Проблемы классификации регионов: международный и российский опыт

Проблемы классификации регионов: международный и российский опыт
Выход из экономического кризиса и комплексная модернизация страны требуют ревизии всех аспектов государственной политики. В настоящее время эксперты всего мира приходят к выводу, что региональный аспект модернизационных процессов является критически важным. Например, исследования последних десятилетий показывают, что для развивающихся стран быстрый экономический рост почти всегда сопровождается усилением территориального неравенства (1).

Естественно, что для России региональный фактор имеет огромное значение: страна имеет масштабы, сравнимые с континентами. Идеи выравнивания развития регионов были важны в советский период, когда они являлись одной из идеологических основ политики директивного размещения производительных сил. Регулярно поднимаются эти идеи и в современных условиях. Так, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 года (2)ставится задача "оказания финансовой поддержки регионам в целях сокращения дифференциации на условиях проведения преобразований, предусмотренных государственной политикой".

В условиях огромной зависимости развития экономики страны от внешних условий развития, драматических последствий транзиционного кризиса 90-х годов необходимо иметь базу для сравнительных оценок региональной динамики, а также для понимания подготовленности регионов к реализации амбициозных планов федерального масштаба. Этой базой является классификация регионов, вариант которой предлагается вниманию читателей в данной работе. Мы ставим своей целью предложить классификацию российских регионов, которая бы ясно отражала закономерности развития отдельных территорий, определяла возможные вектора развития для типологических сходных регионов. В таком виде классификацию можно использовать не только для исследования возможных целей региональной политики, но и для проведения мониторинга социально-экономического развития регионов.

Практика разработки классификаций регионов существует во многих странах мира. Как правило, эта задача становится актуальной при формулировке приоритетов региональной политики государства: возникает необходимость очертить, а впоследствии - обосновать список территорий, становящихся объектами правительственной поддержки. Чем выше неоднородность страны в региональном плане, тем сложней ее развитие, тем больше требований к региональной политике (3)Не только большие государства, но и многие малые страны со сложной конфигурацией внутренних межрегиональных и межнациональных отношений вынуждены учитывать эти факторы (достаточно примеров Бельгии, Италии и Испании).

Целый ряд зарубежных стран имеет больший, чем Россия, опыт проведения региональной политики в условиях рыночной экономики. Наше внимание обращено в первую очередь к региональным типологиям; таким образом, интерес представляет в первую очередь опты крупных стран со значительным внутренним разнообразием. Следует проанализировать цели, с которыми разрабатываются классификации регионов, а также подходы, с помощью проводится операционализация этого многообразия в виде типологий.

Россия также является перспективным полем для воплощения перспективных идей в сфере регионального анализа и региональной политики. В нашей стране также накоплен опыт разработки классификаций регионов, который следует проанализировать и учесть при разработке собственной типологии.
В первом разделе описаны основные цели и возможности такого аналитического инструмента, как классификация регионов.

Во втором разделе проанализирован зарубежный опыт разработки классификаций регионов на базе материалов ведомств, отвечающих за проведение региональной политики.

В третьем разделе суммирован российский опыт разработки классификаций регионов.
В четвёртом разделе речь идёт о таком специфическом инструменте регионального анализа, как рейтинги регионов.

Классификация регионов: основные цели и возможности

В настоящий момент российские регионы характеризуются сильнейшей дифференциацией по уровню развития, глубокими различиями в экономической специализации и социальной структуре населения.

В 2000 году самый бедный регион (Ингушетия) имел душевой ВРП с корректировкой по паритету покупательной способности на уровне 17% среднероссийского (за вычетом Москвы, ХМАО и ЯНАО), а самый богатый из "ненефтяных" (Республика Саха) - 166%. К 2007 году эти контрасты несколько снизились: Ингушетия производила 20% среднероссийского душевого ВРП, а "ненефтяной лидер" Красноярский край - 138%. Семикратный размах колебаний по базовому показателю экономического развития регионов показывает серьёзность проблемы регионального неравенства в России.
Особенности региональной проблематики и препятствия для осуществления унифицированной региональной политики в России вытекают именно из разнообразия: трудности, с которыми встречается один регион, могут быть совершенно нехарактерны для другого: например, рост населения в республиках Северного Кавказа и его сокращение в сельской местности Нечерноземья, развитие промышленности в старопромышленных зонах и создание новых технокомлексов. Россия отличается дробностью регионального деления: наша страна занимает первое место среди федеративных государств мира по числу субъектов Федерации (83 против 51 в США, 27 в Бразилии, 16 в Германии, 13 в Канаде).

В результате, анализ экономической и социальной ситуация российских регионах превращается в трудоемкую задачу: каждый регион нужно анализировать отдельно, учитывая влияние статистических флуктуаций, а также, что немаловажно, неполноты и неточности учёта.

Недостатки региональной статистики, а также сложность задачи по анализу каждого региона в отдельности стали особенно заметными во время кризиса 2008-2010 гг.. На коротких временных интервалах, которые используются для мониторинга кризисных явлений и антикризисных мер, почти невозможно оценить масштаб кризисных явлений в регионах, сопоставить их между собой, выделить регионы, которые остро нуждаются в помощи для преодоления кризисных явлений. В тоже время, проведение федеральной региональной политики требует понимания тенденций развития территорий, анализа ситуации в краткосрочном и долгосрочном плане. Региональные власти также нуждаются в понимании трендов развития соседних территорий, а также регионов со схожими ресурсами и проблемами. Одним из частых подходов является создание классификаций под конкретные задачи: бюджетные потоки, развития инфраструктуры и освоение территории, финансовые потоки или демографические проблемы.

Другой крайностью являются попытки регионального анализа и выработки рекомендаций для экономической политики по максимально укрупнённым территориальным ячейкам - федеральным округам. При этом упускается из вида, что в состав каждого из федеральных округов входят принципиально разные по потенциалу, специализации и проблематике регионы. Так, в Приволжском федеральном округе межрегиональные различия по душевому ВРП (с корректировкой по паритету покупательной способности) достигают 2,5 - 3 раз (Кировская область - 83 тыс. руб. в 2007 г., Пермский край - 202,5 тыс. руб., Татарстан - 244 тыс. руб.) При этом, Приволжский федеральный округ остаётся одним из наиболее внутренне однородных. Поэтому усреднение статистических показателей по федеральным округам ведёт к затушёвыванию реально существующих территориальных контрастов.
Разработка классификации регионов является попыткой найти оптимальное решение данной методической дилеммы. Технически анализ развития конкретного региона предпочтительнее проводить в сравнении со схожими регионами. Адекватная классификация предлагает для каждого региона адекватную базу сравнения - похожие регионы, а также средние показатели по подгруппам и большим группам классификации. Множественность групп в классификации делает их более однородными, но возможности использования в прикладном плане сокращаются.

Классификации регионов составляются для разных целей, таких, как определение проблемных территорий и мониторинг их развития; выделение регионов со схожими факторами роста, анализ текущего уровня и перспектив экономического развития регионов, определение инвестиционной привлекательности, оценка инфраструктурной освоенности, сравнение социального благополучия территорий.

В зависимости от цели выделенные типы могут охватывать как все регионы страны, так и лишь некоторые из них. Можно проводить классификацию регионов с использованием самых разнообразных критериев. Среди показателей, которые используются для построения классификаций - душевой ВРП и доходы населения, характеристики отраслевой структуры экономики, ситуации на рынке труда, демографические и инфраструктурные показатели (4).

Таким образом, говорить о существовании какой-либо единой "объективной", "истинной" классификации регионов страны невозможно - но любая классификация должна отвечать поставленным целям, быть информативной и отвечать потребностям основных пользователей, которыми могут быть различные представители исполнительной законодательной власти или потенциальные инвесторы.
Подходы к классификациям регионов в мировой практике

Главной чертой зарубежных региональных классификаций является их ориентация на практические потребности государственной политики (принципы распределения трансфертов). Исследовательский компонент данных классификаций выражен несколько слабее, чем у их российских аналогов.

Центральное внимание в зарубежных классификациях уделяется не столько полюсам роста, сколько территориям с наиболее трудной социально-экономической ситуацией - в то время как изученные нами российские региональные классификации почти всегда очень тщательно проработаны именно в части, касающейся наиболее развитых регионов.

Анализ в западных классификациях ведётся через призму социальной и инвестиционной политики; центральное внимание уделяется проблемам безработицы, стагнирующих отраслей, моногородов, аграрных районов, территорий с тяжёлыми условиями и неблагоприятным географическим положением (например, вдоль границы СЭВ и Западной Европы). В связи с этим часто авторы типологий часто работают одновременно на нескольких территориальных уровнях, добавляя к общей классификации макрорегионов штрихи, относящиеся к отдельным местностям со специфическими проблемами. Что касается России, то здесь традиционно существует особый интерес к Крайнему Северу - однако, например, тематика моногородов стало чрезвычайно активно обсуждаться лишь с началом кризиса. Экономические показатели для разработчиков отечественных классификаций стоят на первом месте, социальные скорее дополняют их. Проблемам развития, как правило, уделено меньше внимания, чем перспективам.

Причины различий между российским и зарубежным подходами и классификации регионов многообразны. Неполнота публикуемой муниципальной статистики ограничивает возможности по построению классификаций на нескольких территориальных уровнях. Значительное число регионов и огромные контрасты между ними заставляют российских экспертов использовать типологии одновременно как способ презентации и как аналитический инструмент, что несколько сужает возможности для создания специализированных типологий.

Одна из наиболее важных причин кроется в принципиально разной истории региональной политики в нашей стране и за рубежом. Принятие решений о размещении производительных сил в рамках плановой экономики СССР было чрезвычайно сложным процессом, в ходе которого достигался баланс самых различных интересов и точек зрения: отраслевого и регионального лоббизма, военно-стратегических соображений, идеологически мотивированных приоритетов развития национальных окраин и создания "отрядов пролетариата" в недостаточно индустриализованных районах, целей социальной политики (поддержание нулевой безработицы), и, наконец, общестрановой экономической эффективности реализации тех или иных проектов. Таким образом, за советский период сформировалось восприятий региональной политики как "задания специализаций" регионам в зависимости от совокупности местных социально-экономических условий.

После перехода к рыночной экономике в России произошло существенное падение интереса властей к региональной политике: по сути, она сводилась к межбюджетному выравниванию и распределению инвестиций в рамках федеральных целевых программ. Новый всплеск интереса к государственному регулированию экономики и, в том числе, к региональной политике пришёлся лишь на 2004-2007 г.г., когда были учреждёны Инвестиционный фонд РФ и Банк развития, пересмотрено законодательство об особых экономических зонах, вновь образовано Министерство регионального развития. Новые подходы к региональной политике и к региональной науке остаются на стадии выработки. Вероятно, они будут существенно отличаться от европейских аналогов, хотя фундаментом их станут институциональные принципы рыночной экономики.

В связи с этим для иллюстрации потенциала использования классификаций регионов в целях формулирования, проведения региональной политики и мониторинга регионального развития мы обращаемся к зарубежному опыту. Далее приводятся три примера классификаций регионов, принятых, соответственно, департаментом сельского хозяйства США, генеральным директоратом по региональной политике Еврокомиссии и министерством национальной интеграции Бразилии.

Классификация графств США

США, как и Россия, принадлежат к крупнейшим странам мира и характеризуются значительным межрегиональным разнообразием. Региональная политика Америки имеет сложную историю. Традиция минимизации государственного вмешательства в экономику и значительная самостоятельность штатов делают выработку региональной политики на уровне федерации сложной задачей. Тем не менее, в истории США известны примеры успешной реализации таких масштабных проектов регионального развития, таких, как развитие долины реки Теннесси.

Проанализированная нами классификация графств США разрабатывается службой экономических исследований департамента сельского хозяйства США (U.S. Department of Agriculture Economic Research Service). Несмотря на сферу компетенции департамента, в рассмотрение включены не только аграрные, но и метрополитенские графства. Для целей сопоставимости ряд графств объединены в рамках классификации с прилегающими городами, не входящими в их состав. Последний вариант классификации был разработан в 2004 году; до этого использовалась версия 1989 года.

Выбор для разработки классификации графств, т.е. ячеек административно-территориального деления второго уровня, диктуется не только потребностями собственно департамента сельского хозяйства, но и сложившимися в США стандартами региональных исследований. Обилие муниципальной статистики привело к естественному смещению фокуса с уровня штатов на уровень графств. Это способствует в первую очередь возрастанию практической востребованности типологий: если на уровне крупных административных единиц первого уровня, как правило, можно лишь проводить наиболее общий анализ, то на уровне муниципальных образований реализуется потенциал разработки адресных мер региональной политики с индивидуальной оценкой их эффективности.

Экономическая классификация графств основывается на структурных показателях и не уделяет принципиального внимания уровню развития территории (что, однако, не отрицает также и проблемной составляющей в методологии). Возможно, отчасти такой подход оправдан в силу того, что при данном масштабе анализа специализация во многом определяет и уровень развития графства (что совершенно не очевидно применительно к российским условиях, где, скажем, аграрные районы в 100 и 500 километрах от Москвы будут достаточно заметно различаться по уровню развития).
По экономической специализации выделяются следующие типы графств:
-    аграрные;
-    горнодобывающие;
-    промышленные;
-    зависимые от государственных расходов;
-    сервисные;
-    без ярко выраженной специализации.

Критерий выделения аграрных графств учитывает как структуру добавленной стоимости, производимой на территории графства (доля сельского хозяйства - не менее 15%), так и структуру занятости (не менее 15% занятых в этой отрасли). Для включения в тип аграрных графств достаточно соответствия хотя бы одному из двух критериев. Двойственный характер критерия связан с тем, что рентабельность сельского хозяйства зависит от колебаний урожайности, ценовой конъюнктуры, правительственных субсидий и ряда других факторов, не имеющих прямого отношения к экономической специализации графств. Критерий 15% в валовой добавленной стоимости установлен для горнодобывающей промышленности и для государственных расходов. Для обрабатывающей промышленности принят критерий в 25%, для услуг - в 45%.

Графства, не удовлетворяющие ни одному из критериев, относятся к "не имеющим ярко выраженной специализации". Более сложный случай представляют собой графства, удовлетворяющие более чем одному критерию. Графства, соответствующие критериям аграрных, не могли быть отнесены к какому-либо иному типу (возможно, в силу того, что классификация разрабатывалась по заказу департамента сельского хозяйства). Услуги, напротив, не могли считаться определяющим фактором при условии, что данное графство удовлетворяет хотя бы одному иному критерию. Это обусловлено тем, что наиболее высокая доля услуг характерна, помимо мегаполисов, также для университетских городов и столиц штатов (в США, чаще всего, небольших по людности). Таким образом, развитие услуг, как правило, связано с правительственным финансированием, и в ряде случаев графства с высокой долей услуг в ВРП следует классифицировать как зависимые от государственных расходов или же от другой отрасли.

Для остальных трёх факторов применялся относительно простой принцип: графство относилось к типу, соответствующая которому отрасль сильнее всего превосходит по вкладу в ВРП пороговое значение.

Параллельно разрабатывается классификация графств по приоритетам региональной политики. Среди проблем и приоритетных целей - плохие жилищные условия, низкий уровень образования, высокая безработица, бедность, депопуляция. Выделяются графства с рекреационной специализацией и районы проживания пенсионеров (среди последних - как периферийные сельские районы, так и процветающие курорты Флориды). В отличие от первой классификации, здесь для одного графства может диагностироваться более одной ключевой проблемы.

Таким образом, классификация графств США сочетает разнообразные приоритеты. С одной стороны, она носит исследовательский характер и предполагает анализ основных движущих сил развития территорий. Характерно, что при этом не анализируется уровень их развития - возможно, в силу того, что в США на всей территории страны уже достигнуты определённые стандарты уровня жизни, и на повестке дня стоят вопросы более тонкой "настройки" регионального развития. С другой стороны, параллельно разработана проблемная классификация, которая может быть сопоставлена с первой для получения каких-либо содержательных выводов. В методологическом плане классификация графств США представляет интерес благодаря своеобразному решению проблемы исчерпывающей типологизации территорий с очень разнородными статистическими показателями.

Классификация регионов Европейского Союза

Региональная политика Евросоюза является важной компонентой деятельности Еврокомисии и включает несколько направлений и программ. Среди причин этого - и уникальность ЕС как наднациональной организации, и сильные контрасты в уровне развития, специализации, институциональной среде между странами и регионами, достигшие небывалого масштаба после вступления в Союз бывших социалистических стран Центрально-Восточной Европы.

Для проведения региональной политики в столь разнообразном по уровню развития объединении потребовалось не только разработка классификации регионов по уровню развития, но и специальная статистическая сетка, не всегда совпадающая с национальными единицами территориального деления.

Классификация регионов, как правило, проводится по регионам уровней NUTS II и III. Трёхуровневая международная сетка статистических регионов NUTS (Nomenclature of units of territorial statistics) была выработана специально для межстрановых сопоставлений, т.к. административно-территориальное деление каждого государства индивидуально: многие федеральные земли Германии или регионы Италии по площади и населению сравнимы с отдельными европейскими странами.

В среднем регионы уровней NUTS II и III сопоставимы по численности населения с субъектами РФ (150 - 3 000 тыс. жителей.) Таким образом, становятся возможными некоторые аналогии между типологиями российских регионов и классификацией регионов ЕС, используемой Еврокомиссией. Регионы уровня NUTS I имеют численность населения 3 - 7 миллионов человек.

Попутно следует заметить, что в государствах-членах Евросоюза наблюдается тенденция к укрупнению административно-территориальных единиц, что можно связывать в т.ч. и с необходимостью координации усилий по региональному развитию с институтами ЕС и участием в деятельности трансграничных еврорегионов. Для этого требуется унификация территориального деления стран не только на уровне сбора статистики, но и на уровне практики государственного управления и проведения региональной политики.

Ещё в 1982 г. во Франции к традиционному делению страны на 95 департаментов, сохранившихся в практически неизменных границах со времён революции 1789 г., была добавлена новая сетка из 22 регионов, названия которых напоминают об исторических провинциях эпохи Бурбонов. С 1986 г. на уровне регионов проводятся прямые выборы; регионы обладают собственным бюджетом. Аналогичная реформа состоялась в 1987 г. в Греции. Следует упомянуть реформы административно-территориального деления в Польше в 1999 г., (сокращение числа воеводств в 49 до 16, формирование нового, промежуточного уровня регионального управления - повятов), в Дании в 2007 г. (сокращение втрое числа как регионов, так и муниципалитетов: с 16 до 5 и с 270 до 98, соответственно). В то же время, в Финляндии опыт укрупнения регионов был признан неудачным. 6 провинций, образованные в 1997 г. из прежних 12, в недостаточной степени отражали культурное и языковое разнообразие финского народа, в связи с чем были в 2010 г. разукрупнены, сохранившись в качестве зон ответственности правительственных агентств регионального развития.

Типология регионов Евросоюза базируется на фундаменте региональной конкурентоспособности. Региональная конкурентоспособность не отождествляется с конкурентоспособностью отдельного предприятия и определяется как "способность регионов поддерживать, будучи открытыми для внешней конкуренции, достаточно высокие уровни доходов и занятости" (5).

Наиболее простой из вариантов теоретической классификации регионов ЕС включает три группы, основанных на моделях конкурентоспособности:
-    отстающие регионы, характеризующиеся высокой долей занятости в отраслях с низкой добавленной стоимостью и низкой производительностью труда (сельское хозяйство, многие отрасли промышленности);
-    регионы с высокой долей занятости в промышленности, которые могут быть как благополучными, так и неблагополучными в зависимости от состояния доминирующих отраслей;
-    регионы с высокой долей занятости в сфере услуг, которые также могут существенно различаться между собой по уровню развития: среди них могут быть как крупнейшие мегаполисы, так и регионы с относительно невысоким уровнем развития, но со специализацией, например, на туризме (6).

Другая вариант региональной классификации, рассмотренный известным экспертом Д. Сэпиком, является проблемно-ориентированным, учитывает географические факторы и в большей степени приближен к практическим задачам. В его рамках выделяются 8 типов регионов:
-    растущие мегаполисы, расположенные в наиболее развитой сердцевинной зоне ЕС ("Blue Banana");
-    динамичные городские регионы вне основной зоны экономического развития Европы;
-    сельские регионы, расположенные поблизости от крупных городов и интегрированные в глобальную экономику;
-    сельские регионы с транзитным положением;
-    изолированные сельские регионы;
-    депрессивные регионы, характеризующиеся упадком основных отраслей;
-    регионы с неблагоприятным географическим положением;
-    регионы в состоянии экономического перехода.

Классификация регионов, применяемая на практике, разрабатывается генеральным директоратом ЕС по региональной политике в соответствии с целями региональной политики, поставленными Еврокомиссией. В 2000-2006 г.г. генеральный директорат Еврокомиссии по региональной политике работал по трём основным программам (целям) регионального развития (7):

-    "Содействие развитию отстающих регионов" (цель 1);
-    "Реновация регионов, столкнувшихся со структурным кризисом" (цель 2);
-    "Поддержка модернизации" (цель 3).

Цель 1 - "Содействие развитию отстающих регионов". Для проведения экономической политики по развитию слабых территорий необходимо было выделить группы регионов, которые значительно отстают от среднего уровня по ЕС. Для создания классификации регионов для этой цели был использован простой критерий - уровень ВРП региона по отношению к среднеевропейскому. Регионы NUTS II получали право на выделенные средства, если уровень ВРП на душу был менее чем 75% от среднего по ЕС.
Дополнительными критериями служили слабая инвестиционная активность, высокая безработица, недостаточное развитие сферы услуг и инфраструктуры. На получение средств могли рассчитывать также территории с особым географическим положением: северные районы Швеции и Финляндии, заморские департаменты Франции, анклавы и островные провинции Испании и Португалии.

Кроме того, некоторая помощь на переходный период предоставлялась регионам, получавшим субсидии по данной программе в 1994-1999 гг., но вышедшим из её реципиентов с 2000 г.

После расширения ЕС на восток в 2004 г. к новым территориям применили те же критерии выделения поддерживаемых регионов, что и для "старых" стран ЕС. Программы регионального развития в рамках цели 1 были распространены на всю территорию новых членов Союза, кроме городов Праги и Братиславы, представляющих собой отдельные регионы уровня NUTS II. В то же время единственной страной "старого ЕС", вся территория которой могла претендовать в 2000-2006 гг. на помощь по данной программе, была Греция. В целом же отсталые регионы по классификации Еврокомиссии концентрируются на востоке (постсоциалистические страны) и на юге ЕС (Средиземноморье).

Цель 2 - "Реновация регионов, столкнувшихся со структурным кризисом". Её объектом служили депрессивные регионы;
Регионы NUTS III, выделяемые для получения помощи по этой программе, не удовлетворяют основному критерию цели 1 (душевой ВРП ниже 75% от среднего по ЕС); основной же проблемой выступает повышенная безработица.
Для реализации этой цели региональной политики нужно было подобрать критерии классификации, которые бы отражали структурные проблемы экономики. Критерии выделения депрессивных регионов изменяются в зависимости от местных условий. Для промышленных районов и территорий, зависящих от рыбной отрасли, критерием служит высокая и при этом сокращающаяся занятость в промышленности (рыболовстве); для сельской местности - пониженная плотность населения; для городских агломераций - высокая доля бедных, низкий образовательный уровень, экологические проблемы, тяжёлая криминогенная ситуация.

Регионы, получающие помощь в рамках цели 2, концентрируются в "старом ЕС". Их география очень разнообразна. Среди них старопромышленные ареалы Великобритании, Франции и Бельгии; местности, прилегавшие в прошлом к "Железному занавесу" в Германии и Австрии; аграрно-промышленные районы южной и западной Франции, северной Испании, центральной Италии; побережье Северного моря в Германии, Нидерландах и Дании. Даже внутри крупнейших столичных агломераций были выделены районы, нуждающиеся в помощи Евросоюза.

Следует отметить достигнутый на тот момент успех политики по реновации Рура в Германии: если в 1994-1999 гг. этот регион ещё получал субсидии ЕС в рамках цели 2, то в 2000-2006 гг. они свелись к помощи на период выхода из группы депрессивных.

Цель 3 "Поддержка модернизации". Регионы, не подпадающие под критерии цели 1, могли рассчитывать на дополнительную помощь в рамках цели 3. Субсидии выделялись на развитие человеческого капитала (образование, повышение квалификации занятых, борьба с затяжной безработицей, содействие впервые выходящим на рынок труда и т.д.) На практике число этих регионов было невелико: численность их населения составляла всего 24 млн. чел.

Каждая из трёх базовых целей затрагивала ограниченное число регионов; при этом острота региональных проблем снижалась от первой цели к третьей. Некоторые характеристики регионов, получающих помощь в рамках каждой из целей, приведены в таблице 1.

Численность населения депрессивных районов ЕС (цель 2) существенно меньше, чем отсталых (цель 1): 68 млн. чел. против 156 млн., из которых, впрочем, 86 млн. чел. приходилось на бывшие социалистические страны (включая восточные земли Германии). Таким образом, до расширения ЕС экспертами Еврокомиссии выделялись примерно равные группы отсталых и депрессивных регионов.

Таблица 1. Основные цели региональной политики ЕС (2000-2006 гг.) и критерии выделения поддерживаемых регионов

Тип регионов	Душевой ВРП (% к среднему по ЕС)	Дополнительные критерии	Суммарная численность населения (2006)
Цель 1 `Содействие развитию отстающих регионов`	Менее 75%	Слабая инвестиционная активность, высокая безработица, недостаточное развитие сферы услуг и инфраструктуры	156 млн. чел.
Цель 2 `Реновация регионов, столкнувшихся со структурным кризисом`	75% и более	Для промышленных регионов - динамика занятости в промышленности; для сельских районов - плотность населения;для городских районов - высокая доля бедных, низкий образовательный уровень, экологические проблемы, тяжёлая криминогенная ситуация.	68 млн. чел.
Цель 3 - `Поддержка модернизации`	75% и более	Средства могут выделяться всем регионам, не охваченным целью 1, под программы модернизации рынка труда	24 млн. чел.

Источник: генеральный директорат Еврокомисии по региональной политике

В общей сложности тремя целями региональной политики были охвачены территории, на которых проживало 248 млн. чел., т.е. более половины населения ЕС. Таким образом, ряд наиболее развитых регионов не получал систематических перечислений по программам регионального развития.

Изменение классификации регионов ЕС в соответствии с новыми потребностями регионального развития

После расширения Евросоюза в 2004-2007 гг. стало ясно, что невозможно применять единые критерии к регионам "старых" и "новых" стран ЕС. Классификация была пересмотрена.

Регионы, не достигающие 75% душевого ВРП ЕС-25, получили название "регионов конвергенции". В эту группу попала вся территория бывших социалистических стран, входящих ныне в ЕС, кроме агломераций Берлина, Праги, Братиславы и Будапешта, а также некоторых промышленно развитых округов восточных земель ФРГ. Тем не менее, представители наименее развитой группы имеются и в "старой Европе". Это практически вся территория Португалии, юг Италии и Испании, периферийные регионы Греции, запад Уэльса, а также удалённые территории: заморские департаменты Франции, Азорские острова (Португалия), Мальта.

Таблица 2. Основные цели региональной политики ЕС (с 2006 г.) и критерии выделения поддерживаемых регионов

Тип регионов	Душевой ВРП	Дополнительные критерии	Области концентрации регионов
Регионы конвергенции	Менее 75% среднего по ЕС-25	-	Центрально-Восточная, Южная Европа
Стагнирующие регионы	Более 75% среднего по ЕС-25, менее 75% среднего по ЕС-15	-	Южная Европа, Восточная Германия
Развивающиеся регионы	Более 75% среднего по ЕС-15	Получение субсидий в рамках цели 1 в 2000-2006 г.г.	Южная Европа, Ирландия, столичные агломерации Центрально-Восточной Европы

Многие относительно слаборазвитые регионы "старых" стран ЕС стали казаться довольно благополучными на фоне "новой Европы"; тем не менее, это не может служить основанием для прекращения поддержки. Была выделена группа "стагнирующих регионов" (8), в которую вошли территории, не достигающие 75% среднедушевого ВРП по ЕС-15. Локализованы они, главным образом, в Средиземноморье, но в данную группу входят и север Шотландии, некоторые стапропромышленные ареалы Валлонии и Нижней Саксонии.

Регионы, в 2000-2006 гг. пользовавшиеся преференциями ЕС в рамках поддержки отсталых регионов, но в дальнейшем превзошедшие "критический" уровень душевого ВРП, отнесены к группе "развивающихся регионов (9)Особенно важно отметить появление в этой группе Праги, Братиславы и Будапешта. Это - свидетельство высоких темпов роста экономик Центральной и Восточной Европы в докризисный период, а на внутристрановом уровне - свидетельство концентрации этого роста в наиболее развитых регионах.

Для регионов, не отнесённых к трём названным группам, Еврокомиссия планирует проводить политику, направленную на повышение конкурентоспособности и борьбу с негативными явлениями на рынке труда, т.е. фактически сохранить приоритеты прежней цели 3.

В целом можно отметить, что методология ЕС сочетает самые разные подходы к типологии регионов: и простое ранжирование по душевому ВРП, и учёт структурных, социальных, институциональных, географических факторов. Важно отметить, что данная типология не является результатом сугубо исследовательского интереса - она используется при принятии важных управленческих решений в сложной политической обстановке объединённой Европы. Сочетание научной строгости и политической актуальности делает эту классификацию достойной подражания, поскольку позволяет регионам (компаниям) планировать свое развитие с опорой возможности Евросоюза.

Стоит обратить внимание на серьёзное различие между классификациями регионов, разработанными российскими авторами, и классификацией регионов ЕС. Отечественные работы ориентированы в большей степени на развитие, в то время как европейская может быть названа проблемно-ориентированной. Полагаем, что это не является плодом просчётов и заблуждений той или другой стороны. Россия в период экономического роста всё более склонялась к политике поляризованного пространственного развития (при соблюдении базовых социальных обязательств государства). В это же время в Евросоюзе, свободном от задач догоняющего развития, преобладала логика "обеспечения равных условий жизни на всей территории"; удвоенную остроту эта проблематика получила после вступления в ЕС бывших стран социалистического блока. Тем не менее, одни и те же методические принципы могут успешно применяться при решении самых различных задач.

Классификация регионов Бразилии

Важно рассматривать не только опыт развитых стран, цели региональной политики которых могут существенно отличаться от российских проблем, но и опыт развивающихся стран, имеющих схожие с российскими проблемы регионального развития. Ниже приводится анализ бразильского опыта классификации регионов.
Эта страна имеет ряд черт, роднящих её с Россией. Занимая огромную территорию, она неравномерно заселена, но при этом и для России, и для Бразилии характерны всё же меньшие территориальные контрасты в плотности населения, чем, к примеру, для сопоставимых по площади Австралии и Канады (табл. 3).

Таблица 3. Размеры и заселённость Бразилии в сравнении с Россией, Австралией и Канадой

Тип регионов	Площадь,млн. кв.км	Население (2009),млн. чел.	Плотность населения (2009), млн. чел.
Бразилия	8,5	192	23
Россия	17,1	142	8
Канада	9,9	34	3
Австралия	7,6	22	3

Источник: CIA Factbook, 2009

Россия и Бразилия имеют сопоставимые значения душевого ВРП на 2008 г. - соответственно 15,9 и 10,5 тыс. долл./чел. по паритету покупательной способности (10) Практически совпадают позиции стран по индексу развития человеческого потенциала (0,817 и 0,813 в 2007 г.) (11).

В экспорте обеих стран большую долю занимают сырьевые товары, хотя Бразилия, в отличие от России, пока ещё является импортёром нефти. Машиностроение также играет значимую роль в экономике обеих стран и составляет определённую долю экспорта (продукция ВПК у России; пассажирские самолёты, автомобили, электроника у Бразилии).

Для Бразилии, как и для России, характерны значительные внутренние контрасты в уровне развития, вызванные как историческими сложившимися межрегиональными различиями, так и действием природно-географических факторов. В стране проводится активная региональная политика, ориентированная на сглаживание контрастов. Одним из наиболее масштабных в истории шагов по подъёму отсталых районов явился перенос столицы страны в специально построенный город Бразилиа (1960 г.)

Классификация, разработанная министерством национальной интеграции Бразилии, проведена на уровне статистических микрорегионов страны, которых насчитывается 559. Существуют и более крупные территориальные единицы - мезорегионы (их число - 136, и в силу этого они могут сопоставляться с субъектами Российской Федерации). Важно отметить, что мезо- и микрорегионы Бразилии не имеют собственных органов управления и выделяются Институтом географии и статистики исключительно для целей мониторинга и разработки экономической политики.
Специальная территориальная сетка для экономического анализа оказывается необходимой, т.к. 27 штатов слишком крупны, а 5 564 муниципалитета - слишком мелки и чрезвычайно неоднородны по численности населения и экономическому весу. Проведение специального районирования само по себе может рассматриваться как своеобразный вариант региональной классификации.

В дальнейшем в рамках Национальной политики регионального развития была предложена экономическая классификация микрорегионов по двум параметрам: среднедушевым доходам и темпам роста ВРП (12).

Таблица 4. Основные критерии выделения типов микрорегионов Бразилии

Тип регионов	Уровень душевого дохода	Темпы роста ВРП	География регионов
Высокодоходные	Выше среднего по стране	-	Юг и юго-восток страны
Динамичные	На уровне среднего по стране или ниже	Выше средних по стране	Амазония, северо-восток страны
Стагнирующие	На уровне среднего по стране	На уровне или ниже средних по стране	Северо-восток страны, Амазония
Низкодоходные	Ниже среднего по стране	На уровне или ниже средних по стране	Разнообразная география

Источник: Министерство национальной интеграции Бразилии

В группе высокодоходных микрорегионов темпы экономического роста не играли роли (возможно, в силу неактуальности задачи ускорения роста уже достаточно развитых регионов в рамках парадигмы выравнивания). Микрорегионы со средним или низким уровнем дохода и высокими темпами роста ВРП вошли в группу "динамичных". Душевой доход на уровне среднестранового и средние либо низкие темпы роста ВРП отличали группу "стагнирующих" микрорегионов. Проблемная группа низкодоходных регионов характеризуется сочетанием бедности со средними или низкими темпами экономического развития.

География каждой группы микрорегионов своеобразна. Низкодоходные регионы концентрируются практически исключительно в Амазонии и на староосвоенном северо-востоке Бразилии, пришедшем в упадок вместе с плантационным хозяйством. Однако в тех же частях страны (и в особенности в Амазонии) сосредоточено большинство "динамичных" микрорегионов. Пространственное ядро высокодоходной группы находится на юго-востоке Бразилии, где агломерационный потенциал Рио-де-Жанейро, Сан-Паулу и Белу-Оризонти сочетается с уникальными месторождениями железных руд. Ареалы благополучия встречаются и в других местах вблизи столиц штатов. "Стагнирующие" микрорегионы более равномерно рассредоточены по территории страны; в большинстве своём они окаймляют периферию наиболее развитой зоны на юге и юго-востоке Бразилии. Министерством национальной интеграции Бразилии проводятся специализированные программы, ориентированные на решения специфических, узкорегиональных проблем. Среди них можно назвать программы помощи приграничным местностям, засушливым аграрным районам - не говоря уже об освоении Амазонии, стоящем на одном из первых мест в национальной повестке дня на протяжении многих десятилетий.

Давая оценку данной классификации регионов (и вообще принятой в Бразилии практике регионального экономического анализа), следует отметить как сильные, так и слабые стороны. К сильным сторонам следует отнести в первую очередь разработку специальной сетки районирования страны для целей экономического анализа. Её использование даёт возможность отойти от ограничений исторически сложившегося административно-территориального деления, по определению обладающего значительной инерцией (в ряде стран административно-территориальное деление не изменялось с XIX в.) Т.к. средняя численность населения микрорегиона Бразилии составляет около 350 тысяч человек, территориальная "разрешающая способность" классификации весьма высока. Это позволяет более точно диагностировать проблемы конкретных городских агломераций, промышленных и сельских районов. Российские исследователи, в отличие от своих бразильских коллег, вынуждены ограничиваться рассмотрением проблем на уровне субъекта Федерации.

В то же время классификация микрорегионов Бразилии в рамках Национальной программы регионального развития отличается недостаточным учётом факторов роста и стагнации экономик конкретных территорий: в ней агрегированы лишь итоговые результаты экономического развития. Для проведения программ регионального развития с более высокой степенью адресности (засушливые, приграничные районы) оказалось необходимым проведение дополнительных классификаций. Это, без сомнения, снижает ценность основной классификации как исследовательского инструмента, в особенности по сравнению с типологией регионов ЕС.

Выводы из зарубежного опыта классификации регионов

На примере классификаций регионов Евросоюза и Бразилии видно, что подходы к региональному анализу не могут быть целиком увязаны с уровнем развития и традициями региональной политики конкретных стран: есть и некоторые универсальные элементы. На уровне техники анализа можно отметить несколько таких черт: выделение специальных географических единиц анализа, не связанных с административно-территориальным делением, использование для классификации статистических методов и качественных, экспертных подходов. С точки зрения методологии важным представляется сугубо практическая ориентация типологий и акцент на проблемные регионы. Типологии регионов Бразилии и ЕС предназначены в первую очередь для диагностики проблем и подбора инструментов их решения. Исследовательская парадигма, предполагающая детальный анализ всех регионов, стоит на втором плане. Типология графств США предполагает несколько более широкий взгляд на региональные проблемы.

При оценке отечественных классификаций регионов и разработке собственной типологии мы будем проводить сравнения с зарубежными аналогами, стремясь, в то же время опираться на актуальные проблемы пространственного развития нашей страны.

Анализ существующих классификаций российских регионов

В данной работе наряду с анализом классификаций, которые разрабатывались в других странах для целей проведения экономической региональной политики, был проведён анализ уже существующих комплексных типологий, разработанных в России на этапе экономического роста.

В рамках данной работы были проанализированы следующие классификации:
-    Института экономики переходного периода (2002);
-    Фонда ИНДЕМ (2004);
-    Л.М. Григорьева - Ю.В. Урожаевой (2005);
-    Н.В. Зубаревич - Независимого института социальной политики (2006);
-    Министерства регионального развития РФ (2007);
-    Рейтингового агентства "Эксперт РА" (2007)

Наибольшее распространение при разработке классификаций получили экономические критерии: душевой ВРП и инвестиции, промышленное производство, уровень доходов населения. Социальные и географические критерии включались в рассмотрение, главным образом, в качестве маркеров территорий со специфическими проблемами (экстремальные природные условия либо, напротив, исключительное богатство минеральными ресурсами; депопуляция и деградация населения или же растущая концентрация лучших кадров страны и т.п.). Сводная характеристика классификаций регионов России представлена в таблице 5. С более подробным описанием всех классификаций регионов России, проанализированных нами, можно ознакомиться в Приложении 1.

Таблица 5. Сравнение классификаций регионов России

Классификация	Цель разработки	Критерии классификации	Оценка классификации
Институт экономики переходного периода, 2002	Анализ экономической ситуации в регионах	1) уровень жизни населения2) инвестиционная деятельность3) экономический потенциал	Игнорирование душевых показателей, переизбыток динамических индикаторов
ИНДЕМ, 2004	Анализ экономической ситуации в регионах, разработка региональной политики	1) Комплексные индикаторы на базе 230 статистических показателей:1) ресурсы полезных ископаемых2) сложность географического положения3) инфраструктура4) социальные язвы5) благосостояние6) здоровье7) культурные особенности8) специализация регионов9) экономический потенциал регионов10) дотационность бюджетов11) внешнеэкономи-ческие связи12) патриархальностьорганизация власти, институциональный климат	Трудность интерпретации большого числа показателей
Л.М. Григорьев, Ю.В. Урожаева, 2005	Анализ экономической ситуации в регионах, разработка региональной политики	Душевой ВРП, структура экономики по ориентации на рынки сбыта, качественные характеристики географического положения, институциональные факторы	Акцент на реалии периода экономического роста, недостаточная проработка отраслевой специализации
Н.В. Зубаревич - Независимый институт социальной политики, 2006	Анализ социального развития регионов	Душевой ВРП, отношение денежных доходов к прожиточному минимуму, уровень бедности (социального расслоения), плотность населения	Акцент на реалии периода экономического роста, недостаточная проработка отраслевой специализации
Министерство регионального развития РФ, 2007	Мониторинг развития регионов, разработка региональной политики	Включенность в процессы глобализации, неоиндустриализации, урбанизации:1) Объём ВРП2) объём экспорта3) инвестиции4) развитие Интернета5) доли материального производства и услуг в ВРП6) валовое накопление основного капитала7) инновационно-активные организации8) уровень образования9) доля городского населения10) автомобилизация11) преступностьблагоустройство жилого фонда	Ориентация на изучение социальных вопросов
Эксперт РА, 2007	Мониторинг развития регионов, разработка региональной политики	Виды инвестиционного потенциала:1) производственный2) трудовой3) потребительский4) инфраструктурный5) финансовый6) институциональный7) инновационный8) природно-ресурсный9) туристическийВиды инвестиционного риска:1) экономический2) финансовый3) законодательный4) социальный5) управленческий6) криминальный7) экологический	Акцент на реалии периода экономического роста; слабость учета институциональных факторов; недостаточное отображение отраслевой специализации регионов
Л.М. Григорьев, Ю.В. Урожаева, Д.С. Иванов, 2010	Анализ экономической ситуации в регионах, предложения по разработке региональной политики	Душевая добавленная стоимость и занятость в сельском хозяйстве, добыче полезных ископаемых, обрабатывающей промышленности и рыночных услугах (кроме транспорта и связи)	Косвенное отображение природно-географической специфики территорий

Источник: исследования ИЭФ

Российские классификации регионов, в отличие от зарубежных, практически не используют специальные сетки территориального деления: основой во всех рассмотренных нами примерах являются существующие субъекты Федерации. Широко применяются как статистические приёмы, так и качественные методы регионального анализа.

Наиболее важная черта российских региональных типологий заключается в их исследовательском и познавательном характере. Если в зарубежной традиции авторы региональных типологий видят в них, главным образом, практическое руководство для лиц, принимающих решения о приоритетных направлениях и инструментах региональной политики, то в России региональная типология, даже при заявленной цели выработки региональной политики, является в первую очередь инструментом исследования регионального разнообразия, анализа текущей ситуации и тенденций развития территорий и т.д.

В целом, как видно из таблицы 5, развитие отечественных классификаций регионов шло в направлении усложнения: от простого деления регионов по уровню развития к анализу более глубоких пластов территориальной специфики, разработки классификации для специальных целей (потенциал коррупциогенности - у Фонда ИНДЕМ, социальное развитие регионов - у Независимого института социальной политики, инвестиционная привлекательность - у "Эксперт РА").

В то же время насущной остаётся проблема активного использования этих классификаций для формулирования целей региональной политики: на пике экономического роста для всех регионов формулировались амбициозные цели, которые слабо зависели от существующих предпосылок для развития. В это же время, региональные классификации разрабатывались как разовый научно-исследовательский проект и редко обновлялись; не происходила оценка движения регионов по сетке классификации. Потенциал типологий в качестве инструмента региональной политики использовался не до конца.

Региональные рейтинги: мировая и российская практика

Своеобразной разновидностью аналитических продуктов региональной направленности являются рейтинги регионов. Если классификации регионов разрабатываются не для того, чтобы давать территориям однозначные оценки по какому-либо параметру (лучше/хуже, перспективно/бесперспективно), то от региональных рейтингов требуются ответы именно на такие вопросы.

Классификации помогают определить цели региональной политики и выделить её объекты, в то время как рейтинги могут использоваться для мониторинга текущей ситуации в регионах по конкретному параметру, демонстрации их потенциала, оценки успешности проведения региональной политики.

Как отмечает С.А. Николаенко, "большинство международных рейтингов используются для оценки таких сфер жизни, которые невозможно измерить только с помощью статистических данных... Правильнее было бы говорить не о недостатках международных рейтингов, а об ограничениях их применения. Такие рейтинги лишь помогают определить, насколько "здоров или болен" объект оценки (...), а установить характер проблемы и методы ее устранения можно на основе данных официальной статистики, аналитических прогнозов, моделей..." (13).

Этим высказыванием можно проиллюстрировать основное различие между рейтингами и классификациями регионов.

В целом, классификации и рейтинги можно рассматривать как близкие субституты - в зависимости от выбранных критериев, целей рейтингования и основных пользователей классификации/рейтинга.

Общая характеристика российских и мировых рейтингов приведена в таблице 6. С подробным описанием практики рейтинговая можно ознакомиться в Приложении 2.

Таблица 6. Сравнение кредитных и инвестиционных рейтингов регионов

Рейтинг	Описание	История рейтингования	Оценка рейтинга
Индекс глобальной конкурентоспособности (Всемирный экономический форум)	Средневзвешенное субиндексов, характеризующих общий уровень развития, эффективность использования капитала и инновационные факторы. В основе - статистические данные и результаты опроса предпринимателей и топ-менеджеров различных стран и регионов	С 1979 года (до 2007 - GrowthCompetitivenessIndex) по странам мира	Индекс отличается проработанной методикой, широко известен в мире. Методика расчета индекса может быть применена как к странам, так и к отдельным регионам
Эксперт РА	Агрегирование 9 видов инвестиционного потенциала и 7 видов инвестиционного риска. В основе - данные Росстата, министерств, региональных администраций, частных маркетинговых исследований. Веса - экспертно.	С 1996 года (многие виды риска и потенциала выделялись позже)	Наиболее проработанный среди российских рейтингов. Проблемы - непрозрачность методики и несопоставимость за разные годы, `скачки` позиций регионов от года к году.
Методика Мирового банка по заказу Минэкономразвития РФ	Агрегирование без экспертного взвешивания показателей Росстата и данных государственных органов, характеризующих уровень эффективности экономической деятельности на территории региона	Однократно (2005) для пилотной группы регионов Приволжского и Уральского федеральных округов	Подсчет рейтинга не проводился для всех регионов России, но в целом методика удачна

Источник: исследования ИЭФ

Заключение

Проанализированный опыт разработки классификаций и рейтингов регионов показывает, что большинство классификаций имеют общие методологические черты. Все они опираются на более или менее формализованный анализ статистических показателей, при этом большинство комбинирует его с введением дополнительных переменных качественного характера. Чаще всего авторы классификаций стремятся найти баланс между предельно формализованным подходом к типологизации, который зачастую даёт трудноинтерпретируемые и не применимые на практике результаты, и субъективизмом, недостатки которого также очевидны.

Разработчики классификаций редко ограничиваются констатацией существующего положения вещей. Они стремятся продемонстрировать наличие у своих типологий прогностической силы или, во всяком случае, заложить в модель какие-либо параметры, связанные с будущим развитием (например, норму инвестиций).
Но наиболее важной дилеммой, для разрешения которой также необходимо нахождение баланса, является конечная цель разработки классификации. Если российские авторы чаще разрабатывают классификации презентационно-аналитического характера, призванные, в первую очередь, структурировать информацию о ситуации в регионах, то иностранные эксперты предпочитают более прикладной стиль работы, ориентированный на диагностику проблем сложных регионов. Отсюда разница в региональных акцентах: российские классификации обычно глубоко проработаны в части развитых регионов, зарубежные уделяют приоритетное внимание проблемным территориям.

Суммированный опыт российских и зарубежных экспертов используется как база для разработки новой версии классификации регионов, которая отвечала бы реалиям как периода экономического роста, так и кризиса с последующим восстановлением.
_________________________________________________________________________________
1. См. Scott A. J. Regional Push: Towards a Geography of Development and Growth in Low-and Middle-Income Countries. // Third World Quarterly, Vol. 23, 2002, N1, pp. 137-161.

2. Утверждена Постановлением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г.

3. См. Гранберг А., Зайцева Ю. "Темпы роста в национальном экономическом пространстве" // "Вопросы экономики", 2002, N 9; Зубаревич Н.В. "Социальное развитие регионов России: проблемы и тенденции переходного периода" - М.: УРСС, 2003

4. Кузнецова О.В. Экономическое развитие регионов: теоретические и практические аспекты государственного регулирования. - М.: УРСС, 2007. С. 76-88.

5. Сэпик Д. Конкурентоспособность регионов: некоторые аспекты. //Доклады РЕЦЭП, N 2, 2004.

6. Ibid, с.87.

7. http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/object/index_en.htm

8. в оригинале - "phasing out regions".

9. в оригинале - "phasing in regions".

10. World Economic Outlook Database, IMF ` http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2009/02/weodata/index.aspx

11. UNDP Human Development Report 2009.

12. http://www.mi.gov.br/download/download.asp?endereco=/pdf/desenvolvimentoregional/english/FolderPNDR.pdf&nome_arquivo=FolderPNDR.pdf

13. Николаенко С.А., Белянова Е.В., Смородинов О.В. Проблемы применения международных рейтингов: общество, государство, экономика. С. 7 / Под ред. Ястребовой О.К. - М.: 2009.