(К ДЕСЯТИЛЕТИЮ ФЕДЕРАТИВНОГО ДОГОВОРА)
Наиболее крупные и благополучные государства современного мира по своему устройству являются федеративными. Федерализм - это государственно-правовая система демократического согласования самобытного многообразия при сохранении единства и целостности всего государственного организма. Развал Советского Союза произошел в результате чрезмерной унитаризации и централизации полномочий в центре, неспособности советского государства гибко адаптироваться к изменяющимся условиям функционирования современного общества. Развал Советского Союза автоматически переносился и на РСФСР.
Поэтому на фоне процесса подготовки Союзного договора возникла идея разработки и подписания Федеративного Договора внутри РСФСР. Тем более что обостряющаяся борьба между руководством СССР и РСФСР могла привести к выходу из состава последней целого ряда автономных республик и их прямому участию в Союзном договоре. Мне пришлось быть одновременно представителем РСФСР в Союзном договоре и руководителем рабочей группы по подготовке Федеративного Договора.
И сегодня можно констатировать, что при всех противоречиях и сложностях нам все же удалось сделать то, что не удалось М.С. Горбачеву и союзному руководству. Мы смогли собрать вокруг Федеративного Договора Россию, когда не только республики, но и все края и области, автономные округа и области стали равноправными субъектами федерации. И главное, нам удалось избежать ошибки Союзного договора, который претендовал на учреждение нового государства, а значит и денонсацию Конституции страны. Мы же сохранили действующую Конституцию и взяли на себя лишь один вопрос - согласование и разграничение полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации. Мы могли подписать Федеративный Договор еще летом 1991 года, когда на это были согласны все субъекты федерации, в том числе и Чечено-Ингушетия, и Татарстан. Но не было достигнуто единства в этом вопросе в окружении Президента. России. И все же Федеративный Договор был согласован и подписан 31 марта 1992 года.
Таким образом был решен вопрос о целостности российского государства. Буквально через несколько дней 10 апреля шестой Съезд народных депутатов России одобрил Федеративный договор и включил его содержание в текст Конституции Российской Федерации. Согласовав демократическим путем главный вопрос - о разграничении полномочий, Договор облегчил принятие новой Конституции. Вопреки господствующим порой точкам зрения надо повторить, что наша федерация даже при подготовке и подписании Федеративного Договора не теряла своей конституционной природы. Федерация была и остается конституционной, а договора лишь создавали механизмы реализации тех или иных статей Конституции.
Поэтому и во избежание господства договорных механизмов разграничения полномочий мною был разработан в 1994 году и внесен в Совет Федерации, а потом и в Государственную Думу законопроект "О механизмах реализации ст. 72 Конституции Российской Федерации о совместных полномочиях федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации". Законопроект носил регламентный характер и был провален. Б.Н. Ельцину пришлось идти на заключение двусторонних договоров для снятия противоречий, которые накапливались в сфере федеративных отношений. Другого выхода у Президента не оставалось.
С избранием нового Президента Российской Федерации предприняты существенные шаги по упорядочению дел в федерации и укреплению российской государственности. Эти шаги Президент вынужден был реализовывать в условиях формального и достаточно искаженного понимания сути демократии и федерализма в нашей стране, путаницы в договорных и конституционных механизмах разграничения полномочий. Ряд из этих мер совершенно обоснованно указывали на завершение договорных и внедрение конституционно-правовых механизмов разграничения полномочий в системе федеративных отношений, что дало исследователям повод ставить под сомнение перспективы российского федерализма.
Надо подчеркнуть, что договорный этап разграничения полномочий отвечал потребностям другого этапа развития нашей федерации. Поэтому в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию 2001 года Президент Российской Федерации В.В. Путин показал свою приверженность конституционно-правовому потенциалу, закрепленному в действующей Конституции Российской Федерации. Но это не означает свержения Федеративного Договора и даже двусторонних договоров. Федеративный Договор сыграл свою роль и частично вошел в Конституцию. А двусторонние договора частично - в федеральные и местные законы. Этот этап со сложностями мы прошли. Мы вступили в этап обобщения опыта разделения полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по вертикали, преодоления ошибок и особенно накопленных за эти годы несоответствий с федеральным законодательством, этап, требующий четкого обозначения ответственности органов власти и должностных лиц за реализацию тех или иных норм, противоречащих федеральной Конституции и законам.
Принцип верховенства федеральной Конституции и законов должен носить безусловный характер. Эти меры направлены на обеспечение жизнеспособности и управляемости федеративного государства. Тут важно понять, что время договоров, разговоров и рассуждений прошло. Государство, общество нуждаются сегодня в упорядочении правоотношений по всей вертикали государственной власти, где однозначно должны быть определены права, обязанности и ответственность всех органов власти и должностных лиц.
Президент страны последовательно ведет линию на качественное обновление технологий власти и управления как по горизонтали, так и по вертикали функционирования власти с использованием опыта и накопления потенциала федерализма. И четкая правовая регламентация процесса разделения полномочий и предметов ведения между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации является основой эффективного функционирования сложного по своим составляющим элементам и историческому опыту государственного организма России.
Развал Советского Союза, глобальные реалии современного мира однозначно обозначили потребности демократического реформирования российского общества и государственной власти. И некогда модные идеи национальной и местной ограниченности, национального и регионального сепаратизма в наше время являются настоящим анахронизмом. Таким же анахронизмом выступает и жестокая модель унитаризма. Она уже дважды в ХХ веке разрушила целостность России.
Вот почему, прежде чем идти к новой Конституции, нам нужно было демократически разграничить полномочия по вертикали, что и было сделано в Федеративном Договоре. Трудно говорить о едином экономическом пространстве, если продвижению товаров и людей на территории единой страны ставятся сотни преград. Мы эти преграды фактически преодолели. Невозможно обеспечить единство страны, идя путем пренебрежения к интересам регионов, народов и местных сообществ. Не только в масштабе страны, но и регионов эти крайности приводят к пагубным процессам дезинтеграции. Учет региональной, этнической и местной самобытности является составной частью реализации принципа федерализма. И этот принцип был реализован в Федеративном Договоре. А право наций на самоопределение в эпоху глобализации важно истолковывать не как право на изоляцию и самодостаточность, а прежде всего как право на расширение возможностей своего самоутверждения путем интеграции. И такая концептуальная идея Федеративного Договора приемлема для всех народов и культур России, отвечает интересам их будущего.
Важно не изолироваться друг от друга, быть способными интегрироваться в глобальную цивилизацию, внося в нее элементы самобытности российской общности. Вывод в условиях глобализации один: только крупные государства и находящиеся в их составе народы будут способны в перспективе реализовать свое право на самобытность. Россия будет способна обеспечить глобализацию своей самобытности,при одном непреложном условии- сохраняя свои единство и целостность. Только таким путем она сможет обеспечить будущее своих народов и культур. Повторяю: не только отдельные этносы и регионы, но даже мелкие государства не будут иметь перспектив без такого умения практически сочетать в традиционном для себя пространстве отдельное с всеобщим.
Отсюда значимость учета и практического применения в России принципа федерализма, согласования интересов и налаживания режима диалога и сотрудничества в многонациональной России, использования для этого исторические традиции сотворчества народов и культур, выстраивания модели общества и государства, устремленного в будущее. Без таких перспектив Россию ожидала бы судьба Советского Союза. И Федеративный Договор, а в последующем и Конституция страны пронизаны такой философией.
Президент России В.В. Путин своими федеративными инициативами расставил все точки над i, подчеркнув, что для укрепления государственной власти и всей ее вертикали нужно не отказываться от федерализма, а обеспечивать его реализацию вправовой, экономической и в других сферах российского общества и государства. Более того, Президент требует принимать меры по повышению эффективности реализации властных полномочий на всех уровнях, в том числе и через создание Федеральных округов. Хотя попутно некоторые чиновники в центре, в округах и регионах вместо поиска и использования потенциала демократии федерализма вновь автоматически стали переходить в привычные для себя административные меры в большей степени унитаристского толка. Они стремятся сконцентрировать власть в своих руках вместо осуществления и эффективного применения принципа разделения полномочий по вертикали. Важно предостеречь федеральное чиновничество от командно-административных методов работы и попыток возродить и реализовать унитаристское мышление и подходы под лозунгами укрепления вертикали.
Недопустимо вновь превращать демократию в демократический централизм. Это разные вещи. Доброе самочувствие и защищенность граждан, их прав и свобод на всей территории Российской Федерации - это наиболее эффективный способ укрепления целостности и единства российского государства. В Саратовской области, как записано в Уставе области, органы власти "следуют историческим традициям и проверенным принципам предков, передавшим нам веру в добро и справедливость". В области создана эффективная система защиты прав и свобод человека. Активно работает в области Уполномоченный по правам человека, который завоевал авторитет среди граждан области. Область самостоятельно решает целый ряд вопросов жизни населения. За эти годы существенно изменился облик Саратовской области. И это на фоне глубочайших кризисов в России. Тут проявились в полной мере преимущества федерализма. Без инициативы Саратовской области вряд ли был бы принят Федеральный кодекс "О земле". Опыт данной области, свидетельствует о том, что перспективы федерализма зависят не от того, насколько власть укрепляет или не укрепляет свою вертикаль, а от ее способности своевременно обеспечивать защиту интересов и прав граждан. Благодаря усилиям руководства области, местных органов власти, предприятий Саратовская область стала самодостаточной, т.е. обеспечивает себя без посторонней помощи.
На примере Саратовской области видно, что федеративная модель управления позволяет использовать огромные резервы саморазвития, самоуправления на всех уровнях функционирования государственной власти и местного самоуправления. Поэтому нуждается в подробнейшей правовой расшифровке ст. 72 Конституции Российской Федерации о совместных полномочиях. По опыту своей работы по составлению Федеративного Договора скажу, что тогда все полномочия, которые трудно было согласовать на том этапе, автоматически скидывались нами в "корзину" совместных полномочий в надежде, что за нами придет законодатель и в более спокойной обстановке все расшифрует. Но законодатель в эту сферу так и не пришел.
Сегодня необходимо безотлагательно заняться отработкой пакета законов, способных обеспечивать перспективное развитие федеративных отношений, федерализацию во всех сферах власти и общества в России. Президент России в своем Послании Федеральному Собранию ставит задачу "четкого законодательного определения полномочий Центра и субъектов Федерации". Это долгосрочный, стратегический проект для нашей страны. И, прежде всего для законодателей обеих палат Федерального Собрания, а также законодателей субъектов федерации. Представитель Саратовской области в Совете Федерации представил согласованный с Губернатором области пакет законопроектных предложений по правовому обеспечению федеративных отношений в Федеральное Собрание.
Необходимо отрабатывать такую модель бюджетного федерализма, которая стимулировала бы экономическое развитие на всех уровнях. Именно об этом говорят и предприниматели, и директора заводов на встречах в Саратовской области. И прежде всего разумно решать вопросы собственности. Не просто раздавать ее, а передавать в эффективно хозяйствующие руки. Люди в Федоровском районе начали ставит на ноги птицефабрику фактически полностью разбазаренную, но не решается вопрос о собственности. Там же передали в новые руки уничтоженный фактически сырзавод. Пришел хозяин, и завод успешно работает. И такие практические хозяйственно-управленческие вопросы успешно решаются при наличии гибкой системы власти и управления по всей вертикали.
В заключение следует еще раз подчеркнуть, что федерализм - это не только механизм согласования и преодоления противоречий, но и постоянный поиск потенциала самобытного развития, саморазвития, самоутверждения, поиск общности интересов, целей и задач деятельности граждан, всех субъектов федерации, всего общества многонационального народа Российской Федерации.
Федеративная модель государственного устройства России понятна и близка российским гражданам во всех регионах страны. Она позволяет на основе действующей Конституции страны стратегически обеспечивать глобализацию граждан и стабильность России, укреплять российскую государственность. Начало этому процессу положил Федеративный Договор, который сыграл свою историческую роль. И сегодня перед нами другие реалии, которые требуют новых подходов и мер в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
Рамазан АБДУЛАТИПОВ
"ПАРЛАМЕНТСКАЯ ГАЗЕТА В САРАТОВЕ"
29 марта 2002 года
http://www.abdulatipov.ru/Parts/2002.03.29_PGS_Federation%20Dogovor.htm
