Основному закону исполняется 10 лет. Все эти годы, несмотря на часто весьма аргументированную критику, Конституции "Алексеева-Шахрая" (так ее называют по имени двух основных авторов) удалось избежать хоть сколько-нибудь серьезных изменений. Как заявил Сергей Шахрай в интервью обозревателю Страны.Ru Филиппу Стеркину, это стало возможным благодаря гибкости Конституции, тому, что ее авторы сосредоточились на разработке процедур, позволяющих сглаживать конфликты. В то же время он, рассказав о том, какой должна была стать Конституция по замыслу ее разработчиков, признался, что некоторыми идеями пришлось пожертвовать.
- Сергей Михайлович, как вам кажется, насколько исполняется - Конституция органами государственной власти?
- Я бы хотел остановиться на двух моментах. Заложенные в Конституции идеи исполнены на 55%. А если оценивать повседневное исполнение норм Конституции, то здесь КПД близок, к сожалению, к эффективности заржавевшего паровоза. И чиновники, и граждане не понимают, что Конституция - это как правила дорожного движения. Они не нравятся ни водителям, ни ГИБДД, но если от них отказаться, то жизнь в городе остановится.
Второй момент: Конституция принималась в очень непростых условиях, и оказалась тем лекарством, которое спасло общество и государство от смерти. После ее принятия с каждым годом жизнь становилась стабильнее. Все стали жить по ее правилам. И каждые следующие выборы Думы или президента - это одновременно голосование за Конституцию.
- А на чем вы основывались, говоря, что Конституция исполнена на - 55%? Разве можно это оценить так точно?
- Есть условная оценка - Основной закон считается работающим, если на его основе принято от 7 000 - 10 000 законов. У нас их принято в два раза меньше и почти половина из них противоречит Конституции.
- Не связано ли это с тем, что Конституция в чем-то слишком абстрактна?
- Да, ведь мы писали Конституцию, не как инструкцию, а как свод принципов и процедур. Именно это позволило новой конституции сыграть роль клапана, через который избыточное "политическое давление" сбрасывалось в правовое русло. Нельзя в одном документе перечислить все возможные проблемы и пути их решения. Поэтому мы записали процедуры решения этих проблем. Это и роспуск парламента, и обращение в Конституционный суд, и введение чрезвычайного положения. И именно эта "внутренняя свобода" Конституции позволила при сохранении заложенных в ней базовых принципов уточнять политический режим в стране. По сути, в рамках действующей конституции в России произошел переход от Второй к Третьей, а затем и к Четвертой Республике.
- Уточнение политического режима происходит за счет усиления роли и власти президента. Часто говорят, что это произошло, потому что в Конституции недостаточно развита система сдержек и противовесов, что президент обладает слишком большими полномочиями, фактически возглавляет правительство, может отправить его в отставку, распустить парламент, а вот отправить его в отставку возможно только теоретически.
- Чепуха это все. Как говорил, Сергей Алексеев, по новой Конституции "мы из президента делаем британскую королеву". На самом деле у президента две задачи. Первая: выступить в качестве арбитра в случае конфликта между правительством и парламентом. Тогда глава государства либо меняет премьера, либо распускает Думу и назначает новые выборы. Вторая - решать конфликты центра и регионов. Тут президент может использовать целую палитру инструментов - от инициирования согласительных процедур до приостановки региональных актов, обращения в Конституционный Суд и даже введения чрезвычайного положения. Чтобы реализовать эту модель мы изъяли президента из исполнительной власти и сделали его избираемым прямыми выборами.
Признаться, некоторые перекосы все-таки есть. К сожалению, при доработке проекта чистота модели не была выдержана до конца. Во-первых, президенту вернули право издавать нормативные указы. Во-вторых, выпало положение о необходимости получать согласие парламента и на отставку премьера.
Теперь насчет роспуска парламента. Хоть раз такое было? Нет. А вот для начала процедуры импичмента один раз не хватило тридцати шести голосов, а второй раз - девяти.
- Я правильно понял, что вы хотели лишить президента права подписывать нормативные акты? Но ведь существует даже теория "скрытых полномочий президента", и КС подтвердил в одном из своих постановлений, что глава государства может своими указами регулировать правоотношения, если нет необходимого закона.
- А потому и подтвердил, что эти нормы остались в Конституции. И именно поэтому Конституционный суд вынес решение, что до принятия закона президент может осуществлять регулирование своим указом. Конституционный суд по сути родил модель, согласно которой некоторые полномочия являются не только правом президента, но и его обязанностью.
Но посмотрите, как аккуратно Путин подходит к изданию нормативных указов. Их можно вообще по пальцам пересчитать. Все осуществляется через принятие законов. А вспомните, что было при Ельцине.
- Но у Ельцина не было другого выхода из-за жесткого противостояния парламента, который торпедировал все правительственные инициативы. А у Путина с Думой дружба.
- Да, это так.
- Кстати, ведь часто говорят, что Конституция и писалась-то под Ельцина, шилась на него как мундир.
- Это миф, который развеял, кстати, Путин. Он настолько вжился, в заложенную в Конституции систему, настолько эффективно использует ее, что скорее уж можно говорить, что Конституция написана под него.
- Путину действительно удалось превратить парламент в союзника, но часто говорят, что это обусловлено слабостью Думы по Конституции. Она не может формировать правительство парламентского большинства, не в силах помешать отставке премьера.
- Все разговоры о слабости парламента - это остатки менталитета нашего: депутаты по старой российской традиции сильной считают только ту власть, которая может напрямую всех снимать-назначать и делить бюджетные деньги.
А ведь главное оружие парламента - это принятие законов. Другое дело, что кое-кому просто лень влезать в эту рутину. Наши депутаты подчас даже не хотят использовать имеющиеся возможности влиять на расходование бюджетных денег. Например, третий год подряд добровольно голосуют за лишение своего собственного органа - Счетной палаты - права оперативного контроля за финансовой деятельностью правительства.
- Но, наверное, право победившей партии формировать правительство усилило бы влияние Думы больше, чем расширение полномочий Счетной палаты. Но ведь этого нет в Конституции.
- Кто вам это сказал? Мы обсуждали идею правительства парламентского большинства, заложив в Конституции закладку. В ней указано, что деятельность правительства регулируется специальным федеральным конституционным законом о правительстве. Так почему же депутаты не записали в нем, что президент предлагает кандидатуру премьера, но не произвольно, а от партии победившей на выборах? Но ведь у нас и партийной системы-то нет. Сколько лет мы пытаемся создать ее.
- Сергей Михайлович, некоторые эксперты считают, что в Конституции есть еще один перекос - в сторону федерального центра. Ведь в ней определены полномочия Москвы и предметы совместного ведения, а регионам достались остатки.
Остаточный принцип подчеркивает силу регионов, а не их слабость. Вся полнота госвласти по вопросам, не отнесенным к ведению федерального центра, принадлежит субъектам федерации.
Теперь по предметам совместного ведения. Мы вкладывали в Конституцию модель так называемого "кооперативного федерализма". Такой подход предполагает как раз наличие обширного поля "совместного ведения" - то есть тех проблем и вопросов, которые центр и регионы должны решать сообща. Безусловно, там, где есть проблема, бывает трудно обойтись без споров и конфликтов.
Но как только под давлением богатых регионов и ретивых чиновников предметы совместного ведения будут "распилены" до конца, регионы и федерация повернутся друг к другу спиной, поскольку у них вообще не останется предмета для диалога. Если все поделено - разговаривать не о чем.
- А почему нельзя было определить в Конституции небольшой круг полномочий центра и регионов, а все остальное отнести к их совместному ведению. Может, тогда было бы меньше споров? А то ведь что получилось: центр слабый - начинается парад суверенитетов, центр усиливается - регионы лишаются власти.
- Такая модели нам в голову не приходила. На практике она трудно реализуема.
- Сергей Михайлович, вы сами сказали, что пришлось пожертвовать некоторыми идеями. Часто ли вам приходилось идти на компромисс?
- Конечно, часто. Когда работа над проектом была завершена к концу апреля 1993 года, начался многомесячный процесс притирки политических сил в стране и текста конституции. Несколько месяцев работало Конституционное совещания в Кремле, шла борьба внутри администрации президента, некоторые вещи редактировал сам Ельцин.
- Какие?
- Все положения, касающиеся "Бермудского треугольника" власти - парламент, президент, правительство - Борис Николаевич читал очень внимательно.
- Насколько внимательно? Вы можете рассказать про ваши с ним споры, в чем вы не сходились, в чем вам удалось его убедить?
- Не хочу вспоминать. Это была очень нелегкая работа. Одним из первых органов, который Съезд создал в 1991 году, была конституционная комиссия. Это была целая бригада юристов, экспертов, но они так и не смогли написать проект. Дошло до того, что Комиссию объявили постоянно действующим органом. Как вы думаете, может ли постоянно действующий орган завершить работу? Пришлось рубить этот узел. И к тому же срочно.
Непосредственным поводом для поручения Президента разработать проект стала чуть не удавшаяся попытка Съезда объявить ему импичмент. Конфликт вылился в назначение на 25 апреля 1993 года референдума о доверии президенту и правительству. Работу над проектом надо было завершить к этому моменту. Было очевидно, что без новой конституции невозможно преодолеть противостояние властей и раскол в обществе. Тогда президент и поручил написать проект двум юристам - мне и Сергею Алексееву.
- А не рассматривался вариант принятия временной Конституции, на период стабилизации ситуации в стране, а также создания некоего аналога Учредительному собранию, который бы и принял потом уже "постоянную" Конституцию?
- А отчасти эта идея есть в тексте - это нормы о Конституционном собрании, которое созывается для пересмотра 1, 2 и 9 глав и в целом Конституции. А если говорить о тех годах, то идея учредительного собрания периодически возникала, но сторонников у нее было немного. Ведь было непонятно, как его формировать, а, значит, легитимность у одобренной им конституции была бы меньше, чем у принятой на референдуме.
Говорят, что тогда бы удалось избежать расстрела парламента, но все забывают, что ситуация могла бы иначе развиваться, если бы не уверенность депутатов в их победе. В октябре 1993 года, когда шли переговоры в Даниловском монастыре, команде Ельцина удалось убедить его согласиться на так называемый нулевой вариант: назначить досрочные выборы и президента и Верховного совета. Однако делегаты Хасбулатова уже чувствовали вкус победы, и компромисс был им не нужен. Но если бы тогда они согласились на перемирие, возможно, Конституция принималась бы уже вновь избранным парламентом, а не на референдуме.
- А вы думаете, что люди читали ее текст? По-моему, они голосовали скорее за Ельцина, чем за Конституцию.
- Исследования показывают, что текст действительно читают не больше семи процентов. Кто-то действительно голосовал за Ельцина, но в основном люди голосовали против хаоса двоевластия за сильную власть и порядок.
- Каков ваш прогноз: будут все-таки менять Конституцию?
- Это может произойти в 2007 году, к концу второго срока полномочий действующего президента. Дело в том, что крупные финансово-промышленные группы и олигархи, поделив собственность, озаботились созданием политических гарантий ее безопасности. Наибольший риск с этой точки зрения представляют для них прямые выборы президента. В России нередко "голосуют сердцем", поэтому всенародно избранный президент может оказаться абсолютно самостоятельным в своих действиях и даже провести национализацию. Чтобы устранить эту угрозу, олигархам надо отменить прямые президентские выборы и перейти к так называемой "немецкой модели", когда президент избирается парламентом, а главной политической фигурой становится опирающийся на парламентское большинство премьер или канцлер.
Но я все-таки надеюсь, что у общества и политической элиты хватит мудрости и сил сохранить в неприкосновенности уже доказавший свою эффективность Основной закон.
- А если встанет вопрос о продлении срока президентства, эти поправки будут ведь касаться уже только следующего главы государства?
- Разумеется, это один из правовых принципов.
- У вас как у автора не возникает иногда желания что-то подправить, подкорректировать?
- Понимаете, мы ведь заложили в Конституции очень гибкий и эффективный механизм устранения противоречий. Это толкование Основного закона Конституционным судом.
В результате возникла своеобразная диктатура Конституционного суда. Решения правительства мог отменить президент. Решения парламента и президента мог отменить суд. А решения Конституционного Суда не мог отменить никто. Фактически, он осуществлял "авторский надзор" за тем, чтобы здание новой российской государственности получилось именно таким, каким оно было задумано в новой Конституции.
Ну, а если говорить о стремлении автора усовершенствовать свое произведение, то, как ни странно, но такое желание не возникает. До сих пор мурашки бегать начинают, когда я вспоминаю хаос периода двоевластия. Мы специально заложили сложную процедуру изменения Конституции. Тут ведь тронешь одно, и все придется перекраивать. Легче написать новую Конституцию.
Национальная информационная служба Страна.Ru
http://nvolgatrade.ru/
