Пространственное развитие давно привлекает внимание как властных структур, так и ряда отечественных экспертов. Результаты их исследований говорят о широком спектре подходов к вопросу изменения региональной политики. В конце 2004 г. в МРР РФ была передана Концепция регионального развития (подготовленная группой экспертов РАН и МГУ). Она не является абсолютной альтернативой предложениям самого Министерства, однако по ряду проблем позиции двух документов не совпадают. Один из разработчиков Концепции РАН-МГУ, руководитель отдела экономической и социальной географии Института географии РАН Сергей Артоболевский прокомментировал приведенный ниже в сокращенном виде план ученых из академических учреждений.
Сергей Артоболевский,
Институт географии РАН
Концепции РАН-МГУ и Минрегионразвития: основные различия
В чем же основные отличия представленной экспертами РАН-МГУ Концепции от "официальной"?
Концепция РАН-МГУ несколько уже документа МРР, и не затрагивает смежные сферы - например, физическое планирование, ЖКХ или демографические процессы. Только такой узкий подход может обеспечить реализуемость поставленных целей. При более широком подходе Минрегионразвития рискует встретить непреодолимое сопротивление министерств-"старожилов" и остаться дискуссионным клубом.
Нами предлагается осторожнее подходить к использованию теории "полюсов роста", не абсолютизируя ее. Данная теория пригодна как при выборе регионов "локомотивов развития", так и для подъема многих кризисных территорий, при этом ее использование имеет ряд ограничений и негативных последствий. Наконец, территориальные масштабы и разнообразие территории РФ не позволят полностью уйти от политики "выравнивания", использования в качестве объектив региональной политики обширных ареалов.
В Концепции РАН-МГУ предлагается больше опираться на опыт стран Западной Европы, особенно членов Евросоюза, которые были пионерами региональной политики, накопив большой позитивный и негативный опыт и достигнув немалых успехов. Адаптация этого опыта для российских реалий абсолютно реальна.
В качестве основной цели документ рассматривает не разработку и официальное принятие "Генеральной схемы пространственного развития РФ", а создание работающей региональной политики, включающей институты, законы, финансы и инструменты (и карту проблемных ареалов/центров, развитие которых стимулируется государством).
РФ нужны не просто "регионы-локомотивы", а географизированная система полюсов роста различного ранга, покрывающая всю страну. Обе столицы имеют достаточный потенциал саморазвития, а вот сеть национальных субстолиц уже отсутствует и ее формирование требует вмешательства государства.
Наш документ "свободнее" в своих подходах. Он не связан обязательствами удвоить ВВП (реально региональная политика может затруднить достижение этой цели). Он критически относится к одновременности различных реформ, и негативно оценивает идеи укрупнения субъектов РФ - с точки зрения процессов регионального развития и политики.
В Концепции РАН-МГУ последовательнее проводится идея приоритета социальных целей. В конечном счете, государство, как правило, вмешивается в процессы регионального развития не ради успехов в сфере экономики, а для достижения "территориальной справедливости" и смягчения территориальных диспропорций в качестве жизни населения.
Концепция регионального развития Российской Федерации
<...> Стратегией регионального развития страны следует считать непротиворечивую совокупность представлений государства о пространственном устройстве "подведомственной" территории (в той или иной форме официально зафиксированную или, по крайней мере, "артикулированную"). Эти представления должны базироваться на общественном согласии (ибо, как правило, ведут к перераспределению средств между различными территориями). В противном случае вероятность их реализации резко падает. Если указанные представления значимо расходятся с реальной картиной (что в большинстве случаев и происходит), то в стратегию регионального развития страны должны войти представления о путях достижения "идеальной" картины, принципах управления процессами пространственного развития, т.е. об основах региональной политики (см. ниже). <...>
РФ идет по пути "догоняющего" развития. Различные процессы регионального развития, в странах Запада "разнесенные" во времени, идут в нашей стране практически одновременно (субурбанизация и джентрификация, индустриализация и переход к постиндустриальному обществу ...), иногда на тех же самых территориях. Управление этими процессами, исходя лишь из одной модели, представляется мало реалистичным.
Неравномерность развития и поляризация пространства: от теории к практике
<...> неравномерность может стать тяжёлой проблемой общества, если она становится слишком резкой и (или) ведёт к сильному неравенству граждан страны по уровню доходов, по удобствам жизни, по возможностям реализовать свои способности. Такой вид неравенства воспринимается населением, как правило, чрезвычайно остро, если речь идёт о частях одного и того же государства, особенно если оно построено на эгалитаристских началах. Возникает т.н. проблема территориальной несправедливости. Её обострение порождает взаимную отчуждённость и даже вражду отдельных частей страны <...>
Главный способ сокращения неравномерности - это стимулирование развития отставших (депрессивных и слаборазвитых) районов, притока в них капиталов, строительства новых предприятий, роста числа рабочих мест с хорошим уровнем зарплаты и т.д. Однако в отставших районах производительность труда ниже, отдача на капитал хуже, чем в передовых районах. Следовательно, искусственное "заманивание" капитала в отсталые районы приведёт к спаду темпов экономического роста. Форсирование же экономического роста или помощь наиболее успешным районам, согласно современным воззрениям, приведёт к тому, что капитал устремится в последние, и в результате территориальные диспропорции в стране будут нарастать.
Эта проблема хорошо изучена в западной научной литературе, где она получила название: противоречие "равенство - эффективность" <...> Если в стране нет районов в отчаянно бедственном состоянии, то допустимо ставить экономический рост во главу угла, однако если территориальные диспропорции уже достигли большой остроты, лучше частично пожертвовать темпами роста ради отвлечения капитала в "не самые эффективные" районы страны, чтобы избежать политических катаклизмов.
Региональная политика на Западе
Западная региональная политика - отдельное направление деятельности государство, институционально и финансово независимое. К ней относятся меры/действия государства, осознанно направленные на решение пространственных проблем. Региональная политика никогда не смешивается с планировкой/районной планировкой/физическим планированием (planning/town and country planning), выросшей на базе контроля за использованием земель <...>
При примате социальных целей, региональная политика действует только через экономику и ориентирована на развитие, а не на сохранение статус-кво. Она не является частью социальной политики (равно как и экономической). Так к региональной политике не относятся трансферты между бюджетами различных территориальных уровней, расходуемые на текущие нужды <...> Помощь лишь районам-локомотивам, как основное направление региональной политики, - это удел богатых и гомогенных стран, и то лишь в определенные периоды их развития.
Теория полюсов роста
<...> Единственной теорией, которая охватывает все основные аспекты региональной политики и к тому же содержит конкретные намётки мероприятий, является теория полюсов роста <...>
В теории полюсов роста есть несколько крайне важных, принципиальных тезисов, о которых часто забывают.
Перечислим главные из них:
- полюс роста не самоцель, а средство подъёма района;
- полюс роста эффективен только в сети из таких же полюсов;
- полюс роста должен обладать отличной связью с остальными пунктами района, чтобы использовать его ресурсы и передавать им нововведения и другие импульсы развития;
- полюс роста должен осуществлять связь между страной и регионом;
- полюса роста могут быть самого разной значимости - международной (связь страны с миром), национальной, региональной и местной (например, центральная усадьба колхоза во времена СССР) и масштаба - от отдельного поселения до целого района;
- главная цель - пробуждение стимулов и сил саморазвития <...>
Теория полюсов роста быстро завоевала широкую популярность в странах Запада, и практически все эти страны ещё в 60-х годах положили данную теорию в основу своей региональной политики. Сначала речь шла только о подъёме отсталых и депрессивных районов, т.е. использовании полюсов роста в качестве инструмента политики выравнивания. Позднее появилась идея поддержки основных центров для поддержания конкурентоспособности страны. Со временем же полюса роста стали рассматриваться как каркас всей территориальной структуры общества, вне зависимости от того, размещались ли они в процветающей части страны или в отсталой. Так сложилась концепция поляризованного пространства <...>.
В рамках региональной политики "принятие" модели полюсов роста имело два последствия. Во-первых, стали сокращаться площади официально выделяемых кризисных ареалов. Во-вторых, в дополнение к последним, в качестве объектов региональной политики, стали выделять (как на территории этих ареалов, так и вне ее) отдельные населенные пункты и даже их части <...>
Особенно досадным оказалось то, что срок действия полюсов роста был гораздо длиннее, чем срок пребывания политиков у власти (как правило, 8-10 лет). Получалось, что политик, который внедрил теорию полюсов роста в свою региональную политику, обрекал себя на то, что во время его нахождения у власти скажутся только негативные стороны этой теории (обескровливание района ради полюса роста), а положительные результаты достанутся тому, кто придёт ему на смену. В результате в 70-е годы многие страны отказались от практики полюсов роста <...>
Территориальная структура российского общества делает особенно удобным применение здесь теории полюсов роста. Дело в том, что огромные размеры территории страны делали неизбежным её освоение в виде отдельных центров, очагов, вокруг которых постепенно складывалась освоенная территория. Эта неизбежность усилится в XXI веке по мере сокращения численности населения страны. <...>
Можно утверждать, что российское пространство изначально было сильно поляризовано и давно превратилось в систему своего рода полюсов роста, где главный город всегда выполняет для прилегающей территории функцию как организующего начала, так и соединения с общенациональной сетью.
Два центра, Москва и Санкт-Петербург, резко выдаются над остальными и служат естественной базой для развития нововведений или их восприятия из-за рубежа с последующим распространением по территории страны. Однако взаимодействие этих двух глобальных полюсов роста с остальной страной невозможно без наличия сети национальных субстолиц.
Система таких столиц сложилась в России уже несколько десятилетий назад, рыночные отношения лишь укрепили их сеть и отрыв от остальных российских центров. Совокупность субстолиц развивается в основном за счёт обмена импульсами друг с другом, а не с прилегающей к каждому из них территорией. Образовав довольно автономную сеть, они как бы висят над страной, далеко опережая её в инновациях и степени модернизации общественных отношений. Оторванность от своего субстрата - тревожный недостаток сложившейся системы полюсов роста, однако она обеспечивает высокую скорость распространения импульсов модернизации и развития во все части России, даже если эти части представлены пока только своими главными центрами <...>
Согласно расчётам, в число таких субстолиц попадают сегодня Нижний Новгород, Самара, Ростов-на-Дону, Екатеринбург, Новосибирск и, с натяжкой, Хабаровск <...>
Приведенный выше анализ моделей регионального развития, теории и практики региональной политики подтверждают возможность создания новой российской региональной политики на основе идей поляризованного развития и полюсов роста (на данном этапе развития страны). Данный подход можно применять и при поддержке кризисных территорий, и при стимулировании роста наиболее продвинутых ареалов и центров <...>
Региональное развитие и региональная политика в РФ: 1985-2004
Региональные диспропорции и их динамика
<...> Как любой инновационный процесс, реформы зародились в ограниченном количестве регионов и, даже, скорее центров и оттуда распространяются по стране. Очевидны и критерии, определившие выбор этих центров: значительная численность население и центральное положение в рамках наиболее развитых регионов страны, соседство с государственными органами управления, наличие развитой инфраструктуры (в т.ч. телекоммуникационной). Вполне естественно, что отвечающие указанным требованиям центры (и регионы) и получили наибольшие дивиденды от реформ. Естественно далеко оторвалась от всех Москва, даже Санкт-Петербург очевидно отстает. Как результат усилился межрегиональный антагонизм: критика Москвы стала повседневным явлением. Но при этом как бы в стороне остается вопрос, а возможно ли нормальное и результативное функционирование штаб-квартир банков или промышленных групп <...> вне Москвы (или Санкт-Петербурга).
Государство и процессы регионального развития
<...> На сегодня Россия как раз подошла к той черте, когда пространственные социально-экономические диспропорции и многочисленные территориальные проблемы вызывают озабоченность населения и не могут игнорироваться политиками.
Если предприятие можно просто закрыть, то кризисную территорию, в большинстве случаев, "закрыть" нельзя. Иногда возможно организованное переселение всех жителей, но, в большинстве случаев, это практически невозможно. Таким образом, развитие таких территорий становится просто обязанностью любого государства.
Государство (и, прежде всего, федеральные власти) пока не выполняет одну из своих основных функций - забота о ВСЕМ населении и ВСЕЙ территории <...>
В региональной политике РФ преобладают приоритеты выравнивания, характерные для развитых стран (но, в отличие от них, проводимая политика выравнивания не была направлена на развитие экономики кризисных территорий, а решала их текущие проблемы), а не стимулирование тех территорий, которые способны наиболее эффективно использовать ресурсы и "двигать" экономику вперед <...>
Можно предложить следующие первоочередные шаги, необходимые для становления региональной политики:
Создание собственной законодательной базы.
Обеспечение финансовой базы региональной политики, софинансирования со стороны региональных и местных властей, частного бизнеса.
Проведение проблемного районирования страны и типологии районов, развитие которых стимулируется государством. Правовое закрепление статуса и преференций выделенных территорий (различного территориального уровня).
Разработка механизмов воздействия на процессы регионального развития. Виды помощи, которые может предоставить государство в рамках региональной политики, весьма немногочисленны. Оно может дать что-то ареалу (дотации, льготные займы, создание инфраструктуры) или не взять что-то у него (налоговые льготы). Но искусство региональной политики состоит в том, чтобы, сочетая указанные меры, дать ареалу минимум, достаточный для его развития.
Организация мониторинга региональных ситуаций и проблем как информационно-аналитическая базы РФ. Слабая информационная обеспеченность региональной политики дает возможность широкого использования несистематизированной и конъюнктурно препарированной региональной информации.
Создание научной базы для нужд региональной политики <... >
Организация экспертизы законопроектов, управленческих решений и инвестиционных проектов, имеющих значительные региональные последствия.
Сложности и риски практической реализации теории полюсов роста
Выбор приоритетов
В переходный период в РФ начали формироваться ареалы роста там, где проявляется кумулятивный эффект сочетания благоприятных факторов развития. Наиболее рациональной стратегией пространственного развития на ближайшие годы является опора на естественно складывающиеся позитивные тенденции. При такой политике государство сможет ускорить формирование полюсов роста, а затем быстрее расширить их влияние на окружающую территорию, поддерживая естественную диффузию инноваций.
В настоящее время в России можно выделить три типа территорий роста, сформировавшихся под воздействием глобализации, агломерационных и ресурсных факторов: крупнейшие городские агломерации; экспортно-ресурсные регионы; портовые приграничные регионы на основных путях внешней торговли.
Концентрация ресурсов и координация управления: как преодолеть возникающие сложности?
Новые пропорции между выравниванием и стимулированием развития. Изменение пропорций между функциями выравнивания и развития требует, с одной стороны, оценки необходимых инвестиций (или неизымаемых налоговых доходов) в полюса роста в соответствии с отраслевыми и территориальными стратегиями развития и, с другой стороны, оценки политических и социально-экономических рисков для слаборазвитых регионов. Это всегда политическое решение, принимаемое федеральной властью с учетом сложившейся ситуации и ее динамики <...>
Пространственные рамки концентрации ресурсов для развития полюсов роста.
С точки зрения технологии реализации возможны несколько пространственно-временных стратегий:
- постепенное усиление поддержки развития всех полюсов роста (при этом возникает меньше рисков, но медленней проявляется позитивный эффект);
- более резкое изменение пропорций и концентрация ресурсов, достаточных для стимулирования всех существующих полюсов роста, что позволяет получить значительный и быстрый эффект, но с риском недофинансирования и негативных последствий для слаборазвитых регионов;
- выбор ограниченного числа полюсов роста в качестве модельных и получение значительного эффекта при меньших объемах концентрации ресурсов, но при ограниченном территориальном воздействии.
С учетом существующих рисков и пока еще низкого качества администрирования любых программ, требующих вертикальной (центр-регион) и горизонтальной (межведомственной) координации, наиболее приемлемым представляется первый вариант.
Концентрация бюджетных ресурсов. Концентрация бюджетных ресурсов разных федеральных структур может осуществляться в двух формах. Первая - через ведомственное бюджетное планирование, ориентированное на результат. В этом случае Правительством РФ для каждого министерства и агентства ставится задача выделить и обосновать расходы, направляемые на развитие выделенных регионов-полюсов роста, с указанием количественных показателей ожидаемого результата. Такая схема представляется трудно реализуемой как организационно-институционально, так и политически.
Вторая, более традиционная, форма - программы территориального развития, реализуемые одним ведомством. Средства, выделяемые на такие программы совершенно недостаточны для реализации стратегии полюсов роста, возможности их увеличения весьма проблематичны ...
Концентрация ресурсов бизнеса в точках роста: координация вместо дирижизма государства. Главная задача стратегии полюсов роста - стимулирование инвестиций бизнеса при поддержке государства. Задача государства и регионов - создавать благоприятную среду для инвестиций при точечном стимулировании приоритетов <...>
Концентрация ресурсов и комплексный характер развития. На уровне региональной экономики комплексное управление развитием вполне эффективно. Объект управления - взаимоувязанное развитие институтов и инновационных процессов. Анализ западного опыта и наработок некоторых регионов показывает востребованность нового подхода в виде создания региональной инновационной системы <...>
Основные группы рисков и возможности их минимизации
Риски выбора:
- Риск доминирования политических приоритетов при выборе полюсов роста;
- Давление со стороны регионов и их лоббистов в федеральных органах власти, ведущее к неадекватному выбору регионов-полюсов роста без учета их ресурсного и инновационного потенциала, качества управления;
- Расширение пространства полюсов роста за счет укрупнения стимулируемых регионов ...
Риски реализации:
Управленческие риски:
- Переоценка роли государства <...>
- Одновременность нескольких реформ <...
- Проблемы концентрации ресурсов для развития выбранных территорий <...>
- Доминирование федеральной власти вместо распределения инициативы, ресурсов и ответственности между всеми уровнями власти <...>
- Слабые механизмы координации программ бизнеса и федеральной власти в точках роста <...>
- Риск восстановления советской индустриальной политики в виде искусственного создания промышленных кластеров <...>
Социально-экономические риски:
- Неизбежное нарастание территориальных диспропорций на начальной стадии <...>
- Поляризации обитаемого пространства и связанные с эти риски социальной напряженности;
- Социальная напряженность в полюсах роста из-за сильного миграционного притока <...>
Региональная политика, полюса роста и реформы
Создание новой российской региональной политики - это еще одна реформа, в дополнении к уже идущим в стране. Это сильно затрудняет ее проведение: и власти, и население уже несколько "устали" от многочисленных реформ. В сложившейся ситуации особой осторожности требует реализация планов развития полюсов роста, особенно когда речь идет о столицах. <...>
Укрупнение субъектов федерации ... С точки зрения теории полюсов роста это, очевидно, ошибочный проект. Его осуществление приведёт к сокращению административных центров и, тем самым, полноценных полюсов роста, потому что в российских условиях административные функции являются мощным стимулом для создания полюсов роста. К тому же, как уже говорилось, в современных условиях региональные столицы не могут, как правило, охватывать своим влиянием всю свою область или край (главным образом из-за резкого подвижности населения и дороговизны транспорта). Если же сеть этих столиц прореживать, то в стране образуются обширные территории ("медвежьи углы"), лежащие за пределами воздействия общенациональной сети полюсов роста <...> России нужны не только супер-регионы и супер-центры, а многоуровневая система центров <...>
http://www.rusrev.org/content/review/print.asp?ids=61&ida=860
