`На встрече с представителями Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП) президент просил представить конкретные предложения по реформе. Рабочая группа подготовила проект доклада, - сообщил Александр Шохин в эксклюзивном интервью `Итогам`. - Теперь, с учетом развернувшейся дискуссии, в которой участвуют представители крупного бизнеса, глава правительства, министры, представители администрации президента и аппарата правительства (на прошлой неделе был проведен `круглый стол` с разработчиками практически всех направлений реформы), концепция будет скорректирована и направлена лично президенту`.
- Начиная любую административную реформу, в том числе и нынешнюю, все говорят о необходимости построения сильного государства. В чем должна проявляться сила государства с точки зрения бизнес-сообщества?
- Сила государства - в его эффективности. Как показывает мировая практика, успех социально-экономического развития, в том числе и темпы роста, прямо зависит именно от эффективности деятельности государства, а не от объемов государственного вмешательства в экономику и другие сферы общественной жизни.
Пока - это данные на 2002 год - по индексу эффективности правительства Россия стоит рядом с Грецией и Венесуэлой, по развитости государственных институтов - с Аргентиной и Вьетнамом, по индексу коррупции соседствует с Кот-д`Ивуаром и ЗимбабвеЙ А причина в том, что у нас в течение всего периода реформ модернизация системы исполнительной власти значительно отставала от темпов изменений во всех других сферах. Но, честно говоря, поскольку работа поручена в том числе и самим ведомствам, которые нужно реформировать, процесс идет вяло. Федеральные органы исполнительной власти практически не дали предложений по сокращению государственных функций, которых они сами насчитали более пяти тысяч. Очевидно, не нашли среди них избыточных. У представителей бизнеса, как и у многих экспертов, мнение другое.
- В чем тогда должна быть суть реформы по версии РСПП?
- Логика действий такая: сначала надо определить, какие функции являются неотъемлемо государственными, и отказаться от всех прочих. А потом сформировать оптимальную для их исполнения структуру правительства и федеральных органов исполнительной власти.
Собственно, суть реформы в том, что государства должно быть ровно столько, сколько необходимо для успешного экономического развития, расширения частной инициативы и саморегулирования со стороны гражданского общества. Или скажем так: за государством должны остаться только такие функции, расходы на обеспечение которых меньше, чем возможные потери от их неисполнения. Те функции, необходимость которых не будет обоснована, существовать не должны. А те, что нужны, но более эффективно исполняются не государством, должны быть у него изъяты.
- Правительство обещает провести такой эксперимент на базе двух-трех министерств...
- Варианты упорядочения функций, например проведение эксперимента на примере двух-трех министерств, результата, на наш взгляд, не дадут. Это только реформу затянет, тем более что можно анализировать функции ведомств, которые затем придется упразднять. Наиболее очевидным способом устранения дублирования функций органов власти является резкое уменьшение их числа. При таком подходе правительство становится компактным политическим кабинетом. Политическим - в смысле формирования стратегии развития страны. Своего рода внутрироссийской `большой восьмеркой`. Смысл не только в аналогии с клубом лидеров ведущих держав. По нашим предварительным оценкам, восемь федеральных министерств - вариант оптимальный. При этом подчеркну, что мы не считаем своей целью определение жесткой структуры исполнительной власти, мы предлагаем скорее модель, построенную на последовательной реализации основных принципов административной реформы - разграничение функций, сокращение межведомственных согласований, ликв идация отраслевого управления, повышение ответственности за исполнение конкретных функций.
Сокращение числа министерств делает последние самодостаточными с точки зрения подготовки нормативных актов, выработки политики, что резко уменьшит документооборот между ведомствами и аппаратом правительства (он превращается при этом подходе в канцелярию премьер-министра), упрощается механизм межведомственных согласований - при выработке нормативных решений согласование документов необходимо будет проводить лишь с Минфином (бюджетные последствия) и Минюстом (соответствие законодательству).
- Какие ведомства, если отталкиваться от вашего проекта, должны входить в `восьмерку`?
- МВД, МИД, Минобороны, Минфин, Минэкономики, Минюст, Министерство труда, соцзащиты и здравоохранения, Министерство науки, образования и культуры. С точки зрения государственной стратегии, комплект вполне достаточный. Не нужен большой зал заседаний, можно собираться в кабинете премьера, как это, кстати, принято в ряде стран. Например, британское правительство заседает в одном из небольших залов на Даунинг-стрит, 10. Аналогичная ситуация и в Белом доме - американском, в нашем места много. Дело не в стульях, конечно. Я помню, когда первый раз пришел в правительство в 1991 году в качестве министра труда, министры сидели где-то сбоку, а за центральным столом члены президиума. Так вот, традиция, когда правительство делится на `малый совнарком` и основной многолюдный состав, должна кануть в Лету. Правительство должно состоять из федеральных министров, которые являются членами компактного политического кабинета.
- Сколько же в таком правительстве может быть вице-премьеров?
- При такой структуре этот вопрос снимается сам собой. Вице-премьер в данном случае - не куратор блока министерств и ведомств, а лицо, замещающее премьера в его отсутствие. Будет ли это специально для таких случаев предусмотренная должность вице-премьера `без портфеля` или соответствующие функции будут возложены на одного из министров - это вопрос политической целесообразности...
- Предлагаемая вами схема - это полный отказ от отраслевой структуры правительства?
- Да. Государство должно регулировать процессы, а не управлять объектами. Отраслевой подход сам по себе порождает избыточные функции, стимулируя и ведомства, и чиновников изобретать себе новые полномочия. В этой связи целесообразно ликвидировать все отраслевые министерства, передав их функции органам исполнительной власти другого уровня - службам, агентствам, надзорам. Правоустанавливающие функции отраслевых штабов отойдут к Минэкономики.
- В правительственных материалах по административной реформе много говорится о разграничении функций между ведомствами `по горизонтали` и о различных типах федеральных структур. Что думает по этому поводу РСПП?
- У правительства сложилась такая схема: делить государственные функции на три группы - правоустанавливающие (нормативное регулирование), правоприменительные (надзорные) и функции по предоставлению общественных услуг и управлению госимуществом. Рабочая группа РСПП поддерживает идею о том, что у одних и тех же ведомств не должно быть конфликтующих функций - например, установление норм и правил и надзор за их соблюдением, тем более надзор и хозяйственная деятельность. Эту линию следует, на наш взгляд, проводить даже жестче. Оказывать услуги должны федеральные службы, а их деятельность может координироваться соответствующим федеральным министерством как политическим ведомством. Хозяйственные функции и функции по управлению госимуществом должно осуществлять прежде всего Российское агентство федерального имущества. С учетом российской специфики имеют право на существование соответствующие агентства в сфере ВПК, в атомной промышленности. Роль агентств в социальной сфере могут играть государственные учреждения.
Помимо федеральных министерств, федеральных служб, госнадзоров и агентств в систему федеральных органов исполнительной власти должны входить и федеральные комиссии - такие органы, которые в силу осуществления ими конфликтующих функций должны работать исключительно на коллегиальной основе - ФКЦБ, например.
Надо стремиться к тому, чтобы за каждую конкретную функцию отвечало конкретное ведомство или его функциональное подразделение, а за решение конкретного вопроса - отдельный чиновник.
- Радикальный подход. В РСПП действительно верят, что, например, аграрии смирятся с потерей Минсельхоза?
- Лоббисты всегда найдутся. Но государственные органы должны доказать свое право на существование. А если правительство и ведомства будут долго сами анализировать свои функции, искать, где они дублируются, а потом выдадут некую схему формирования кабинета - такой подход и малоэффективен, и маловероятен. Тут важно сыграть на опережение. Сначала принять политическое решение о структуре правительства и федеральных органов исполнительной власти, а потом заняться подготовкой положений о ведомствах, где и будут упорядочены их функции, устранено дублирование.
- Какие сроки в вашем проекте отводятся на эти преобразования?
- Административная реформа не может быть единовременным шагом. Меняется баланс общественных интересов, соответственно, периодически должны пересматриваться и функции государства, отсюда и уточнение структуры власти.
Поэтому важно уже сейчас выработать механизм этих уточнений, установить периодичность пересмотра положений о ведомствах. Предложения по функциям и структуре органов власти могут стать важной составляющей избирательных программ в ходе парламентских и президентских выборов. Это тем более актуально, если иметь в виду возможность формирования правительства на основе парламентского большинства. Но в то же время мы не поддерживаем тезис о необходимости смещения сроков реформы на послевыборный период. Реформу нужно запустить уже сейчас, а потом, после выборов, можно будет уточнить какие-то детали.
- Должно ли что-то измениться в принципах госслужбы?
- Госслужба должна быть компактной, результативной, некоррумпированной и конкурентоспособной. Этого не добиться без резкого увеличения зарплат госслужащим - она должна увеличиться в три-четыре раза. Если говорить о менеджерской части госслужащих (от начальника отдела до министра), то на повышение оплаты ее труда уйдет при таком подходе порядка 1 миллиарда долларов в год. Это самая неожиданная сторона реформы - за нее, оказывается, надо платить. В то время как многие ждут от реформы госслужбы и административной реформы в целом сокращения численности госаппарата и снижения расходов на его содержание. Но главное - это эффективность государства.
Дешевый чиновник неэффективен. Но дело не только в уровне оплаты. Причем оплата его труда должна быть ориентирована на результат. В отсутствие достаточных средств в бюджете чиновника приходится сейчас держать на госслужбе социальным пакетом - определенным набором бесплатных услуг ему и его семье. Но многое должно поменяться уже сейчас: например, как показывает опыт бизнес-сообщества, контрактная система и `монетизированные` социальные пакеты (медстрах, например) эффективнее, чем принцип пожизненного найма с системой статусных льгот. Госслужащий должен трансформироваться в менеджера. Кроме того, правительство должно быть компьютеризировано с головы до ног. Компьютеризация документооборота - это тоже антикоррупционный механизм: ведомство и чиновник становятся прозрачнее.
- Но ведь коррупция - удел не одной лишь госбюрократии. Не в обиду олигархам, но ведь именно бизнес зачастую развращает госслужбу.
- Бизнес втягивается в коррупцию не потому, что он порочен по природе, а потому, что в России пока иначе вести дела не получается. Поэтому важнейший аспект реформы - создание системы обоснованных, нормативно закрепленных правил взаимодействия государственного органа и чиновника с гражданами и бизнесом. Мы считаем, что везде, где это возможно, такое взаимодействие должно строиться по принципу `одного окна`. Но в отсутствие четко прописанных процедур и контроля это `окно` может привести к росту `взяткоемкости` решений, превратиться в амбразуру, которую приходится штурмовать рублем. Аналогичная ситуация с проведением конкурсов при осуществлении закупок для госнужд: реальные решения принимаются зачастую на основе неформальных и небескорыстных соглашений.
- Спрос, как известно, рождает предложение. Бизнес, со своей стороны, готов взять на себя обязательство взяток не давать?
- Коррупция во вред бизнесу, она ведет к деформации рынков, ослаблению конкуренции, нарастанию процессов захвата бизнеса чиновничеством, формированию административного капитализма. В этом, а не только в классическом подкупе бюрократии или делегировании представителей бизнеса во власть для лоббирования интересов отдельных компаний мы видим опасность. Мы обсуждаем возможность сформировать своего рода `антикоррупционную конвенцию бизнеса`. Ее частью может стать, скажем, отказ от поощрения коррупционного поведения чиновника. Речь должна идти о партнерстве между государством и бизнесом, а не о вымогательстве одной из сторон и не о покупке односторонних преимуществ и обмене теневыми услугами. Бизнес-сообщество дозрело до того, чтобы строить отношения с государством честно и открыто. Думаю, что и государство стремится к тому же. Более того, российский бизнес считает необходимым - с учетом мирового опыта - создавать совместные с государством структуры для осуществления консультаций, реал изации совместных программ и проектов. Такие структуры должны получить правовую основу, а диалог между государством и бизнесом должен стать постоянным. В частности, РСПП считает, что было бы правильным и своевременным создание национального совета по административной реформе при президенте. Его деятельность должна осуществляться с участием представителей гражданского общества, в том числе объединений бизнеса - РСПП и ТПП, а также независимых квалифицированных экспертов.
Основания для этого есть. Ведь крупный бизнес исходит не только из своих интересов, но и из интересов общества в целом. У олигархов на самом деле больше возможностей приспособиться к существующему положению дел - можно, например, позволить себе оплату дорогостоящих консультантов, в том числе и внутри аппарата исполнительной власти, в судебной системе. Малый же и средний бизнес, а тем более граждане такой нагрузки не потянут. Кроме того, у бизнеса большой опыт в решении проблем, сходных с теми, с которыми сталкивается госаппарат, - и в сфере реструктуризации предприятий, и в использовании современных методов управления персоналом. Весь этот опыт мы готовы предоставить, чтобы помочь государству справиться с нерациональной организацией работы госаппарата.
журнал `Итоги` 08.04.2003
http://nvolgatrade.ru/
