"Каждый знает, чего хочет, но не каждый знает, что ему нужно", - говорил Пифагор и был, конечно, прав, ибо желания зависят от настроения, а потребности регулируются грубой материей.
Сколько копий сломано вокруг административной реформы. Вроде бы занимались ею лучшие силы страны от топ-чиновников до предпринимателей, коих специально делегировали в правительственную комиссию бизнес-объединения, но все равно получилось не то, чего душа просила. А потому надо красным жирным карандашом перечеркнуть сделанное и в срочном порядке построить новое. И чем более "новое" будет отличаться от "старого", тем лучше. Для реформы. Для россиян. Для государства.
Страна ахнула.
Есть и другая точка зрения, основанная на простой житейской логике: построить дом на руинах, не расчистив площадку, - против законов здравого смысла. Собственно говоря, именно разгребанием завалов и занималась последние семь месяцев правительственная комиссия по административной реформе. Результатом ее работы стало формирование единой базы данных государственных функций с их разделением на обязательные, избыточные и дублирующие. Колоссальная по своему объему работа! Сделано? Да. Параллельно удалось классифицировать все (! ) административные функции. Сделано? Опять-таки да. Причем сделано в соответствии с указом президента "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах", в котором изначально были определены лишь четыре задачи, сводившиеся к ревизии функций и полномочий федеральных органов власти.
На этом первый этап реформы госслужбы должен бы, по идее, закончиться, высвобождая плацдарм и маневр для строительства новой структуры исполнительной власти в нашей стране. Но тут грянули изменения в правительстве. Страна ахнула и где-то даже восхитилась революционностью перестройки. А результаты работы правительственной комиссии вольно или невольно оказались задвинуты на задний план. Наблюдаемая сегодня последовательность проведения реформы (сначала формирование новой структуры органов власти, а уже затем перераспределение между ними функций) , а также максимально сжатые сроки реализации практических мероприятий ставят под сомнение использование каких-либо наработок правительственной комиссии. А значит, нарушается преемственность в реформировании системы управления. Таким образом, мы снова оказываемся в точке "зеро", из которой исходит много дорог. Не все они, надо заметить, ведут в светлое будущее. А одну из дорог пролагает указ президента "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти". И хотя текст документа занимает 17 машинописных страниц, но вопросов рождает больше, чем ответов.
Вопросы без ответов.
Вопрос первый. О "правилах поведения". Уже сейчас при подготовке проектов положений о своих полномочиях органы власти столкнулись с вопросом "что к ним относится? " Предпринимателей волнует граница между "правилами поведения" и обязательной нормой, ведь это граница государственного вмешательства в хозяйственную деятельность.
Вопрос второй. О правоприменительных функциях. В тексте указа не только не дано их определения, но и сами эти функции оказались переплетены и запутаны: они рассматриваются как самостоятельные и как подфункции по контролю и надзору. Как отличить один вид от другого и правильно распределить по ведомствам - загадка.
Вопрос третий. О количестве контрольно-надзорных органов. Указом правоприменительными функциями наделяются не только федеральные службы, но и федеральные агентства, а это означает, что потенциальное число проверяющих органов - 62, т. е. никак не меньше действующих в настоящее время. Означает ли это, что такое количество "контролеров" признано единственно верным и оптимальным для удержания бизнеса в ежовых рукавицах? И являются ли ежовые рукавицы основным инструментом в диалоге бизнеса и власти на ближайшую стратегическую перспективу?
Вопрос четвертый. О контроле и надзоре. Одним из главных результатов работы правительственной комиссии по административной реформе должно было стать разделение функций контроля и надзора. Первые предполагалось передать аккредитованным субъектам предпринимательской деятельности, а вторые - оставить за органами государственной власти. Текст указа фактически блокировал эту работу.
Вопрос пятый. О победителях и побежденных. Ревизия решений правительственной комиссии по административной реформе в трактовке тех или иных положений указа наводит на грустные размышления: "Богу, по-прежнему, богово, а кесарю - кесарево". Похоже, что опыт совместной работы бизнеса и власти в рамках комиссии оказался невостребованным. Чиновничество самореформировалось. Быстро и по команде. И, по всему видно, на радость самому себе. Вместо поэтапного и плавного реформирования госслужбы президента страны подталкивают к принятию решений, которые преподносятся как революционные, а на деле являются лишь бурей в стакане, междусобойчиком, затеянным для сохранения завоеванных позиций и освоения новых полян. И самый пристальный интерес по-прежнему прикован к бизнесу, который виноват перед чиновниками, но лишь за то, что хочется им кушать. Их аппетит растет пропорционально росту стоимости барреля. Немудрено, ведь это единственный показатель, который пока еще радует глаз. В отличие, например, от цифр, отражающих ситуацию с российским малым бизнесом. Итак, чиновник победил? Реформа закончилась?
Успех еще возможен.
Административная реформа еще может увенчаться успехом. Но для этого необходимо: разделить надзор и контроль, передав контроль аккредитованным организациям; жестко разграничить функции всех органов исполнительной власти, чтобы изначально исключить любую возможность их пересечения и дублирования; четко определить и закрыть список органов власти, наделенных правом применять меры воздействия к хозяйствующим субъектам; ввести персональную ответственность чиновника; определить конкретные сроки проведения реформы в регионах. Нельзя допустить ситуации, при которой будущее нашей страны будет моделироваться, воплощаться и регулироваться чиновничеством. Это приведет лишь к росту коррупции и массовому исходу бизнеса в тень. Поэтому не завтра, а уже сегодня необходимо сформировать стройную систему взглядов на структуру исполнительной власти, выраженную в виде программы действий, к разработке и реализации которой должны быть допущены институты гражданского общества, и в первую очередь - предприниматели.
Сергей Борисов, "Ведомости", 23 марта 2004 г.
