В процессе демократических преобразований в нашем обществе тенденция использовать передовой зарубежный опыт, кажется, стала всепоглощающей. Однако мы не всегда достаточно подготовлены к его восприятию. К сожалению, во многих случаях имеет место некритическое отношение к чужому опыту, желание перенести его на отечественную почву без учета совокупности тех связей и отношений, в которых он сложился. Как отмечает отечественный правовед С.А. Иванов, основные причины крупных пробелов в использовании зарубежного опыта надо искать в нашем многолетнем пренебрежении сравнительными исследованиями проблем государства и права [1]. Определенные позитивные сдвиги в отношении подобных исследований произошли в конце 70-х начале 80-х годов, но они оказались недостаточными. Сказанное в полной мере относится и к проблемам социальной защиты военнослужащих.
Первые публикации о состоянии социальной защищенности военнослужащих иностранных армий появились в отечественной литературе лишь в 1990 г. [25]. В последующие годы (19911995 гг.) было опубликовано более 80 статей на эту тему. В этот же период были защищены и кандидатские диссертации (Кибакин М.В., Мигачев Ю.И.). Но, как правило, они затрагивали лишь отдельные элементы механизмов социальной защиты, давали им ту или иную оценку в сопоставлении с российскими аналогами. Отмечая важность этих исследований, в то же время подчеркнем значение обобщающих работ, в которых представлена целостная картина социальной защиты военнослужащих. Сравнивать отдельные элементы социальной защиты военнослужащих в разных странах, безусловно, полезно, но важно иметь представление и об общих направлениях социальной защиты военнослужащих в той или иной стране, о том, какое место занимают институты социальной защиты в контексте аналогичных проблем для всего населения соответствующего государства.
Анализируя современные правовые акты США, Англии, Германии и Франции по этим вопросам, нельзя больше игнорировать тот очевидный факт, что, как справедливо писал об этом М.Черниловский, мы имеем дело с государствами, могущими называть себя правовыми и социальными как по уровню и степени демократизации всех сторон государственной жизни, так и по степени защищенности индивида, семьи, собственности, личной свободы, безопасности и т.д. [6]. При более конкретном анализе следует делать выбор и учитывать различия в шкале ценностей Запада и России. Для Запада, так исторически сложилось, главная ценность свобода личности; для нас справедливость. Там многие не поступятся свободой ради справедливости, здесь справедливостью ради свободы. Мир все более сознает, что свобода не может быть прочной без справедливости, но и справедливость без свободы это равенство в несвободе. Нельзя от кого-либо требовать отказаться от своих ценностей. Исполнение такого требования означало бы перемену всего образа жизни. Но можно и нужно добиваться усвоения всего лучшего в опыте других народов и переноса этого лучшего на национальную почву с учетом отечественных традиций.
Особого внимания заслуживает опыт восточноевропейских стран, которые в течение десятилетий были связаны с нашей страной общей внутренней и внешней политикой, а ныне, как и Россия, находятся на этапе перехода к рыночной экономике и реформирования своих вооруженных сил. Но в силу геополитических условий развития этих государств, они не несли и не могут, как Россия, нести ответственность за положение дел за пределами своих территорий. Пока Россия существует, она остается мировой державой со всеми вытекающими из этого последствиями.
При заимствовании иностранного опыта социальной защиты военнослужащих следует учитывать комплекс факторов, влияющих на процессы, проходящие в данном государстве: и внутриполитические, и внешнеполитические. Без соблюдения этого требования не может быть и ясного, четкого направления в решении такой проблемы как социальная защита военнослужащих.
Исходя из сказанного, как показал в своих работах М.В. Кибакин, все существующие в мире различные модели социальной защиты военнослужащих можно разделить на институциональные, частично институциональные и внеинституциональные.
1. Институциональная модель сложилась в странах с развитой правовой системой, благоприятными социально-экономическими условиями и стабильной общественно-политической обстановкой. Правовой статус вооруженных сил и военнослужащих при институциональной модели характеризуется тем, что четко прописаны условия применения вооруженных сил при всестороннем гражданском контроле, функционирует контрактная система службы, законом закреплены правовые гарантии защиты чести и достоинства военнослужащих. Существует развитая система материального и социально-бытового обеспечения военнослужащих и членов их семей. Государство способно обеспечить им уровень жизни выше, чем в среднем по стране. Военная служба в условиях институциональной модели имеет высокий престиж в общественном сознании, является привлекательной для значительной части молодежи.
Для правового регулирования в этих странах характерно стремление решить основные вопросы социальной защиты военнослужащих. Этому в решающей степени способствует постоянное совершенствование соответствующей законодательной базы в целях повышения их благосостояния, защиты чести и достоинства, поддержания высокого престижа военной службы.
2. Частично институциональная модель формируется в тех странах, где институт социальной защиты только начинает складываться и система гарантий, компенсаций, льгот военнослужащих носит как бы случайный и фрагментарный характер. В условиях частично институциональной модели особенностью правового статуса вооруженных сил и военнослужащих является реально существующая возможность привлечения войск для выполнения несвойственных им функций. Причем, решения об этом могут быть приняты военно-политическим руководством страны без согласования с законодательной властью. Ответственность военнослужащих в этих условиях перед государством значительно выше, чем ответственность государства перед ними. Государство поддерживает некоторые параметры уровня жизни военнослужащих, сравнимые со средними слоями населения. Социально-экономическое положение семей военнослужащих не позволяет им иметь стабильно высокий уровень жизни. Престиж военной службы ниже, чем в условиях институциональной модели. Военная служба неоднозначно оценивается в общественном сознании. Существуют непреодолимые трудности с комплектованием вооруженных сил. Добровольный выбор военной службы происходит в связи с еще более неблагоприятными социально-экономическими условиями для жизни вне армии.
3. Внеинституциональная модель характерна для стран, где военные являются самостоятельной политической силой, находятся у власти (или имеют на нее неограниченное влияние). Внеинституциональная модель, имеет значительные особенности прежде всего в статусе вооруженных сил и военнослужащих. Военнослужащие реально участвуют в принятии политических решений, используя при необходимости методы военного насилия. Они действуют на основании законов военного времени, военной диктатуры. Для них созданы особые условия социально-экономического обеспечения. Военное руководство и в целом военнослужащие получают существенно более высокий уровень социально-экономических благ, чем остальное население. Военные в обществе воспринимаются со страхом и настороженностью. Комплектование вооруженных сил происходит в основном за счет тех, кто рассматривает военную службу как средство обеспечить для себя более высокий уровень жизни и возможность избежать ответственности за противоправные поступки.
В рамках каждой из этих моделей имеются существенные различия в правовом статусе вооруженных сил и военнослужащих, в их социально-экономическом обеспечении, в сложившемся в общественном сознании представлении о престиже военной службы.
В силу различных причин, социальная защита военнослужащих в нашей стране носит частично институциональный характер, а по ряду признаков все более сползает к внеинституциональной модели [7]. По какому пути пойдет ее дальнейшее развитие зависит от продуманности действий государственного руководства, которое может, поняв объективный характер системы социальной защиты, продолжать строительство ее нормативно-правовой базы или, востребовав во властные отношения силовые элементы, отдаст вопросы социального обеспечения в руки самих военных. Конечно, предпочтительным является первый путь путь созидательного строительства, укрепления правовой базы социальной защиты военнослужащих и насыщения ее социально-экономическими и социально-культурными механизмами реализации.
Анализ правового регулирования социальной защиты военнослужащих иностранных государств позволяет выделить ряд особенностей присущих нормам военного законодательства этих стран.
Во-первых, они регулируют статус военнослужащего не только как гражданина, но и как особого субъекта общественных отношений. Так, согласно военному законодательству США, социально-правовой статус военнослужащих охватывает: общегражданские права и свободы военнослужащих, военно-служебные права, а также их ограничения, военно-служебные обязанности и связанную с ними юридическую ответственность. Законы и подзаконные акты, определяющие статус военнослужащих США, постоянно совершенствуются. В 1992 г. было опубликовано сообщение [7] о том, что в США разрабатывается специальный билль о правах военнослужащих, в основу которого взяты положения принятого в США билля о правах человека. В этом документе предполагается учесть и компенсировать в моральном и материальном отношении имеющиеся ограничения в правах и свободах военнослужащих и членов их семей.
Во-вторых, в основу правового регулирования системы социальной защиты военнослужащих положен принцип компенсации за конкретные тяготы и лишения военной службы.
Опыт США, ФРГ, Великобритании и других государств показывает, что преодолеть разнобой в определении разных систем льгот и компенсаций для военнослужащих различных видов вооруженных сил можно только при наличии общей стратегии в данной сфере, выработке общих принципов развития нормотворчества в области социальной защиты военнослужащих.
В-третьих, военное правотворчество должно осуществляться на законодательном уровне. Как показывает опыт западных стран, основной гарантией, обеспечивающей успешное функционирование системы и механизмов социальной защиты военнослужащих, является конституционное закрепление особого статуса военнослужащих. Именно в конституции должен быть четко прописан комплекс прав и льгот военнослужащих. Это ключевой момент для построения эффективно действующей системы социальной защиты военнослужащих.
В-четвертых, военное законодательство, чтобы быть эффективным, должно быть систематизировано. Как показывает зарубежный опыт, в решении проблемы систематизации военного законодательства (а эта проблема стоит в России в наши дни особенно остро) наиболее рационально идти по кодификации военного права. Именно это обеспечивает системное нормативное регулирование общественных отношений посредством издания единого, юридически цельного нормативно-правового акта.
Отличительной чертой правового регулирования социальной защиты военнослужащих иностранных армий является создание и эффективное функционирование в органах государственного управления специальных структур, в чью компетенцию непосредственно входит разрешение данных проблем.
Сегодня в России выдвигается немало предложений, касающихся создания системы и механизма социальной защиты военнослужащих и управления ими. При всей привлекательности большинство из них имеет одну отличительную черту: берется только какая-то одна сторона явления, вне общей концепции развития системы социальной защиты и связанной с ней системы построения органов управления, а нередко просто по аналогии как у них. Но как соотносится предлагаемый вариант с правовым государством, есть ли правовая основа для такого решения, имеются ли соответствующие экономические и социальные условия это, к сожалению, не обсуждается. Порой же преобладают конъюнктурные, чисто политические интересы. Идти дальше можно только через продуманные и профессионально обоснованные решения, отбросив ненужное экспериментирование, которое слишком дорого обходится обществу.
Опыт зарубежных стран, в том числе и стран СНГ, показывает необходимость в системе власти особых структур на самом высоком уровне, основной функцией которых является решение проблем социальной защиты военнослужащих.
На рис. 1 дан проект полной системы подобных органов Российской Федерации.
Представляется, например, обоснованным создание в Совете Федерации Комитета по делам ветеранов, аналогичного Комитету Государственной Думы по делам ветерановКомитет Государственной Думы Федерального Собрания РФ по делам ветеранов, социальной защите военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей.>
В сферу компетенции данных Комитетов должны войти следующие вопросы:
* выдвижение законодательных инициатив в области социальной защиты военнослужащих, ветеранов войны, Вооруженных Сил и членов их семей;
* анализ законодательной практики и контроль за исполнением законов по социальной защите военнослужащих;
* координация деятельности различных Комитетов Федерального Собрания по вопросам социальной защиты военнослужащих-ветеранов;
* консультации с Президентом, Правительством Российской Федерации, проведение согласительных процедур по поддержке проектов законов по социальной защите военнослужащих;
* защита статей бюджета, определяющих социальную защиту военнослужащих и ветеранов;
* поддержание контактов с аналогичными законодательными органами стран СНГ и дальнего зарубежья;
* опубликование ежегодных докладов Состояние социальной защищенности военнослужащих, ветеранов войны, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей;
* контроль за правильностью расходования средств, выделяемых на решение социальных вопросов военнослужащих, ветеранов и членов их семей на федеральном и региональном уровнях.
В системе исполнительной власти необходимо создать Государственный комитет (Министерство) по делам военнослужащих, ветеранов войны, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей (такие комитеты уже созданы на Украине и в Белоруссии).
В компетенцию этого комитета (Министерства) могут входить следующие вопросы:
* непосредственная подготовка проектов законов, регламентирующих социальную защиту военнослужащих, ветеранов войны, Вооруженных Сил и членов их семей;
* обеспечение эффективной работы органов социального обеспечения, военкоматов по вопросам социальной поддержки ветеранов войны, Вооруженных Сил и членов их семей на местах;
* контроль за состоянием социальной работы с военнослужащими и состоянием их социальной защищенности.
Опыт западных государств свидетельствует, что основу широкой и развитой системы гражданского контроля за организацией и учебно-боевой деятельностью вооруженных сил, всей военной сферой должен составлять парламентский контроль. На примере формирующейся в нашей стране системы социальной защиты видно, что государство пока только учится отвечать перед гражданами за свои обязательства, нести долю ответственности в социальном партнерстве. Вопрос об ответственности власти перед своим электоратом это базовый принцип демократического государственного устройства.
На сегодняшний день в России все еще остается много пробелов в осуществлении парламентского контроля. До сих пор нет предусмотренных Законом об обороне законов о военном положении, о мобилизации, о гражданской обороне, о военном бюджете. Отсутствие этих и других актов делает малоплодотворным какой бы то ни было контроль, ибо смысл последнего проверить соответствие реальной практики ее оптимальной модели, которая не может быть результатом свободного выбора ни проверяемого, ни проверяющего. Кроме того, недопустимы двусмысленности, а тем более противоречия в военном законодательстве. Многие вопросы деятельности Вооруженных Сил, имеющие большое общественное значение, остаются вне регулирующего воздействия Парламента, и если говорить о сегодняшнем дне России, в ней пока еще далеко не полностью реализуются возможности, заложенные в природе парламентаризма.
На современном этапе Российского государства парламентский контроль, охватывая все сферы военного строительства, должен решать следующие задачи:
содействовать проведению военной реформы по созданию армии нового типа, способной выполнить свое конституционное предназначение.
В современном мире военная сила остается действенным фактором политики. Поэтому поддержание необходимой военной мощи государства это не самоцель для военных, выбивающих якобы себе дополнительные привилегии и льготы. Общество заинтересовано в том, чтобы созданные им Вооруженные Силы надежно гарантировали бы его безопасность;
исключить возможность самостоятельного вмешательства армии, силовых структур в политику.
Основной проблемой гражданского контроля является вопрос о том, как может быть ограничена власть военных. Речь идет о защите общества от диктата, какого бы то ни было давления со стороны армии. Военное руководство не имеет права принимать по-литические решения, а армия действовать независимо от законодательной власти;
не допускать безосновательного ущемления интересов Вооруженных Сил и других войск, превращения их в дискриминированную часть государства, а военнослужащих в бесправных изгоев общества.
Государственная политика, регулирующая социальную защиту военнослужащих и членов их семей, должна находиться в центре внимания Парламента, быть одним из приоритетных направлений совершенствования законодательства.
В условиях укрепления демократических институтов государства роль и значение парламентского контроля будут возрастать, в силу чего он должен неуклонно совершенствоваться и развиваться.
Для повышения его эффективности необходимо:
* Первое определить, какие решения и действия способны вывести Вооруженные Силы из-под контроля Федерального Собрания, и предусмотреть законодательные меры, исключающие подобные решения и действия;
* Второе законодательно оговорить порядок действий Федерального Собрания в случае парламентского кризиса;
* Третье определить возможность и целесообразность включения кадровых военнослужащих в депутатский корпус вообще, в парламентские структуры по военным вопросам в особенности;
* Четвертое иметь в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации комитеты по делам ветеранов, социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей.
Характерной чертой сложившихся в западных странах систем и механизмов социальной защиты является развитая сеть общественных организаций разного уровня. Причем в ряде стран просматривается тенденция повышения их роли. Так, французские специалисты считают целесообразным создание внутри военной организации специальных институционных рамок, позволяющих открыто обсуждать и заблаговременно выявлять проблемы на уровне полка (корабля) [8].
По мнению многих аналитиков, достаточно плодотворной представляется идея введения в том или ином виде Института уполномоченного по правам военнослужащих. Переходный характер процессов, происходящих в российском обществе, сложность военной инфраструктуры и несовершенство правовой базы военной службы требуют особого контроля за соблюдением гражданских прав российских военных.
С учетом зарубежного опыта функционирования уполномоченных по правам военнослужащих, в условиях современной России такой институт должен быть учрежден в целях обеспечения гарантий государственной защиты конституционных прав и свобод военнослужащих, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, а также органами военного управления.
В основе деятельности Уполномоченного рассмотрение жалоб военнослужащих.
При проведении проверки по жалобе Уполномоченный должен быть наделен следующими правами:
* беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы военного управления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения;
* запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления, органов военного управления, должностных лиц и государственных служащих документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы;
* получать объяснения должностных лиц и государственных служащих по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;
* проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, представителями органов военного управления, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, органов военного управления и должностных лиц;
* поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;
* истребовать уголовные, гражданские дела и дела об административных правонарушениях, дисциплинарных проступках, решения (приговоры), по которым вступили в законную силу, а также прекращенные производством дела и материалы, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.
По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе:
* обратиться в суд с заявлением в защиту конституционных прав и свобод военнослужащих, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления, органа военного управления или должностного лица, а также лично, либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;
* обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения конституционных прав и свобод военнослужащего;
* обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления судьи;
* изложить свои доводы должностному лицу, который вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;
* обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод военнослужащих.
Вместе с тем деятельность Уполномоченного по правам военнослужащих в России могла бы иметь ряд сходных аспектов с соответствующими структурами в зарубежных государствах, в частности, было бы целесообразно предоставить ему права:
* требовать от Министра обороны и всех подчиненных ему учреждений и лиц предоставления информации и ознакомления с делами; отказывать в этих правах ему можно лишь по причинам, связанным с сохранением тайны;
* предоставлять соответствующим учреждениям возможность для урегулирования вопроса;
* передавать материал учреждению по возбуждению дисциплинарных или уголовных дел;
* посещать в любое время, без предварительного предупреждения, войсковые подразделения, штабы, учреждения и органы вооруженных сил и их объекты;
* требовать от Министра обороны представления обобщающих отчетов об осуществлении дисциплинарной власти в вооруженных силах, а от соответствующих региональных органов власти и ведомств статистических отчетов об осуществлении правосудия по уголовным делам, если это касается вооруженных сил или военнослужащих;
* присутствовать на судебных разбирательствах уголовных дел, включая закрытые заседания;
* иметь право на ознакомление с материалами в том же объеме, что и представитель обвинения и представитель учреждения, возбудившего дело.
Проведенное в мае 1996 г. в Государственной Думе совещание по вопросам социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, обсудило проект Закона Об уполномоченном по правам военнослужащих в Российской Федерации, в котором использован опыт деятельности этого института в других странах. Было рекомендовано продолжить работу над ним с учетом российской специфики.
Анализируя зарубежный опыт социальной защиты военнослужащих, целесообразно принимать во внимание те результаты в этой области, к которым пришли развитые страны (Англия, Франция, США). Это широкая, детально разработанная правовая основа, регулирующая не только отношения в области социальной защиты, но и место и роль в решении этой проблемы всех звеньев законодательной и исполнительной власти. Конечно, следует иметь в виду, что изучение опыта социальной защиты это не только учет положительных моментов, но прежде всего изучение путей решения разного рода проблем. А их, как видно на примере западных стран, немало.
К числу нерешенных вопросов социальной защиты военнослужащих армий иностранных государств относится прежде всего проблема обеспечения жильем. Так, во многих армейских гарнизонах США нет соответствующих условий для проживания семей, и они де-факто относятся к той категории объектов, куда вызов семьи не разрешается. Разделение семьи создает, как правило, множество трудностей финансовых, эмоциональных и социальных. Солдатам, прибывающим к месту службы с семьей, в течение 60 дней выплачиваются подъемные. Теоретически эти деньги должны расходоваться на оплату временного жилья и питания всей семьи. На практике же часто оказывается, что этих денег не хватает. Очень часто солдат не успевает за те два месяца, в течение которых ему выплачиваются подъемные, найти жилье для семьи.
В Федеративной Республике Германии несмотря на то, что бундесверу предоставляется достаточное количество квартир, они либо обветшали и имеют неудобную планировку, либо стоят дороже, нежели точно такие же квартиры на свободном рынке жилой площади. Все это ставит семьи военнослужащих в достаточно трудное положение: речь идет об обучении детей в школе, о возможности женам работать по специальности, о жилищных проблемах на новом месте жительства и вообще об утрате прежнего социального окружения со всеми связанными с этим отрицательными моментами [9].
Во всех без исключения армиях иностранных государств остро стоит проблема социальной защиты семей военнослужащих. Так, хотя в США традиционно и уделяется этому вопросу особое внимание, поскольку эффективная система социальной защиты семей сильный побудительный мотив для поступления на военную службу и добросовестного выполнения своих обязанностей, армейское командование рассматривает эту проблему как наиболее острую.
Суммарный доход семьи офицера обычно ниже доходов семьи государственного служащего в федеральных органах государственного управления США, где получают ежемесячно (данные на май 1994 г.) до 3,15 тыс. долл. [10]. Солдаты же и их семьи озабочены порой тем, удастся ли им дотянуть до получения очередного денежного содержания в конце месяца. Растущая инфляция в гражданском секторе экономики, которая взвинчивает цены быстрее, чем растет зарплата, затрагивает и семьи военнослужащих [11].
Результаты исследований, проведенных в США, указывают на необходимость усиления привлекательности военной службы в глазах семей военнослужащих и повышения эффективности усилий для оказания помощи в семейной жизни, чтобы удержать от увольнения опытный личный состав. Неудовлетворенность семьи образом жизни военнослужащего отмечается как главный барьер на пути продления контракта на военную службу [11].
До сих пор неразрешенной остается проблема социальной и психологической адаптации военнослужащих, уволенных в запас. По истечении срока службы уволившимся военнослужащим предстоит смена профессии в зрелые годы, то есть тогда, когда другие уже сделали карьеру в гражданской профессии. При этом на фоне напряженной ситуации на рынке рабочей силы возникают особые трудности. Они обостряются еще и вследствие того, что в ряде стран, в частности ФРГ, для бывших военнослужащих по контракту не существует никакой защиты от безработицы. Имеются узкие места в вопросах трудоустройства членов семей военнослужащих.
Острейшей проблемой, с которой столкнулись все без исключения ведущие страны мира, является проблема комплектования вооруженных сил. Большинство государств остановило сегодня свой выбор на смешанном способе комплектования. Полностью добровольный способ комплектования осуществляется только в США, Великобритании и Канаде. Как показывает зарубежный опыт, смешанный способ комплектования позволяет наиболее успешно решить целый спектр проблем:
* содержать достаточно боеспособные, но не обременительные в экономическом отношении вооруженные силы;
* воспитывать у населения чувство общей ответственности за оборону государства;
* накапливать в запасе подготовленных в военном отношении специалистов.
В то же время система комплектования войск только на добровольной основе имеет ряд негативных моментов. Во-первых, не обеспечивается накопление требуемого количества военнообученных ресурсов для развертывания массовых вооруженных сил. Во-вторых, одна из самых сложных проблем добровольного способа комплектования проблема финансово-экономическая. Так, в США при переходе на эту систему потребовалось увеличить расходы по 37 статьям военного бюджета. За первые пять лет добровольного найма только на содержание личного состава было дополнительно израсходовано 16,3 млрд. долл. Если накануне перехода на добровольное комплектование (1972 г.) расходы на содержание личного состава составляли 23,0 млрд. долл., то в 1989 г. на содержание добровольцев было израсходовано 165,2 млрд. долл. [12].
Понятно, что существующие в нашей стране условия не позволяют полностью перейти на введение военной службы по контракту.
И, наконец, одним из наиболее заметных последствий перехода к добровольной системе комплектования является перевод вооруженных сил впервые в их истории под влияние тех же экономических и рыночных законов, которые действуют в экономике [11].
Анализ опыта военной реформы в США и других странах позволяет выделить узловые проблемы комплектования Вооруженных Сил России и уже сейчас сосредоточиться на их решении с учетом, конечно, наших возможностей. Так, при переводе армии на добровольческий принцип комплектования американцы были вынуждены кардинально изменить отношение к решению социальных вопросов военнослужащих, в том числе: значительно увеличить расходы на эти цели; образовать центры подготовки профессиональных военнослужащих и центры проведения досуга; радикально преобразовать медицинское обеспечение военных и членов их семей; создать льготную систему военной торговли; организовать специальную службу рекламы вооруженных сил и др.
Пытаясь реализовать в нашей армии контрактную систему по западным образцам нередко обходят вниманием тот факт, что наряду с высоким денежным содержанием необходимо и идеологическое обеспечение новой системы комплектования войск. Не правы те, кто утверждает, что западный солдат воюет лишь ради денег. Он воюет и во имя идеалов своего народа, своего государства. Подчеркнем в связи с этим, что с учетом намеченного указами Президента Российской Федерации перевода к 2000 г. комплектования Вооруженных Сил России на контрактную систему необходимо ввести в военное законодательство положение об ответственности государства за надлежащее обеспечение социальной защиты военнослужащих.
Среди других проблем современной военной жизни следует назвать и все более возрастающую зависимость боеготовности личного состава от индивидуального подхода к людям, от постоянного диалога с военнослужащими, ориентации на их нужды, от гарантированного социального обеспечения [9]. Отмечается, что достижение позитивных результатов в этой области становится особенно трудновыполнимым. Тщательный отбор, обучение и продвижение военнослужащего по службе, а также его политическое воспитание требуют все больших усилий от каждого военного руководителя.
В США к числу нерешенных проблем относятся проблемы наркомании, алкоголизма, расовой дискриминации. Активно обсуждаются также права военнослужащих, относящихся к сексуальным меньшинствам. Разумеется, считать эти проблемы первоочередными для отечественных условий нет оснований.
В ФРГ сейчас активно дискутируются проблемы повышения престижности воинского труда и правомерности использования вооруженных сил в горячих точках. Эти темы гораздо ближе к нашим условиям и потому заслуживают самого пристального изучения.
В армиях ФРГ и Франции серьезные трудности возникли в связи с установлением системы альтернативной службы. Не исключено, что с принятием Федерального закона Российской Федерации Об альтернативной службе у нас возникнут аналогичные проблемы.
В силу общности принципов построения вооруженных сил, одинаковых тенденций их развития проблемы, стоящие перед ними, имеют много общего. В то же время, и это следует особо подчеркнуть, системы социальной защиты в каждом государстве являются сугубо национальными, их отличает историческая и национальная исключительность, свой национальный почерк. Как показывает исторический опыт, такой подход оправдывает себя и отвечает требованиям социального и правового государства. Поэтому, решая их, мы должны опираться не только на опыт других стран, но и на свои собственные традиции, на учет специфических особенностей развития нашей страны исторических, национальных, культурных, правовых.
Сегодня все более прочные позиции завоевывает мнение, что обращение к опыту западных стран ни в коей мере не означает недооценки теории и практики военного строительства в СССР [13] и что в основе любых военных реформ должны лежать, прежде всего богатый опыт и национальные традиции русской и советской армий [14]. Чужой опыт, приносящий благие результаты, можно и нужно заимствовать, но не копировать. Заимствование зарубежного опыта для нас более важно сейчас, чем впоследствии, когда наступит стабилизация и законодательство о социальной защите военнослужащих обретет свои законченные черты. Основными правилами его использования должны быть следующие.
Во-первых, использовать чужой опыт только там, где это действительно необходимо.
Во-вторых, применять чужой опыт с обязательным учетом российских особенностей.
Проблемы заимствования западных образцов и сохранения национальных особенностей в строительстве Вооруженных Сил России существуют столько, сколько существует наша армия. Н.М. Карамзин указывал, что правители России наряду с освоением опыта европейских народов стремились сохранить российские традиции и особенности. Иван III, основатель российской государственности, ревностно желал заимствовать у европейцев все полезное, кроме обычаев, усердно держась русских [15]. В XVIII веке Петр Великий, много сделавший для использования зарубежного военного опыта в практике отечественного военного строительства, тем не менее никогда не отказывался от требования приспосабливать его к ситуации сего государства.
Позднее, в первой половине XIX века, многие, по свидетельству В.О.Ключевского, сделали открытие, что не во всем можно извернуться чужим умом и опытом, что если глупо вновь изобретать машину, уже изобретенную, то еще глупее жителю севера заимствовать костюм южанина, что нужно применяться к среде, а для этого необходимо изучать ее и потом уже преобразовывать, если она в чем-то окажется неудобной. Этим открытием разрушалось миросозерцание, воспитанное рядом поколений, привыкших сибаритски смотреть на Западную Европу, как на русскую мастерскую, обязательную поставщицу мод, увеселений, вкусов, приличий, идей, нужных России и даже ответов на политические вопросы, в ней возникающие [16].
Таким образом, стремление к учету и сохранению национальных особенностей обычаев и традиций проходит через века. Точно так же нельзя не считаться с теми из них, которые сложились в XX веке, в том числе в советское время. Особенно важны для нас уроки военной истории. Выдающийся русский военный историк А.А. Керсновский, подводя итоги исследованиям истории русской армии, предупреждал, что как только мы стали копировать иностранные учения, свернули с пути, завещанного нашими великими учителями... победа покинула нас... Она отлетела от наших знамен, к которым должна была бы навеки быть прикрепленной. Поражения стали сменяться поражениями, одна потерянная война стала следовать за другой [17].
Такой точки зрения придерживаются не только историки. Специалисты в области инновационного военного образования в России утверждают, что некритическое заимствование зарубежной практики крайне опасно. Практика западных стран складывалась в течение многих столетий в резко отличных от российских социальных условиях. В ней накоплено немало как несомненных достижений, так и ошибок. Так зачем же нам повторять чужие ошибки!? Кроме того, хотя сейчас не очень уместно говорить о равноправном соревновании, вспомним поговорку: Нельзя обогнать, догоняя.
Однако высказывается и другая точка зрения. Например, К.Микульский указывает: Не следует преувеличивать роль специфики российского уклада жизни, идеологического наследия, менталитета населения, поскольку они не выступают столь значительными факторами общественного развития в переходный период, как можно было бы ожидать. Наибольшее влияние оказывает переходящий фактор состояние экономики. Он в настоящее время решающим образом воздействует на социальные процессы, лимитирует выбор направлений и масштабы социально-политических мероприятий, воздвигая кругом непреодолимые барьеры на пути реализации принципов социальной политики [18]. Но разве дело только в уровне экономики, а не в способности по-разному пользоваться ее плодами? Одно и то же оружие в руках подготовленного воина и призывника по-разному стреляет. Неодинаковы, о чем не раз говорилось в данной работе, и те нравственные ценности и идеалы, которые разделяют российские солдаты и солдаты западных стран. А следовательно, неодинакова и мотивация их поступков.
Иными словами, использование зарубежного опыта не может и не должно становиться основным направлением формирования системы и механизма социальной защиты военнослужащих ни в период нынешней военной реформы и реорганизации Вооруженных Сил, ни в последующее время. Главное в том, чтобы сохранить действующие и создать новые нормы и модели, соответствующие социально-экономическим условиям, традициям, национальным особенностям и т.д. Использование зарубежного опыта должно лишь способствовать созданию собственной оптимальной модели социальной защиты военнослужащих, ветеранов и членов их семей. Разумеется, необходимо и выдвижение новых идей, разработка дальнейших путей совершенствования системы и механизма защиты указанных категорий населения.
Исторические и национальные особенности довольно устойчивы, хотя со временем и они претерпевают определенные изменения. Это заметно и на примере нашей правовой системы, в развитии которой определяющую роль играет государство. Именно командная роль государства придает российской правовой системе тот неповторимый характер, который отличает ее от многих правовых систем Запада. При заимствовании западных правовых идей, моделей и норм права надлежит учитывать специфический характер отечественной правовой системы, в тигле которой чужие идеи и модели могут измениться до неузнаваемости. Учет характера отечественной правовой системы требует безусловного отказа от слепого копирования, от механического переноса идей, моделей и норм из одной правовой системы в другую.
Анализ проблем социальной защиты военнослужащих в других странах способствует решению нескольких задач. Во-первых, он позволяет уяснить весь комплекс вопросов, встающих перед обществом и государством в этой области. Во-вторых, он является своеобразной гарантией от повторения ошибок, допущенных при решении аналогичных проблем в других странах. В-третьих, он способствует выбору оптимальных путей решения этой задачи в нашей стране. В-четвертых, он способствует формированию законодательной базы социальной защиты российских военнослужащих, так как законодатель должен знать, каково решение сходных социальных проблем, даваемых современным правом [19]. Наконец, в-пятых, всестороннее исследование зарубежного опыта вооружает аргументами для противодействия тем, кто склонен его переоценивать, либо недооценивать.
Изучение процесса построения современной системы социальной защиты военнослужащих в западных странах позволяет говорить о радикальных, качественных изменениях, происходящих в этих странах, в отношении к проблеме социальной защиты граждан. Решение комплексных задач построения системы социальной защиты военнослужащих, как правило, затрагивает все стороны жизни общества. Принципиально новые вопросы встают перед экономической, социальной, духовной и другими сферами.
Осуществление аналогичной задачи в нашей стране осложняется значительным сокращением армии, ее переводом на добровольно-профессиональный способ комплектования. Учитывая опыт различных стран, можно предположить, что подобные изменения и у нас вызовут к жизни комплекс новых трудных и многоплановых проблем.
Новое российское законодательство о социальной защите военнослужащих, формирующееся в настоящее время, наряду с накоплением собственного опыта должно органично впитывать в себя и полезный зарубежный опыт. Использование такого опыта приобретает особый смысл в период поисков решения тех или иных проблем социальной защиты. Оно предстает как необходимый компонент формирования новых подходов к изучению рассматриваемого вопроса. Сравнительное изучение форм и методов правового регулирования социальной защиты в России и за рубежом становится ныне одним из основных объектов сравнительного правоведения и одновременно одним из факторов, обусловливающим повышение его социальной роли [2022].
Каждая страна решает по-своему вопросы социальной защиты военнослужащих. Ни в коем случае нельзя идеализировать американский, французский или чей-либо другой опыт в этой области. Тем более что военная политика большинства развитых стран постоянно модернизируется. Нельзя не учитывать и того, что проблемы и трудности, возникающие на пути преобразования армий этих государств, совершенно иного уровня, чем те, которые характерны для современной России. Чтобы избежать дорогостоящих ошибок, нам следует принять наиболее удачные варианты решения этих проблем в зарубежных странах.
ЛИТЕРАТУРА
1. Иванов С.А. Трудовое право переходного периода: проблемы использования зарубежного опыта // Государство и право. М., 1995. 3. С. 30.
2. Стариков В., Будаков Д. Пенсионное обеспечение военнослужащих США // Зарубежное военное обозрение. М., 1990. 6. С. 7177.
3. Дякин В. Социальная защищенность военнослужащих Франции // Зарубежное военное обозрение. М., 1990. 8. С. 1013.
4. Онищук Д. Подготовка командного состава сухопутных войск армии США // Военный вестник. М., 1990. 2. С. 6265.
5. Мгимов Ю. Комплектование сухопутных войск США // Военно-исторический журнал. М., 1990. 7. С. 5052.
6. Черниловский З.М. Всеобщая история государства и права. М.: Юрист, 1995. С. 7.
7. Ворожейкина Т.В. Социальные последствия российских реформ в свете опыта Латинской Америки // Мировая экономика и международные отношения. М., 1995. 6. С. 16, 5366.
8. Дякин В. Социальная защищенность военнослужащих Франции. С. 12.
9. Гизен Г. Союз военнослужащих бундесвера: ведущая организация военнослужащих // Пастухов Б.И. Реферативный обзор зарубежных источников по вопросам социальной защищенности военнослужащих. М.: ГА ВС РФ, 1992. С. 2328.
10. Модестов С. Кто почем за рубежом // Служба. М., 1995. 6. С. 7.
11. Льюис Ч. Столкновение с неопределенностью: семьи американских военнослужащих в Европе // Пастухов Б.И. Реферативный обзор зарубежных источников по вопросам социальной защищенности военнослужащих. М.: ГА ВС РФ, 1992. С. 39.
12. Жеребцов В. Комплектование армии: реальность и перспективы // Ориентир. 1995. 4. С. 5.
13. Кокорин А. Реформа системы комплектования вооруженных сил в западных странах: проблемы и опыт // Зарубежное военное обозрение. М., 1991. 3. С. 3.
14. Червяков А.И. Военное строительство во Франции и России. С. 52.
15. Карамзин Н.М. История государства российского. Т. VVI. М., 1993. С. 271.
16. Ключевский В.О. Сочинения в 9 томах. Т. IX. М., 1990. С. 90.
17. Керсновский А.А. История русской армии. В 4 томах. Т. I. М.: Голос, 1992. С. 8.
18. Микульский К. Экономическая реформа и социальная поли-тика // Вопросы экономики. М., 1993. 12. С. 1112.
19. Туманов В.А. Законодательство и сравнительное правоведение // Совершенствование советского законодательства на основе Конституции СССР и Конституций советских республик. Тбилиси, 1982. С.1928.
20. Туманов В.А. О развитии сравнительного правоведения // Советское государство и право. М., 1981. 11. С. 4243.
21. Туманов В.А. Сравнительное правоведение. М., 1978. С.8182.
22. Туманов В.А. Очерки сравнительного права. М., 1981. С. 7273, 88, 9192, 157.
А.В. КОРОВНИКОВ
СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА ВОЕННОСЛУЖАЩИХ В ЗАPУБЕЖНЫХ
ГОСУДАPСТВАХ: ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
http://www.nasledie.ru/bibliot/kniga20/gl3.htm
