Специфика современной российской ситуации состоит в том, что понятие "федерализм" постепенно исчезает из политического лексикона. То есть федерализм как явление в России существует, но говорить о нем как-то не принято. Парадокс ситуации заключается и в том, что слово "централизация" также находится под запретом. Хотя в намерениях власти построить сильное централизованное государство нет ничего плохого. В мире существует достаточное количество централизованных и при этом вполне демократических государств. В итоге политики и чиновники вынуждены конструировать некий новояз, пытаясь заменить слова "федерализм", "централизация", "либеральные реформы" на более "политкорректные" термины. А это, в свою очередь, окончательно запутывает общественность и создает массу проблем экспертам, когда они пытаются адекватно описать происходящее в федеративной сфере.
Я неоднократно говорил и повторю еще раз, что невозможно правильно оценить современную ситуацию в России, если не иметь в виду, что у нас с начала 1990-х годов реализуется не одна, а сразу три конкурирующие модели федерализма.
Первая - это модель "кооперативного федерализма", непосредственно заложенная в Конституции Российской Федерации. Об этом я могу говорить абсолютно точно, поскольку был одним из авторов Основного закона и непосредственно писал разделы по федерализму.
Главным признаком кооперативной модели является наличие значительной сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов, закрепленной статьей 72 Конституции РФ, а также то явное предпочтение, которое отдают Конституция и Конституционный Суд России согласительным и переговорным процедурам в разрешении споров между различными уровнями власти. Еще одним элементом кооперативной модели федерализма является формирование механизмов совместного осуществления государственной власти органами Федерации и ее субъектов.
Выбор кооперативной модели федерализма в качестве концепции федеративной организации государственного устройства был не случаен для России. С одной стороны, он был предопределен конкретно-историческими особенностями российского государства и общества, где философия сильной центральной власти сосуществовала с традициями и практическим опытом многовекового совместного проживания на одной земле различных национальностей и культур. С другой стороны, выбор этой модели был продиктован политическими реалиями начала 1990-х годов - конкретной расстановкой политических сил, степенью напряженности взаимоотношений центра и регионов.
В условиях переходного периода, нестабильности правовой системы и институтов, законодатель стремился "застраховать" общество, государство и политическую систему от возможностей проявления сепаратизма и процессов, ведущих к распаду государства.
Именно поэтому в конституционной модели федерализма было исключено право на сецессию, заложены значительные полномочия Президента Российской Федерации как гаранта Конституции и единства страны. Одновременно были предусмотрены правила и процедуры обеспечения условий для эффективного и цивилизованного сотрудничества Федерации и ее субъектов: намеренно закладывалось обширное поле совместных предметов ведения, а также создание второй (верхней) палаты парламента как инструмента и площадки согласования интересов субъектов Российской Федерации и федерального центра, поскольку в реальной Федерации составляющие ее субъекты должны быть практически включены в деятельность общего целого. Субъекты должны реально "видеть" себя в Федерации - тогда рождаются необходимые правовые условия и стимулы для сотрудничества и кооперации.
Две другие модели - это модели "параллельного федерализма" и "унитарного федерализма".
Модель "параллельного федерализма" родилась в головах руководителей ряда регионов. Отличительная черта этой модели - стремление к предельному сокращению (в идеале - к ликвидации) сферы совместного ведения между Федерацией и ее субъектами, к полному разграничению полномочий между разными уровнями государственной власти. В подобном федерализме некоторые регионы увидели возможность создания необходимых условий для роста своей самостоятельности и повышения статуса вплоть до конфедеративных отношений с государством.
Что касается модели "унитарного федерализма", то она является наследием прежних советских времен, и ее приверженцами являются, главным образом, федеральные чиновники. Для идеологии унитарного федерализма характерно стремление к централизации и культ единообразия при сохранении внешних декоративных атрибутов федеративного государства.
Примеров конкуренции различных моделей можно привести множество. При этом не всегда сохраняется "чистота жанра" - иногда федеральные власти "работают" на параллельный федерализм (когда, например, пытаются "до конца" разделить полномочия и деньги между всеми уровнями власти). С другой стороны, региональные руководители готовы следовать унитарной модели, если при этом, разумеется, федеральный центр гарантирует их персональный статус и полномочия. Например, практически все губернаторы поддержали идею назначения их из центра, получив взамен возможность решить проблему "третьего срока" и право "рулить" местным самоуправлением. Фактически, сегодня наше местное самоуправление превращается в "местное государственное управление"...
Если исходить из концепции трех конкурирующих моделей федерализма, то при оценке современного состояния федерализма в России возникают очевидные вопросы: "Какая из трех моделей сегодня победила?", "Закончена ли конкуренция между ними, или - если нет - все три модели находятся на определенной стадии их реализации?", "Не получился ли на практике какой-то трехголовый гибрид?"
Конечно, анализируя события последних четырех лет в сфере федеративного строительства, возникает большой соблазн сказать, что сегодня мы наблюдаем победу "унитарного федерализма". Но этого пока не произошло.
Основные потери понесли главы регионов - их исключили из Совета Федерации и стали назначать при участии местных парламентов. Есть факты администрирования - попытки поделить территорию страны на равные по площади и количеству населения части и тому подобное.
Однако что касается реальных полномочий субъектов Федерации, то они в основном сохранились. Более того, в ходе бюджетной реформы произошло более четкое разграничение полномочий различных уровней власти. Даже договорная практика - один из главных объектов атаки "унитаристов" - сохранилась и развивается на новом этапе (ст. 78 Конституции РФ).
Таким образом, несмотря на то, что в федеральном центре в определенной степени возобладала психология унитаризма (в том числе и как реакция на попытки региональных властей начала 1990-х годов "явочным порядком" присвоить некоторые полномочия федерального уровня), она не стала главенствующей.
Федерализм не умер, а трансформировался в регионализм. Более того, субъекты Российской Федерации, столкнувшись с попытками Федерации вернуть в политическую практику методы администрирования во взаимоотношениях с регионами, начинают открывать для себя ценности федерализма "кооперативного".
Я бы определил ситуацию так.
"Унитарный федерализм" присутствует, главным образом, в сфере идеологии и психологии, даже, я бы сказал, в подсознании людей, родившихся и выросших в советское время.
"Параллельный федерализм" существует в административной сфере - каждому прописывается своя компетенция, свой уровень ответственности, свои возможности, в общем, "в каждом окопе - свой боец". Думаю, тут не обошлось без влияния западного технократизма.
"Кооперативный федерализм" живет и здравствует в Конституции Российской Федерации, в законодательстве и в конкретных практических отношениях центра и регионов. Как только возникают реальные проблемы и вопросы, сразу обнаруживается, что только кооперация и взаимодействие всех уровней является единственным возможным выходом.
Я считаю, что главная проблема российского федерализма в том, что процесс строительства Федерации шел у нас гораздо быстрее, чем процесс освоения обществом и государством идей и ценностей федерализма.
"Привычка к революциям", отсутствие должной конституционно-правовой культуры и недостаточное освоение гражданами ценностей федерализма ведут к тому, что, во-первых, у общества и власти появляется стремление ускорить процесс строительства федеративного государства, максимально сократить период неопределенности, поиска компромиссов, перестать "тратить время на уговоры". В итоге возобладала старая идея о том, что федеративное государство должно для защиты своих интересов все больше опираться не на компромиссы, а на элементы принуждения. Во-вторых, многовековые традиции унитарного мышления, особенно в среде государственных чиновников, мешают сегодня видеть в сфере совместного ведения не поле для конфликтов, а поле для взаимодействия, а в различиях позиций - не помеху, а источник развития.
Не только обычные люди, но даже эксперты и политики не имеют целостного федералистского мировоззрения, не понимают смысла слов из федералистского лексикона. Отношение к федеративным явлениям больше эмоциональное, чем рассудочное. И в этом, наверное, наша общая вина, как экспертов, что мы не сделали свой "птичий язык" понятным для людей. В результате понятие "строительство федерализма" и его производные сегодня используются для обозначения чего угодно - от прикрытия сепаратистских устремлений территорий до возвращения к централизованному государству.
Кстати, многие решения федерального центра я действительно не могу объяснить никакими политическими или управленческими резонами, а исключительно - психологией. В старые времена, когда в России был дефицит товаров и огромные очереди в магазинах, продавщицы кричали гражданам: "Отстаньте! Вас много, а я одна!" Об этом я вспоминаю, когда чиновники федерального центра показывают, как они устали от необходимости учитывать и согласовывать интересы всех субъектов Федерации сразу.
Это касается, в том числе, даже Конституционного суда. До 2000 года каждое дело о субъекте Российской Федерации рассматривалось индивидуально. Это была принципиальная позиция. Теперь же начались не только "групповые дела", но даже индивидуальные решения КС распространяются - по аналогии - сразу на несколько субъектов Федерации без исследования и анализа конкретных норм. В общем, лечение больным назначается на основании "средней температуры по палате".
Мой вывод о том, что федерализм в России никуда не пропал, а просто сделался "стыдливым" не означает, что опасности возврата к унитаризму нет. К сожалению, "точка возврата" еще не пройдена. Между тем меня поддерживает уверенность в том, что кооперативный федерализм - вещь для людей более привлекательная, более прагматичная и живая, чем все остальные конструкции. Я уверен, что если человек почувствовал вкус к реальной кооперации, к сотрудничеству, к самостоятельности, его будет трудно загнать в рамки командно-приказных отношений.
Можно долго дискутировать о внешней стороне федерализма - о реформе федеральной системы, ее модернизации и так далее. Но за формой мы всегда должны видеть содержание, суть.
А суть одна - если Россия в обозримом будущем по-прежнему не примет федерализм как мировоззрение, если федералистский образ мышления не проникнет во "внутренний космос" нашего общественного сознания, то, скорее всего, федеративный импульс, полученный Россией в начале 1990-х годов, опять будет растрачен впустую. А это означает, что мы окажемся в позиции проигравших на фоне тех вызовов, которые сегодня возникают перед каждым национальным государством в условиях глобализации.
Как известно, сегодня два процесса: глобализация и ее неизменный спутник, локализация, объективно ограничивают, размывают монополию государства на власть. С одной стороны, властные полномочия государств "уходят" на наднациональный - межгосударственный - уровень (правительственные и неправительственные международные организации, транснациональные корпорации и пр.). С другой стороны, локализация, которая активизирует участие широких слоев населения в политической жизни, в принятии решений, вынуждает государства передавать часть своих полномочий на субнациональный уровень.
Таким образом, известный в России тезис об "ослаблении государства" на современном этапе обосновывается не только развитием глобальной системы коммуникаций и децентрализацией власти, но и усилением значения межличностной кооперации.
Очевидно, что размывание традиционной роли и привычной компетенции национального государства, происходящее сразу с двух сторон - извне и изнутри, может восприниматься не просто как вызов, но и как угроза - угроза самостоятельности, независимости, целостности страны. Поэтому задача усиления роли государства перед лицом глобальных вызовов современности является, безусловно, актуальной. Но, на мой взгляд, ее нельзя решить, реализуя стратегию "симметричного ответа" - когда власть сознательно идет на возвращение к централизации вплоть до унитаризма во внутренней политике и "закрывается" от внешних воздействий на международной арене.
Напротив, в сложившейся ситуации государство должно научиться получать для себя "двойные" конкурентные преимущества: с одной стороны, от новых глобальных технологий, с другой - от уникального потенциала, который создает внутреннее региональное разнообразие.
В таком контексте тезис о необходимости усиления государства означает не попытки возвращения центральным органам государства монополии на власть и насилие в прежнем объеме, а концептуальное изменение стратегии действий: повышение интеллектуальности ("наукоемкости") управления; системный подход и технологии "политической акупунктуры"; политика, базирующаяся на мировоззренческих принципах федерализма.
Почему принятие государством федерализма как образа действий и как идеологии означает его усиление? Потому, что именно федерализм дает государству множество эффективных инструментов управления, образно говоря, позволяет сочетать "силу льва" и "мудрость лисы" в своей политике. Федерализм как мировоззрение требует плюрализма, свободы и демократии, множественности партий, многообразия культур и регионов, то есть - неоднородной общественной материи. Поэтому, в отличие от унификации и централизации, вектор которых направлен в конечном итоге на сокращение разнообразия, федерализм (при правильном "употреблении") дает любому государству заметно большую внутреннюю энергетику, потенциал саморазвития, а, следовательно, шанс на исторический успех.
ШАХРАЙ Сергей Михайлович,
руководитель аппарата Счетной палаты РФ, директор НИИ системного анализа СП РФ
http://www.fondedin.ru/
