О проблемах, связанных с реформированием местного самоуправления в интервью нашему корреспонденту И.Тарасовой рассказал депутатГосударственной Думы, член фракции "Яблоко", заместитель председателя Комитета по вопросам местного самоуправления Сергей Сергеевич Митрохин.
В чем заключаются основные различия между концепцией, предложенной кабинетом Д. Козака и концепцией, которую предлагает "Яблоко"?
У нас нет жесткой альтернативы закону Козака по той простой причине, что все наши основные позиции вошли в концепцию законопроекта - позиция, с которой мы неоднократно выступали, и те, с которыми мы работали как законодатели. Например, одна из базисных идей закона - это доведение местного самоуправления до каждого гражданина. Сейчас этого у нас нет, и больше чем в половине субъектов федерации местное самоуправление осуществляется только на уровне районов и подчас отсутствует в поселениях на территории районов, которые иногда насчитывают до 15 - 20 тыс. жителей. Мы неоднократно выходили с такими инициативами в Государственную Думу, но они блокировались, что, тем не менее, не помешало тому, чтобы эту идею приняла комиссия Козака.
Другая базисная идея состоит в том, что местное самоуправление должно быть обеспечено налоговым минимумом, на который никто не может посягнуть, как это происходит сейчас - ни Дума, ни Правительство, ни субъект федерации, ни кто-либо другой. Т. е. должен быть устойчивый неотчуждаемый финансовый базис. Эта идея также легла в основу концепции, хотя она пока и не реализована, потому что закон вносится вне пакета изменения налогового и бюджетного законодательства. Это одна из проблем закона, которая нас волнует в данном случае, ведь нет никаких гарантий, что закон будет подкреплен соответствующими изменениями в Налоговом кодексе, направленными на создание хорошей доходной базы местного самоуправления. Правительство обещало это сделать, хотя мы уже много обещаний слышали на эту тему для того, чтобы верить.
Какие налоги лягут в основу финансирование местного самоуправления?
Наши предложения в свое время уже были приняты. Все началось с того, что мы в конце 2000 г. встречались с президентом и разговаривали на тему местного самоуправления. Тогда у президента была идея вертикали, но нам удалось убедить его в том, что она противоречит европейской хартии самоуправления, и вслед за этим мы взялись разработать целый пакет изменений, в первую очередь, в налоговое законодательство. Тогда мы и выступили с идеей о том, что на места должны быть переданы все имущественные налоги, т. е. те, которые непосредственно привязаны к муниципальным образованиям, включая имущество физических и юридических лиц и земельный налог. Отчисления от этих налогов должны идти в местные бюджеты, и администрирование ими должно осуществляться местными властями. То же самое надо сказать и о налоге на малый бизнес, на вмененный доход. Привлечение малого бизнеса и политика по отношению к его развитию - это ресурс для развития территорий. Конечно, невозможно обойтись без закрепления частей подоходного налога. Мы передали тогда свой пакет предложений президенту, этот документ пошел по инстанциям и до сих пор не внесен в Государственную Думу. Однако основные его идеи были приняты, в частности, "Программа развития бюджетного федерализма до 2005 г.".
Новый закон, который разрабатывал Козак, тесно связан с этой идеей, хотя в самом проекте решения проблемы нет. Решение может содержаться только в налоговом законодательстве. Связь осуществляется в том, что новый законопроект вносит изменения в организацию местного самоуправления. Сегодня случилась коллизия: по закону все муниципальные образования равны. Это значит, что те, которые находятся на территории района и объявляют себя муниципальным образованием, по правам становятся абсолютно равными с районом, на территории которого находятся и, теоретически, могут претендовать на полноту прав на доходы и собственность, находящуюся на его территории и отвергнуть все претензии района на эту собственность. Эта коллизия практически не решается законодательно. Если же мы твердо закрепим дополнительный объем ресурсов за местным бюджетом, то получится, что эти небольшие поселения и сельсоветы смогут предъявить свои претензии, и мы попадем в тупиковую ситуацию. Эта одна из новаций законов, которая, кстати, тоже является предложением "Яблока".
Ситуация, когда поселок в тысячу человек и город миллионник обладают одинаковым статусом, невозможна - это нелепо. Вот нами и было предложено деление на три типа: поселок численностью свыше 1000 человек, муниципальный район, в состав которого входят поселения, и городской округ, который совмещает функции поселения и муниципального района. Эта система позволяет решить проблему закрепления существенных ресурсов за местным самоуправлением, т. е. сразу же разводятся те доходы и то имущество, которое закрепляется за поселением и то, которое закрепляется за районом. Другими словами, исключается возможность конфликта, о котором мы говорили в масштабах всей страны.
Какие проблемы, связанные с этим законом, существуют сейчас?
Во-первых, необходимо дать определение, что такое городской округ. Сейчас в законопроекте существует норма, согласно которой к округам причисляются города с населением свыше 200 тыс. человек, а все остальные оставляются на рассмотрение субъектов федерации. Эта норма неприемлема. Мы уже заявили, что в таком виде мы не можем поддерживать закон, потому что для множества городов, население которых меньше 200 тыс., она означает насильственную экспроприацию полномочий, и соответственно, имущества и собственности. В данном случае речь идет не просто об эффективности, но и об обыкновенной защите прав граждан и органов местного самоуправления. Мы исходим из того, что те права, которые сейчас есть у граждан, избирающих органы местного самоуправления, или у местных сообществ, которые владеют теми или иными ресурсами, отнимать нельзя. Все должно быть только добровольно, то есть в регионе должен быть проведен референдум по этому вопросу. Сейчас произошли некоторые сдвиги в этом направлении. Я имел несколько бесед с Д.Козаком по этому поводу. Уже обозначили свою позицию города и Конгресс муниципальных образований, которые так же предлагают изменить эту норму, чтобы она не была такой дискриминирующей по отношению к городам. Предлагается ввести критерий 50 тыс., хотя, на мой взгляд, и это плохо. По крайней мере, 50 тыс. для тех, которые сейчас будут образовываться, можно ввести, но что касается тех, которые уже существуют и функционируют, то им нужно гарантировать, что они приобретут статус городского округа. При этом субъект федерации может провести референдум о возможности вхождения их в состав района.
Также по нашей инициативе в законопроекте был закреплен институт финансового выравнивания. Критерием выравнивания должен быть показатель бюджетной обеспеченности, т. е. устанавливается среднее значение, по которому выравниваются и перераспределяются средства от доноров к реципиенту на строго объективной основе. Тогда у донора будет определенная уверенность в том, что у него не отнимут все те средства, которые у него есть, а у получателя возникнут стимулы для разработки доходной базы.
Есть проблемы, связанные с понятием отрицательного трансферта, т. е. изъятия части собственных налогов - если обеспеченность выше, чем в два раза у донора и чем в среднем по стране. У нас есть определенные возражения против этого, поскольку это может привести к дестимулированию донора и, в конечном счете, к засилию перераспределительных процессов, поэтому по коэффициентам мы будем выдвигать свои предложения.
Другая проблема, которая сейчас существует - это возможность изъятия у муниципалитетов ряда полномочий без судебной процедуры. Есть какие-то форс-мажорные основания, прописанные в законе, которые позволяют это делать фактически вне судебного режима. Здесь тоже будет достаточно жесткое требование, чтобы все было только на основании суда. Кстати, точно такая же процедура предусматривается в другом законе по отношению к субъектам со стороны федерации. В этом вопросе мы будем традиционно отстаивать права муниципальных образований, чтобы оградить их от неправомерных вмешательств и произвола. То же касается института временной финансовой администрации: она может вводиться только по суду и решением суда.
В чем заключается политическое значение данного закона?
Политическое значение закона заключается в том, что он ставит крест на всех разговорах о вертикали власти. Если закон читать внимательно, то можно обнаружить, что у нас остается нормальная система самоуправления, создается федеративная система, где никто никого не назначает, как многие мечтали и продолжают мечтать. Принятие данного закона станет, своего рода, поворотной точкой, в вопросе вернется ли Россия к централизованно-бюрократической системе или все-таки будет развиваться по цивилизованному пути, в частности и по вопросу децентрализации власти.
Существует точка зрения, что предложенная модель устройства местного самоуправления противоречит самому принципу самоуправления, поскольку прописанные в законопроекте системы не предусматривают всего многообразия традиций и потребностей, которые существуют на местах. Так ли это?
На самом деле это не очень обоснованная критика, потому что в законопроекте нет принципа унификации всей страны. Там предлагается выбор моделей организации на том же районном уровне. С моей точки зрения, чем четче прописаны все возможные альтернативы, тем больше реальных прав у населения, потому что если прописано общим образом, то появляется поле для произвола чиновников. Предлагаемый набор вариантов на сегодняшний день исчерпывает все возможности, принятые в мировой практике. Мне даже сложно представить, что такое экстравагантное можно изобрести в соответствии с какой-то местной спецификой. Там, где у нас появляется экстравагантность, там у нас либо возникает ханство, либо какой-то местный вождь и т. д.
Каковы шансы того, что Ваши предложения будут приняты?
Я думаю, у нас есть все шансы, что наши предложения будут внимательно рассмотрены. Кстати, сейчас начинаются политические дебаты в комитетах, и в наш комитет "нагоняют" членов фракции "Единство" для создания армии послушных "голосователей". Тем не менее, у нас особая позиция, поддержка "ЯБЛОКА" в комитете важна для Администрации президента, и конечно, у нас будет возможность отстаивать свою позицию.
06.12.2002
Маркетинг и консалтинг
http://www.mitrohin.ru/index.phtml?id=69
