Перспективы России во многом определяются возможностями роста и модернизации наиболее передовых регионов, а также постепенного приближения к их уровню территорий, обладающих конкурентными преимуществами с точки зрения наличия ресурсов или географического положения. С учетом сложной конфигурации и неоднородности России важно уменьшить региональные различия в долгосрочном плане. Большой разрыв между регионами будет провоцировать рост социального напряжения, что станет тормозом развития. В то же время интенсивное перераспределение ресурсов в пользу отсталых регионов может сдерживать экономический рост в передовых городах и областях. Сцилла выравнивания и Харибда неравенства и развития - ключевая альтернатива региональной политики страны. В России эта традиционная дилемма должна решаться в условиях нестабильного баланса федеральных и региональных институтов, отсутствия институтов регионального развития и острой необходимости модернизации институциональной инфраструктуры.
Потребность в модернизации экономики страны (перехода к "инновационному" развитию, на языке правительственных документов) поставила на первый план проблему регионального развития и направлений региональной политики. Почти до середины 2000-х годов не предпринимались попытки создать осмысленную парадигму региональной политики, хотя региональных программ, часто очень похожих друг на друга, было подготовлено немало. Определенный толчок к поиску путей решения региональных проблем дали приоритетные национальные проекты, реализация которых показала необходимость учета региональной специфики. Наконец, потребность в выработке промышленной (структурной) политики также вынудила обращаться к региональным аспектам развития, ведь новые промышленные производства и объекты инфраструктуры должны где-то размещаться.
Различия российских территорий по уровню экономического развития, разнообразию ресурсов и институтов (включая характер элит и традиции управления), социальным характеристикам и укладам жизни сопоставимо с разнообразием стран - членов ООН, за исключением крайних случаев беднейших стран Африки и Азии (ВВП на душу населения меньше 300 долл. в год) и наиболее развитых стран (ВВП на душу населения больше 30 тыс. долл. в год). Внутри одной страны сосуществуют столичные мегаполисы, слаборазвитые республики и "советские" промышленные регионы.
Неотложная задача выработки новой парадигмы региональной политики диктуется несколькими причинами:
- усиливается неравенство между регионами, что может привести к возникновению очагов социальной напряженности и угроз территориальной целостности страны;
- развитие и модернизация страны в целом обусловлены ростом в ключевых регионах;
- почти все составляющие структурной политики имеют важнейший пространственный аспект, определяющий успешность планируемых проектов;
- политика бюджетного выравнивания продемонстрировала низкую эффективность с точки зрения долгосрочного воздействия на экономический рост;
- растут риски трактовки региональной политики "по-госплановски" - как установление специализации регионов из федерального центра.
Региональная политика оказалась на переломе в 2006-2008 гг., когда государство получило нефтяную ренту для возможного решения проблем развития. Недостаточность простого бюджетного выравнивания для решения проблемы регионального неравенства и развития стала очевидной. Приходит осознание неизбежности региональной дифференциации как следствия быстрого экономического развития, предпринимаются попытки классифицировать регионы по уровню развития, выделить регионы - "локомотивы роста". Под влиянием общих тенденций государственной экономической политики последних лет и поддержка роста регионов стала пониматься как необходимость создания генеральных схем развития a la soviёtique: попытка определить сверху на федеральном уровне преимущества и потенциал региона с точки зрения общих интересов страны и инвестировать бюджетные деньги в соответствующие территориально-промышленные комплексы и кластеры (11). Негативный опыт политики стран ЕС, давно ими осознанный, оказался не востребованным в России.
Даже в рамках этого - так называемого вертикального - подхода российские власти не до конца понимают объективные ограничения навязываемой ими унификации. В любом случае придется формулировать различные цели развития для разного типа регионов и использовать разный инструментарий для их достижения. Вертикальный подход дополняется горизонтальным (укрупнительным) - попытками объединения регионов, которое должно магическим образом решить проблему экономического роста и выравнивания. Оба названных подхода могут привести к осуществлению неэффективных проектов, которые будут иметь серьезные негативные последствия для развития отдельных регионов и их конкурентоспособности в России и на международной арене. Но измерить результаты будет непросто: введенная с 2007 г. система оценки деятельности губернаторов, по сути, делает их ответственными за всю историю развития своего региона.
Эффективность региональной политики во многом зависит от того, по какому пути будет происходить дальнейшее развитие страны в целом. В первом приближении можно назвать складывающиеся здесь коалиции и конфликты интересов. Все регионы заинтересованы в доступе к федеральным финансовым ресурсам, но менее развитые оказываются в коалиции с теми федеральными органами, которые хотели бы сохранить и расширить свои перераспределительные полномочия. Крупный бизнес заинтересован в четких перспективах федеральных инвестиционных программ, но способен сам определять направление собственных инвестиций вместе с региональными игроками.
Объективные тенденции как "коридор возможностей" для политики регионального развития в России
Рост регионального неравенства. В период экономического подъема 1999-2008 гг. различия регионов по душевому ВРП нарастали (график 6). Как и предшествующий кризис, экономический подъем оказался проверкой конкурентоспособности отраслей и регионов в условиях открытой экономики. Конкуренция активизировала естественные факторы развития - использование накопленного физического и человеческого капитала, географических преимуществ (12). Вместе с тем их действие искажалось слабостью (и часто отсутствием) основных институтов рынка, нестабильностью институциональной среды и "нетрадиционными" методами внутренней конкуренции.
График 1. Динамика ВРП по группам регионов, 1998-2008 гг. (1998 г. = 100%)
Устойчивость сложившей структуры регионов по уровню и факторам развития. В переходный период развитие регионов определялось двумя группами факторов: ресурсами и унаследованными активами (наличием природных ресурсов, географическим положением, унаследованной инфраструктурой и промышленностью, структурой человеческого и социального капитала) и институциональными факторами (структурой и концентрацией собственности на территории региона, сложившимися взаимоотношениями с федеральным центром, отношениями между региональными и местными администрациями и бизнесом, функционированием региональной судебной системы, наличием активных групп населения).
Доля двух ведущих групп регионов (вместе с развитыми регионами) на них приходится порядка 55% населения, 75% ВРП и более 70% капиталовложений страны. Среднеразвитые регионы представляют более сложную картину, но в целом теряют вес в ВРП и производстве, хотя удерживают (пусть более низкую) долю в капиталовложениях - порядка 25% против 38% в населении. Относительно бедные регионы лидируют только в дух показателях - рост населения и дотаций федерального бюджета.
Бедные или проблемные регионы во многом существуют благодаря дотациям из федерального бюджета. Более того, поскольку перераспределение носит в основном уравнительный характер, регионы не получили стимула к привлечению бизнеса на свои территории и разработке других мер по ускорению экономического развития. Отметим также длительное смешение (в документах и дискуссиях по региональной проблематике) регионального выравнивания бюджетной обеспеченности с региональным выравниванием развития. Первое, разумеется, относится только общественным услугам и влияет на часть бюджетных секторов (в основном услуг), но порождает серьезные угрозы иждивенчества и лоббирования вместо усилий по самостоятельному развитию.
Основные экономические показатели российских регионов приведены в таблице 1. Вследствие неодинаковой динамики развития групп регионов их поляризация резко возросла - разрыв между регионами по уровню инвестиций, величине создаваемой добавленной стоимости достигает 20-30 раз. В то же время уровень потребления и доходов в бюджетном секторе более сглажен благодаря проводимой выравнивающей политике перераспределения.
В таблицах 9 и 10 представлена картина развития российских регионов в 2000-2008 гг. Столичные регионы стали финансово-экономическими центрами страны. Их положение характеризовалось быстрым ростом во многом благодаря огромным государственным инвестициям прежних периодов в развитие транспортной инфраструктуры и промышленного производства, в федеральных городах бурно развивались рыночные услуги, в 2000-е годы начался потребительский и строительный бум. В целом даже за первые восемь лет 21 века их доля заметно выросла как в ВВП, так и в промышленном производстве, населении. На динамике развития регионов-экспортеров сказалась очень благоприятная внешняя конъюнктура. Эти регионы являются основными донорами федерального бюджета. Однако в них не удается решать проблемы модернизации и альтернативного развития: неясна их судьба после исчерпания основного ресурса. 
Экономический рост не привел к изменению механизмов развития регионов. Экспортеры и столицы при сохранении благоприятной конъюнктуре могли бы и дальше развиваться высокими темпами. Регионы - промышленные "середняки", а также прибрежные территории не имеют достаточных ресурсов для самостоятельного развития, несмотря на экономический рост. Бедные регионы по-прежнему ориентированы на получение трансфертов из центра.
Дефицит демографических ресурсов. В долгосрочной перспективе более опасной формой неравенства, чем растущий экономический диспаритет, может оказаться усиление региональных различий в качестве населения. Демографические ресурсы станут важнейшим фактором, ограничивающим развитие, но в неодинаковой степени для разных регионов. Наиболее острой эта проблема будет для Европейского Центра и Северо-Запада (за исключением столичных областей). В среднесрочной перспективе только в 6-7% регионов России сохранится естественный прирост населения. Стимулирование рождаемости не способно решить проблему естественной убыли в большинстве российских регионов, в которых она уже превысила 0,5% численности населения в год. Демографические процессы инерционны, поэтому естественная убыль будет "сжимать" обжитое пространство, причем особенно быстро - в Европейской России.
Возможности использования миграционных ресурсов ограничены, так как чистый миграционный приток населения в Россию сократился в четыре-пять раз по сравнению с показателями 1990-х годов. Изменились и векторы миграций из-за смены стрессовых факторов на экономические. В 2000-е годы исчезла обширная зона притока мигрантов в центре и на юге Европейской России, поскольку сошли на нет миграции из СНГ периода раннего транзиционного кризиса. Снизилась интенсивность миграционного оттока из северных и северо-восточных регионов страны благодаря росту их экономики и финансовой помощи. На этом фоне усиливалось притяжение крупнейших городов, миграции стали, как и в советское время, носить ярко выраженный центро-периферийный характер. Однако по прогнозным оценкам, только Московская столичная агломерация будет компенсировать естественную убыль миграционным притоком.
Малочисленность городов, способных выполнять функцию центров роста и модернизации. По данным исследований Института географии РАН и Независимого института социальной политики, из более чем тысячи городов страны быстрее адаптировались к новым условиям только четыре группы: агломерации федеральных городов; крупнейшие города (с населением, близким к 1 млн. человек и более); центры регионов (с населением свыше 200-250 тыс. человек); монопрофильные города экспортных отраслей промышленности. При сохранении макроэкономической стабильности они останутся основными точками роста в России. Суммарная их доля в общем числе городов страны невелика - 14%, но в них проживает более половины городских жителей. В среднесрочной перспективе к ним может добавиться только группа приморских портовых городов. Однако бюджетная и институциональная политика федеральных властей не стимулирует развитие городов-лидеров, их экономические ресурсы перераспределяются, а права местного самоуправления ограничиваются. В результате замедляется естественная диффузия экономического роста: от крупнейших центров к менее крупным, а затем и к периферийным территориям.
Влияние кризиса 2008-2010 гг. на регионы России
Рецессия, которая началась в российской экономике с осени 2008 г., видимо, изменит ряд сложившихся в последние годы тенденций. Развитие кризиса во много основано на изменении поведения экономических агентов, которые реагируют на снижение экономических показателей и угрозу собственной устойчивости такими (проциклическими) действиями, которые сами ведут к его расширению. Как на уровне семей и предприятий, так же на уровне регионов произошло резкое сокращение горизонта планирования, переход от усилий по развитию к усилиям по "выживанию", попытки сократить угрозы банкротства важных элементов хозяйства. Поскольку кризис наносит удары не одновременно и неравномерно, то задачей становится "перераспределение убытков" - попытка обеспечить функционирование критических цепочек в производстве и потреблении основных товаров, поддержании занятости и общественных услуг. Неизбежно пострадали рискованные и долгосрочные проекты, инновации, капиталовложения.
Регионы оказались на первом этапе кризиса перед проблемой непредсказуемого поведения предприятий, которые сокращают свое производство (занятость, выплаты заработной платы и налогов) в связи с падением спроса часто далеко вне данного регионального рынка. Инвестиционные программы частично отменяются, местные отрасли, малые и средние предприятия оказываются под ударом локального сжатия спроса. Немедленно возникает вынужденное сжатие бюджетных инвестиционных расходов, которые часто софинансируются федеральным бюджетом. Неопределенность, связанная с прогнозом развития экономики страны на 20010-2011 годы, ожидаемое сокращение поступлений по федеральным программам ставит перед региональным руководством несколько тяжелых проблем: трансформации прогноза, трансформации стратегии развития, обеспечение собственной устойчивости и эффективности (поддержание доверия к себе) в условиях растущих требований о помощи снизу, ограниченной помощи сверху (13).
Предсказать глубину и длительность нарастающего кризиса было невозможно и он был во всем мире более интенсивным, чем в последние десятилетия. Его первые три месяца с падением выпуска продукции на 2, 4 и 8,7% выглядели тревожно. Промышленная компоновка рецессии схожа во многом в России с развитыми странами: от банков и розничной торговли, продаж автомобилей, жилищного строительства к металлургии, строительству, стройматериалам и далее по спирали. Прорисовывается и география: кризис в первую очередь бьет по экспортно-ресурсным регионам и крупным городам, т.к. они наиболее тесно связаны с глобальной экономикой. Первые "всходили на дрожжах" возросшего мирового спроса и цен на ресурсы и продукцию первого передела, а для крупных городов первым ударом стал глобальный финансовый кризис, породивший проблемы банков, строительства и розничной торговли. Более сильные риски для более модернизированных территорий с развитой промышленностью - такого кризиса еще не было в постсоветское время. При этом общий вектор имеет географические особенности.
Кризисные риски можно оценить, учитывая специализацию экономики регионов, бюджетные риски (зависимость от налогов бюджетоформирующих предприятий, для регионов это в первую очередь налог на прибыль организаций), занятость в отраслях с высокой вероятностью спада (промышленность, строительство и платные услуги) и в моногородах, состояние малого бизнеса как возможной "жертвы" (спрос на его продукцию и услуги сократится) и как потенциального поглотителя высвобождающихся работников.
Можно выделить несколько групп наиболее проблемных регионов с разным сочетанием рисков, которые во многом реализовались в 2008-2009 гг. Хуже всего оказалось положение монопрофильных экспортных регионов, особенно металлургических (график 2), получивших массированный удар: на треть сократились мировые цены, резко упал и мировой, и внутренний спрос на продукцию. Кроме того, металлургия трудоемка и занятость в ней почти не сокращалась в постсоветский период, в отрасли доминируют моногорода. Максимальны и бюджетные риски, некоторые металлургические регионы зависят от деятельности одного-двух крупных предприятий. Доля налога на прибыль в доходах их бюджетов достигает 35-40%, эти регионы очень неплохо жили в последние годы, поскольку данный налог идет в основном в региональный бюджет, а металлургические компании, в отличие от нефтегазовых, чаще прописаны в самих регионах, а не в Москве. Несколько лучше положение нефтегазового бизнеса в регионах, поскольку основная рента реализовывалась в столицах. Темпы спада промышленности в таких регионах были максимальны, и в целом кризис экономики был наиболее жестким. Только восстановление экспорта (во многом в Китай) оживило ситуацию во второй половине 2009 - начале 2010 года.
Для нефтегазовых монопрофильных регионов такой сценарий менее вероятен, хотя зависимость их бюджетов от крупных компаний велика. Есть, как минимум, три смягчающие причины. Во-первых, уже проведенная в начале 2000-х годов санация занятости в нефтяных компаниях, когда были выведены на аутсорсинг вспомогательные подразделения, которым пришлось учиться выживать самостоятельно, такой санации не сделал только Газпром. Во-вторых, значительная вахтовая занятость, которая сократится первой, замедлив рост безработицы местного населения. В-третьих, другой тип работников - это в основном бывшие мигранты, приехавшие в Сибирь со всей страны, они заведомо более адаптивны и мобильны по сравнению с занятыми на металлургических предприятиях моногородов Урала, работающими там из поколения в поколение. И самое главное - федеральные власти в первую очередь помогут регионам, добывающим нефтегазовые ресурсы, за счет которых живет вся страна.
График 2. Показатели кризисных рисков в наиболее проблемных промышленных регионах разного типа (1 - металлургические, 2- нефтегазовые, 3- диверсифицированные, 4- импортозамещающие
Для промышленно развитых регионов с более диверсифицированной экономикой риски существенны, но они разные (см. график 7). В Свердловской области, которая наряду с Татарстаном была лидером экономического роста в 2000-е годы, "камнем на шее" вновь окажутся многочисленные небольшие моногорода со старыми металлургическими предприятиями, принадлежащими крупным компаниям. Для Самарской области критическая проблема - "АвтоВАЗ", который сталкивается с растущей внешней конкуренцией и все еще не может радикально поднять качество продукции.
Эти риски дополняются спадом сервисной экономики и строительства в городах-миллионниках, но опыт предыдущих кризисов показывает, что полифункциональная экономика агломераций более адаптивна, особенно если институциональная среда не душит бизнес, в том числе малый, который в этих регионах развит лучше.
График 3. Динамика промышленного производства по группам регионов, 2007-2009 гг., % к соответствующему периоду предыдущего года
График 4. Динамика ввода жилья (кв. м) в группах регионов в 2007-2009 гг., в % к соответствующему периоду предыдущего года
Для двух крупнейших агломераций страны это утверждение еще более верно, но за некоторые перекосы придется расплачиваться. Москва получила наибольшие преимущества от экономического бума, став центром прибыли всех естественных монополий и большинства крупных сырьевых компаний, на ее долю приходилось 26% всех собранных в стране налогов при 7% населения. Доля налога на прибыль организаций в ее бюджете достигала в 2007 г. 66%: это намного больше, чем в монопрофильных экспортных регионах. Бюджет города рос как на дрожжах (на 200 млрд. руб. ежегодно), позволяя не думать об эффективности расходов, и некоторое отрезвление пойдет на пользу (таблица 11). Бурный рост экономики Московской области сопровождался очень рискованной политикой заимствований, ее долг превышает половину доходов бюджета, и за это тоже придется платить, скорее, федеральному бюджету. На Московскую область в 2007 г. приходилось 13% ввода жилья в стране (вместе с Москвой - 21% в 2007 г. и 18% в 2009 г.), поэтому негативные последствия спада в строительстве и риски для покупателей жилья максимальны (см. график 9). Снижение ввода жилья, пострадавшего и от кредитного кризиса, тяжело сказывается на отраслях стройматериалов. Для Санкт-Петербурга и Ленинградской области выше риски промышленного спада и снижения занятости, хотя бюджет С.-Петербурга, куда уже переведены юридические адреса ряда крупных компаний, также будет испытывать проблемы. Тем не менее, при первых признаках выздоровления экономики агломерации федеральных городов вновь станут лидерами роста - агломерационный эффект устойчив.
Таблица 3. Показатели кризисных рисков для крупнейших агломераций страны
Регионы импортозамещения, особенно машиностроительные, также связаны с мировой экономикой, спрос на их продукцию обеспечивался притоком нефтедолларов. Часть ведущих машиностроительных предприятий принадлежит крупному сырьевому бизнесу, испытывающему острые финансовые проблемы, поэтому текущая поддержка резко сокращается, не говоря уже об инвестициях. Снижение спроса на продукцию резко ударило по промышленности Нижегородской, Ульяновской областей, по Калининградской области, промышленность которой выросла на режиме промсборки, кризис быстро распространяется на другие регионы импортозамещения. Основные риски - в сфере занятости, т.к. роль этих предприятий в доходах бюджетов невелика, и сами регионы не относятся к развитым. В 1998 г. обвальная девальвация рубля дала отраслям импортозамещения сильный стимул к росту, однако повтор такого сценария политически маловероятен, высоки риски длительного спада машиностроения. Высвобождение занятых уже идет, но его масштабы вряд ли превысят уровень 1990-х годов.
Для слаборазвитых регионов все зависит от состояния федерального бюджета, 13-14% которого идет на межбюджетные трансферты. В 2007 г. в 17 регионах страны доля безвозмездных перечислений достигает 50-93% всех доходов их бюджета, еще в 11 регионах - 40-50%, в итоге почти треть регионов страны жестко зависит от федеральной помощи. Главная проблема - адекватность расходов, т.к. финансовых ресурсов уже в следующем году может не хватить. Однако заработная плата федеральным бюджетникам повышена на треть, аналогичные рекомендации были даны регионам, хотя многие от этого отказались. Риски роста безработицы для менее развитых регионов не так сильны. Исследования в странах ЕС показывают, что более развитые регионы с низкой безработицей сильнее реагируют на изменения экономической ситуации (при ее ухудшении безработица быстрее растет, а при улучшении быстрее сокращается), в то время как регионы с проблемным рынком труда более стабильны, им падать просто некуда. Сложнее оценить ситуацию с доходами, т.к. легальная заработная плата в слаборазвитых регионах определяется заработками в бюджетной сфере, зависящими от федеральных трансфертов и уровня инфляции, которая будет расти. Политика федерального центра в отношении слаборазвитых регионов, судя по всему, будет определяться исходя из оценки политических рисков, поэтому приоритетность поддержки отдельных республик Северного Кавказа, прежде всего Чечни, сохранится. То есть в терминах интересов и коалиций мы можем ожидать поддержания тенденций бюджетного выравнивания в ущерб развитию более продвинутых регионов.
Региональная политика в условиях кризиса: кому и как помогать?
Перед государством в условиях кризиса всегда встает тяжелый выбор - кому и как помогать? Первый вопрос - кому? Главный конфликт - между поддержкой бизнеса и поддержкой населения. Этот конфликт имеет пространственную проекцию, так как крупный бизнес концентрируется в более развитых регионах, а 70% населения живет в средне- и слаборазвитых регионах. Масштабная финансовая поддержка бизнеса усиливает риск дефицита федеральных финансовых ресурсов, необходимых для перераспределительной политики, как социальной, так и региональной.
Выбор также зависит от жизнестойкости бизнеса и остроты проблемы населения, занятого в разных отраслях и живущего в разных местах. В федеральных городах с сервисной экономикой объективных возможностей для адаптации больше, хотя новому бизнесу в секторе услуг (торговым сетям, финансовому сектору и деловым услугам) придется пройти через рыночную санацию, спад и поглощения менее эффективных собственников. Для региональных центров процесс будет более болезненным, в них новый бизнес в секторе услуг только формируется и более уязвим. Бюджеты федеральных городов имеют "жировую прослойку", которую можно использовать, а все прочие крупные города давно сидят на голодном бюджетном пайке, будучи муниципальными образованиями. К группам риска во всех крупных городах относится и небедное население - покупатели жилья и малый бизнес. Для решения их проблем нужны в первую очередь институциональные меры поддержки. Легальный малый бизнес вряд ли переживет удары кризиса, и без этого находясь под прессингом неэффективных институтов и коррупционных выплат. Если государство не сможет резко ослабить давление на малых предпринимателей, они вновь уйдут в тень. Но это относится только к торговле и услугам, а нарождающийся инвестиционный малый бизнес без улучшения институтов кризиса вымрет точно.
Активы крупного экспортного бизнеса размещены в основном в более развитых регионах, но чаще это монопрофильные города, которые неизбежно пострадают, как и бюджеты этих регионов, зависящие от налога на прибыль. Крупные компании уже получили финансовые ресурсы от государства, чтобы рассчитаться за срочные кредиты, взятые у западных банков. Эти деньги не попадут в регионы, но все же помогут сохранить рабочие места в монопрофильных городах крупного бизнеса с лучшими активами. Для моногородов с худшими предприятиями (старыми металлургическими заводами и др.) проблемы намного острее, там возможно свертывание производства. В таких моногородах нужны специальные и масштабные меры поддержки населения, прежде всего за счет федеральной помощи, чтобы не допустить критических ситуаций.
Крупный импортозамещающий бизнес (ВПК, машиностроение) отнесен к приоритетам финансовой поддержки. Однако при длительном кризисе средств для поддержки мало конкурентоспособного машиностроения, скорее всего, не хватит. В моногородах этих отраслей ситуация будет ухудшаться, но медленнее и вряд ли завершится санацией худших активов руками государства. Растянутый во времени рост социальных проблем таких моногородов, невысокие доходы населения в течение многих лет и уже имеющийся опыт адаптации населения к длительной безработице, накопленный в 1990-е годы, позволяют подготовиться к кризису, используя адекватные программы переобучения, общественных работ и социальной защиты с менее крупными бюджетными расходами.
Основной санирующей функцией кризиса станет резкое торможение масштабных инвестиционных проектов государства, многие из которых весьма спорны с точки зрения потенциальной эффективности, особенно дорогостоящие инфраструктурно-сырьевые проекты на Урале и в восточных регионах страны. Но это не значит, что под нож должны идти все инвестиции - именно в период кризиса 1930-х гг. были построены автодороги, которыми жители США и ряда европейских стран пользуются до сих пор. Реализация программ строительства и ремонта жилья, дорожной программы могли бы занять неизбалованных заработками жителей небольших городов и периферийных районов страны, массы гастрабайтеров, которые иначе окажутся выброшенными из трудового оборота и могут создать определенные социальные проблемы.
Второй вопрос - как? В самом общем виде это проблема перераспределения кризисных издержек. Сейчас они в большей степени ложатся на регионы: в них резко сокращается бюджетоформирующий налог на прибыль, при этом именно на уровне регионов и муниципалитетов концентрируются социальные обязательства и расходы, которые будут расти в ходе кризиса. Проблема имеет два возможных решения.
С одной стороны, можно уравнять издержки, частично перераспределив налоговые ресурсы в пользу регионов, чтобы они имели возможности решать свои проблемы, которые знают заведомо лучше центра. Перекладывая часть ответственности на субъекты РФ, центр одновременно должен обеспечивать координацию федеральных и региональных мер поддержки, что непросто. Но это путь к эффективной децентрализации управления, дающий выигрыш регионам с более высоким качеством менеджмента и, тем самым, улучшающий институциональные условия для последующего роста.
С другой стороны, можно еще более усилить концентрацию финансовых ресурсов на федеральном уровне и "рулить в ручном режиме" (например, с помощью дотаций регионам на сбалансированность бюджетов и других непрозрачных инструментов), но тогда вся ответственность ложится на федеральную власть, а регионы выстраиваются в огромную очередь просителей. Пока большинство экспертов склоняется к тому, что федеральными властями будет выбран второй путь - дальнейшей централизации полномочий и ресурсов, который ведет к принятию нетранспарентных и далеко не всегда эффективных решений о поддержке регионов. Надо ясно сознавать, что в случае с развитыми регионами это снижает их модернизационный потенциал.
* * *
Экономический кризис стал весьма болезненным, причем мировая ситуация будет способствовать его затягиванию (до выхода на предкризисные уровне мирового производства и торговли) примерно до конца 2010- даже 2011 года. Но кризис не вечен, и к следующему периоду экономического подъема вновь придется формировать контуры региональной политики, способной помочь модернизации страны. Важнее всего три приоритета, от которых зависит эффективность такой политики:
- она должна учитывать сложившиеся объективные процессы перемещения труда и капитала в России и опираться на объективно формирующиеся зоны роста;
- она должна синхронизировать стратегии компаний и инфраструктурные проекты властей, в том числе проекты в сфере развития человеческого потенциала;
- она должна стимулировать диалоговый режим взаимодействия властей разного уровня и горизонтальные связи регионов.
Если это удастся сделать на выходе из кризиса и в новой стадии роста, то вероятность реализации модернизационного сценария резко повысится. Важно выходить из кризиса на базе человеческих ресурсов, а не на перераспределении нефтяной ренты, на базе активных действий самих регионов.
1. На основе работы Григорьева Л.М., Зубаревич Н.В., Урожаевой Ю.В. "Сцилла и Харибда региональной политики.", "Вопросы экономики" N2, 2008; "Региональная политика в условиях роста и кризиса" в "Стратегии социально-экономического развития России: воздействие кризиса" - М.: ИНСОР, 2009.
2. Scott A., Storper M. Regions, Globalization, Development // Regional Studies. 2003. Vol. 37, No 6 & 7.
3. Porter M. E. Regions and the New Economics of Competition / Global City-Regions: Trends, Theory, Policy. -Oxford: Oxford University Press, 2001.
4. А. Маршалл подробно описывал положительные внешние эффекты, возникающие при концентрации производства в одном месте (Marshall A. Principles of Economics. London: Macmillan, 1890). Механизмы, усиливающие концентрацию экономической деятельности, исследовались в в работах А. Хиршмана, Г. Мюрдаля; эмпирический анализ роли агломераций содержится в работах А. Скотта, М. Сторпера, П. Кругмана, М. Фуджиты, Дж. Стиглица и др.
5. Wheaton W., Shishido H. Urban Concentration, Agglomeration Economies, and the Level of Economic Development // Economic Development and Cultural Change. 1981. Vol. 30. P. 17-30.
6. Krugman P. Increasing Returns and Economic Geography // The Journal of Political Economy. 1991. Vol. 99, No 3. P. 483-499.
7. Наличие удобной и современной инфраструктуры часто играет решающую роль для принятия решения о размещении производства на территории региона с последующими эффектами "круговой причинности" Г. Мюрдаля: размещение производства создает спрос на труд и тем самым привлекает работников; наличие гибкого рынка труда привлекает другие компании; концентрация людей в одном месте делает выгодным производство неторгуемых товаров и т.д.
8. См.: Scott A Regional Push: Towards a Geography of Development and Growth in Low-and Middle-Income Countries // Third World Quarterly. 2002. Vol. 23, No. 1; Scott A., Storper M. Op. cit.
9. См. подробнее: Тамбовцев В., Верведа А. Субъекты модернизации: воздействие групп интересов на стратегии развития; Аузан А., Золотов А. Коалиции за модернизацию: анализ возможности возникновения // Вопросы экономики. 2008. N I, Григорьев Л., Плаксин С. Цели и интересы групп на старте кризиса: как сохранить позиции и дожить до модернизации. В Л.Григорьев "Экономика переходных процессов", М.,МУМ, 2010, том 1.
10. World Development Report 2009 "Spatial Disparities and Development Policy", World Bank 2009.
11. Разумеется, под этот старый и в общем безнадежный заказ были подведены соображения на языке стратегического планирования при потере главного - собственного внутреннего динамизма регионов.
12. См.: Григорьев Л. М., Урожаева Ю. В. Влияние экономического подъема на региональное развитие. / 1000 лучших предприятий. Промышленность России: рынки, отрасли, регионы. М, 2003; Россия в поиске региональной политики: от Самарской области к проблемам развитых регионов / Аспекты регионального развития: взгляд из Самарской области - региона лидера. - М.: МОНФ, 2005; Зубаревич Н. В. Стратегии пространственного развития в период экономического роста // Вестник МГУ. 2008. N 1.
13. В условиях кризиса резко возрастает как объективная стоимость ошибок управления для экономики и социально-политической стабильности, так и субъективная ответственность (и быстрота наказания) как перед населением региона, так и перед федеральным уровнем властей, пытающихся (по опыту прошлого) найти себе опору и ответственных за непопулярные решения и ход событий.
