Нефть и капитал
В сформировавшейся экономике России отладка механизмов госрегулирования инфраструктурными секторами, которые у нас принято называть естественными монополиями, все еще не завершена. Эти механизмы, включая тарифообразование, развиты довольно неравномерно по отраслям. Кроме того, давно нуждается в модернизации само понятие "естественной монополии". Не только потому, что оно не соответствует современным экономическим теориям, но и потому, что ставит неудобные вопросы в отношении путей развития отдельных отраслей. Насколько, например, естественна нынешняя газовая монополия, включающая в себя конкурентную сферу добычи? При том что в каждом инфраструктурном секторе есть свои проблемы, наиболее запутана ситуация именно в газовой отрасли, и острота назревших в ней проблем вызывает особенный интерес.
Об актуальных задачах государственного регулирования деятельности естественных монополий и направлениях тарифной политики в России "НиК" рассказывает руководитель Федеральной службы по тарифам Сергей Новиков.
"НиК": Сергей Геннадьевич, в каком направлении будет формироваться тарифная политика в текущем году и среднесрочной перспективе?
- Динамика цен и тарифов на продукцию и услуги естественных монополий показывает, что предельные уровни тарифов по ряду отраслей ниже прошлогодних и приближаются к уровню инфляции. В первую очередь это касается темпа прироста средних оптовых цен на газ для российских потребителей: если в прошлом году рост составил 23% при инфляции 10, 9%, то на 2006 год установлен предел в 11% при планируемой инфляции 8-9%.
Одной из главных задач тарифного регулирования на 2007 год и на период до 2009 года становится сохранение этой позитивной тенденции, при обеспечении эффективного функционирования и инвестиционных возможностей для развития регулируемых инфраструктурных организаций. Для этого в настоящее время ведется работа, в том числе в законодательной сфере, по расширению инструментов регулирования, основанных на рыночных принципах и механизмах. От этого зависит вся дальнейшая тарифная политика государства.
Создание таких инструментов позволит осуществить переход от регулирования деятельности субъектов естественных монополий к регулированию отношений между поставщиками и потребителями товаров и услуг.
Другой важной задачей ФСТ при формировании тарифной политики является учет качества оказываемых услуг при ценообразовании. В настоящее время ФСТ России анализирует различные модели и инструменты государственного регулирования, исследуя возможность увязать ценовые решения с повышением эффективности деятельности поставщиков регулируемых товаров и услуг и повышением качества их услуг. В США применяется система штрафов за некачественные услуги, в европейских странах распространена система поощрений (премий) за качество.
Стимулирование качества через механизмы ценообразования призвано найти точку баланса между интересами потребителей и поставщиков. Но прежде чем вводить в действие подобного рода регуляторные принципы и инструменты, ФСТ будет детально обсуждать со всеми заинтересованными сторонами преимущества и риски такого подхода.
"НиК": Какие изменения ожидаются в регулировании газовой отрасли и какой будет динамика цен на газ?
- Основные подходы к регулированию цен на газ были определены в 2004-05 годах. Они, в частности, предусматривают оптимизацию состава ценовых поясов, поэтапную ликвидацию перекрестного субсидирования между регионами и различными группами потребителей и так далее.
Целесообразно рассмотреть возможные подходы к сезонной дифференциации регулируемых цен, а также установление скидок и надбавок в зависимости от неравномерности потребления. За удобный график поставок потребители должны платить. Кроме того, это может стать стимулом для "Газпрома" для расширения мощностей подземного хранения газа, создания пиковых хранилищ. Последняя зима со всей остротой показала необходимость этих мероприятий.
Что касается динамики цен, то мы считаем, что при их планомерном повышении темп роста должен снижаться.
На корректировку темпа роста цен на газ определенно повлияет генеральный план развития газовой отрасли, который должен быть принят в ближайшее время. Он предусматривает изменение нормативно-правовой базы и ценовой политики в сторону установления реальных цен на газ для внутреннего рынка. Напомню, что официальный прогноз ценовой динамики до 2010 года, зафиксированный в Энергетической стратегии, составляет $59-64 за 1 тыс. м3.
"НиК": Будет ли меняться тарифообразование в сфере транспортировки газа?
- В 2005 году ФСТ России утвердила методику расчета тарифов на услуги по транспортировке газа по магистральным газопроводам, разработанную с учетом и при участии практически всех значимых участников газового рынка (подробнее о методике см. статью представителей ФСТ "Выбор модели" в "НиК" N6, 2005 г. - Прим, ред.). Раньше такого механизма просто не существовало, а регулирование осуществлялось на основании некоторых общих принципов. В максимально возможной степени он учитывает специфику газотранспортных систем и газового рынка страны, и основывается на 2-хставочной модели тарифообразования.
На наш взгляд, новый подход к тарификации обеспечивает инвестиционную привлекательность проектов развития трубопроводной инфраструктуры и представляет собой существенный шаг в сторону предсказуемости тарифов. Основная цель этой методики - создание прообраза будущего рынка газа после его либерализации.
Конечно, эти механизмы будут продолжать развиваться и корректироваться. В этом году мы планируем внести изменения практически во все методики тарифо - и ценообразования, но революций здесь ждать не следует. Идет планомерная работа по оптимизации методической базы.
"НиК": Как обстоят дела в вопросах учета газа?
- К сожалению, ситуация здесь оставляет желать лучшего. У нас до сих пор даже не все промышленные потребители имеют приборы учета газа, либо используют устаревшие приборы. Хуже всего обстоят дела в секторе поставок газа населению. Впору говорить о новом национальном проекте в этой сфере.
Кроме того, остро стоит вопрос совершенствования методик учета в связи с неоднородностью существующих нормативов потребления газа.
Также необходимо приводить к единым международным нормам действующие единицы измерения учета газа. Если в России применяют объемные единицы газа - кубометры, то в западных странах и на международных рынках поставки учитываются в энергетических единицах. Будущее - за западной системой, но для этого нам необходимо поднять систему учета на принципиально иной уровень. В настоящее время "Газпром" предпринимает определенные усилия в этом направлении, и ФСТ России планирует оказывать содействие в этом.
"НиК": Одной из задач регулирующих органов является обеспечение прозрачности формирования затрат и инвестиционных программ естественных монополий. Какими средствами она будет решаться?
- Помимо прописанных в законах общих правил о предоставлении в регулирующий орган материалов и раскрытия информации регулируемыми организациями, могут рассматриваться следующие меры: функциональное разделение субъекта естественной монополии наряду с ведением раздельного учета расходов регулируемых и нерегулируемых видов деятельности; анализ тарифных последствий осуществления инвестиционных программ. Введение ограничений на состав материалов, представляющих коммерческую тайну, также будет способствовать обеспечению открытости рассмотрения вопросов по тарифам.
Так, в настоящее время Минтранс, ФСТ и другие заинтересованные федеральные органы исполнительной власти разрабатывают методику формирования раздельного учета доходов и расходов по видам деятельности ОАО "РЖД", в том числе с выделением естественно-монопольных и конкурентных сегментов хозяйственной деятельности.
Планируется разработать методику расчета экономически обоснованных затрат и нормативной прибыли для формирования регулируемых тарифов на услуги транспорта, включающую принципы расчета размера задействованного капитала и ставки нормативной рентабельности. В дальнейшем мы перейдем от метода экономически обоснованных затрат к регулированию тарифов по методу предельного ценообразования.
"НиК": В рамках контроля над затратами естественных монополий ФСТ анализирует их инвестиционные проекты. Недавно было объявлено о новом подходе к проектам газификации регионов, по сути - об их сокращении. Чем обосновано такое решение?
- Безусловно, приход газа способен оживить экономику регионов, придать дополнительный импульс их развитию. Но в условиях низкой средней плотности населения и концентрации производственных мощностей стремление довести уровень газификации страны до 100% экономически нецелесообразно, да и невозможно.
Основной риск тотальной газификации в том, что при больших инвестициях в строительство протяженных новых газовых сетей не будет обеспечена их необходимая загрузка, и газ просто не дойдет до конечного потребителя или будет непомерно дорогой. Есть примеры, когда расчетная стоимость транспортировки газа по сетям низкого давления превышала, и в ряде случаев существенно, $50 за 1 тыс. м3 - то есть среднюю оптовую цену газа в 2006 году.
Проекты газификации должны быть ориентированы на появление новых потребителей, иначе мы точно обгоним Европу по уровню газотранспортных тарифов.
"НиК": Будет ли решаться проблема перекрестного субсидирования и в каких отраслях в первую очередь?
- Для начала детализируем проблему.
На железнодорожном транспорте перекрестное субсидирование в отношении пассажирских перевозок приводит к ежегодным убыткам РЖД свыше 50 млрд. рублей, в отношении перевозок грузов по видам сообщений и по классам перевозимых грузов - к разрыву в уровне тарифных ставок в 2-3 раза. Такое соотношение тарифов приводит к перераспределению традиционных грузопотоков с пограничных передаточных станций в направлении российских портов и к возникновению дисбаланса в работе транспортной системы.
Проведенная в 2005 году дифференцированная индексация тарифов по видам сообщений приостановила эту тенденцию. В отношении отдельных грузов, в частности угля, уже существуют условия для унификации методологии и уровня тарифов. При дальнейшей унификации необходимо предусмотреть меры государственной поддержки российских портов, чтобы сохранить конкурентоспособность всей российской транспортной системы.
В электроэнергетике же перекрестное субсидирование - это один из инструментов социальной поддержки малоимущих слоев населения, но одновременно и негативный фактор для развития промышленного производства и реформирования электроэнергетической отрасли. Для сохранения первой составляющей и обеспечения развития отрасли считаем, что в 2007-08 годах необходимо перейти от перекрестного субсидирования в тарифах к адресным дотациям населения из федерального бюджета.
"НиК": Ожидаются ли какие-нибудь изменения в сфере регулирования деятельности морских и речных портов?
- В прошлом году мы приступили к рассмотрению вопросов дерегулирования тарифов на их услуги по погрузочно-разгрузочным работам. Но речь пока идет только о речных портах европейской части России, за исключением портов, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.
"НиК": Какие шаги сейчас предпринимает ФСТ по развитию системы госрегулирования естественных монополий?
- В настоящее время совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами мы разрабатываем программу "Совершенствование системы государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий и организаций ЖКХ (услуг общеэкономического значения)".
Программа ориентирована на повышение эффективности деятельности организаций, оказывающих инфраструктурные услуги, или так называемые "услуги общеэкономического значения", и основана на принципах обеспечения стандартов качества предоставляемых услуг. Документ состоит из трех блоков: обоснование, план мероприятий и изменения нормативно-правовой базы, включая законы и подзаконные акты.
Ожидается, что к ноябрю разработка этой программы будет завершена.
http://www.pro-rzd.com/content/ru/interview-2006-06-28.html?PHPSESSID=
