосударственного секторов экономики;
- конкурентоспособность России в мире, включая эффективность государственной и негосударственной внешнеэкономической деятельности, доступность для России мировых ресурсов, а также соотношение норм международного и национального права.
Очевидно, что все три сферы находятся в разных проблемных плоскостях и должны быть скоординированы на базе национальных информационно-технологических ресурсов (своего рода W3B).
В правом верхнем углу отражено желаемое будущее страны, например, к 2008 году при ее технологической модернизации, а в правом нижнем - деградация технологии управления в случае консервации сложившихся методов и средств управления.
В качестве полигона по применению современных программно-целевых методов бюджетного финансирования, отработки технологий эффективного использования государственных средств на наиболее приоритетных направлениях в настоящее время выбраны приоритетные национальные проекты. Это своего рода пилотные проекты, на которых можно отработать соответствующие механизмы и выстроить систему эффективного использования государственных средств, в первую очередь для решения наиболее значимых задач развития страны.
На схеме 6 представлена архитектура проектного управления, включающая в себя топологическую структуру, конфигурацию объектов и структуру целей применительно к программе военного строительства.
Рассматривая в комплексе развитие Вооруженных Сил и ОПК через призму топологии проектного управления, можно выделить три группы проблем: формирование стратегии развития, определение конфигурации объектного поля и технология управления программами (схема 7).
Очевидно, что с переходом на современные управленческие технологии возникает целый ряд вопросов, к примеру, кто и как будет осуществлять контрактацию, как будет реализована система испытаний и оценок, кто будет сопровождать программу или конкретную систему вооружений в течение жизненного цикла? Все эти вопросы требуют серьезного, системного осмысления (схема 8).
Для обеспечения внедрения управления по результатам в рамках концептуальной модели единой информационной системы в сфере государственного управления, в том числе и в сфере национальной обороны, должны быть разработаны и (или) приняты к использованию эффективные для всех уровней государственного проектного управления информационно-аналитические технологии.
При этом отдельные факты внедрения зарубежных закрытых IT-технологий управления финансами в бюджетной и банковской сферах, а также бизнес-процессами в добывающих и транспортных компаниях России свидетельствуют о растущих угрозах внешнего наблюдения, контроля и, как следствие, вмешательства во внутренние социальные и экономические процессы в стране.
Рассчитывать на создание в обозримом будущем конкурентоспособных отечественных технологий проектного управления при реальных затратах невозможно. Представляется целесообразным на разработки зарубежных производителей программного обеспечения с открытыми кодами наращивать отечественные программы с защищенными операционными системами (схема 9).
Существуют отечественные информационно-аналитические технологии управления по результатам и комплексного активного контроля, апробированные при решении ряда задач государственного проектного управления. Эти наработки могут быть реализованы на единой платформе с учетом имеющегося национального научного потенциала (схема 10).
Принципиальной отличительной особенностью архитектуры предлагаемого информационно-аналитического обеспечения проектного управления является системная интеграция используемых технологий планирования, программирования, бюджетирования и контроля (схема 11).
В Счетной палате Российской Федерации построена интегрированная система информационно-аналитического обеспечения проектного управления (ИС ИАО) построена на основе отечественного программного обеспечения. Основными ее элементами являются имитационно-моделирующие комплексы (ИМК) для этапов долгосрочного (стратегического) планирования, среднесрочного планирования, формирования бюджета, комплексного активного контроля (схемы 12-15). Каждый из этих комплексов включает в себя соответствующую систему методов, моделей, инструментальных средств технологии.
Возможности развития информационного обеспечения проектного управления в Вооруженных Силах (схема 16), могут быть построены на системах класса ЕАМ, позволяющих управлять архитектурой организации, включая управление эффективностью деятельности (системы класса ВРМ) и управление ресурсами (системы класса ERP).
При этом очевидно, что внедрение проектного управления в рамках технологической модернизации страны в условиях, когда технологическим хребтом отечественной экономики все еще остается оборонно-промышленный комплекс, приобретает особую актуальность в сфере национальной обороны. Безусловно, при этом приоритетными задачами является реализации Государственной программы вооружения, тыловое обеспечение Вооруженных сил и другие.
На первом этапе стоит задача определения пилотных проектов, которые могут быть реализованы, например, на базе федеральных целевых программ по переходу к комплектованию ряда соединений и воинских частей военнослужащими, проходящими военную службу, реформированию системы военного образования, а также проектов, связанных с созданием конкретных систем вооружения, например РН Ангара", реструктуризации космической промышленности и др. (схема 17).
Эта работа потребует организационных усилий и финансовых затрат, но, как показывает зарубежный опыт, они окупаются многократно. Предлагаемые меры в совокупности с развитием методов программно-целевых методов планирования и бюджетирования, ориентированного на результат, а также контрактного права, совершенствованием организационной структуры и структуры ответственности должны вывести на качественно новый уровень развитие Вооруженных Сил Российской Федерации и оборонно-промышленного комплекса как единой системы на качественно новый уровень и обеспечить значительную экономию бюджетных средств.
А.А. Пискунов, аудитор Счетной палаты Российской Федерации, кандидат экономических наук
Опубликовано: Материалы Межведомственной военно-научной конференции "О совершенствовании военного планирования на основе программно-целевого метода и разработке (уточнении) соответствующей нормативной правовой базы, М., 2007.
