Л.М. Григорьев, Ю.В. Урожаева, Д.С. Иванов
Классификация территорий по уровню экономического развития, выделение групп регионов со схожими проблемами, позволяет определить задачи развития, которые должны ставиться для данных территорий. Это необходимый шаг для формулирования и проведения адекватной региональной политики. Более того, это позволяет ставить не только краткосрочные цели для группы территория, но и определять долгосрочные возможности для развития регионов.
Задача классификации регионов становится актуальной при формулировке приоритетов региональной политики государства: возникает необходимость очертить, а впоследствии - обосновать список территорий, становящихся объектами правительственной поддержки. Чем выше неоднородность страны в региональном плане, тем сложней ее развитие, тем больше требований к региональной политике. Не только большие государства, но и многие малые страны со сложной конфигурацией внутренних межрегиональных и межнациональных отношений вынуждены учитывать эти факторы (например, Бельгия, Италия и Испания).
Для развития российской экономики региональный фактор имеет огромное значение: страна имеет масштабы, сравнимые с континентами. Идеи выравнивания развития регионов были важны в советский период, когда они являлись одной из идеологических основ политики директивного размещения производительных сил. Регулярно поднимаются эти идеи и в современных условиях. Так, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 года ставится задача "оказания финансовой поддержки регионам в целях сокращения дифференциации на условиях проведения преобразований, предусмотренных государственной политикой". В условиях огромной зависимости развития экономики страны от внешних условий развития, драматических последствий транзиционного кризиса 90-х годов необходимо иметь базу для сравнительных оценок региональной динамики, а также для понимания подготовленности регионов к реализации амбициозных планов развития (или выравнивания) федерального масштаба.
В то же время, исследования последних десятилетий показывают, что для развивающихся стран быстрый экономический рост почти всегда сопровождается усилением территориального неравенства. Соответственно, классификация регионов может показать, какие задачи должны ставиться перед территориями с более высоким уровнем развития, а какие цели актуальны для менее развитых регионов.
Классификации могут использоваться как инструмент оценки результатов региональной политики центра и усилий самих регионов по развитию: перемещение по группам классификации может свидетельствовать об успешности или провале комплекса мер.
Попытки объективной оценки деятельности губернаторов и региональных властей со стороны жителей регионов или федеральных властей также ставят вопрос об адекватной базе сравнения успехов или неудач регионального развития.
Достаточность темпов роста (и качество развития) для передовых и отстающих регионов совершенно различны для целей устойчивого развития, но разнообразие условий и уровней развития затеняют это. Корректная база сравнения - посредством классификации - важный элемент в оценке фактического развития и успехов деятельности исполнительной власти (федеральной и региональной).
Российские регионы характеризуются сильнейшей дифференциацией по уровню развития, глубокими различиями в экономической специализации и социальной структуре населения. Для обеспечения качественного анализа ситуации во всех регионах страны, а также выработки адекватных мер экономической политики как на федеральном, так и на региональном уровне необходима разработка классификации регионов, позволяющей проводить анализ по более или менее крупным группам территорий со схожими условиями и проблемами развития.
Данная работа ставит целью сделать следующий шаг и предложить классификацию российских регионов, которая ясно отражала закономерностей развития отдельных территорий, определение возможных векторов развития для схожих групп территорий. В таком виде классификацию можно использовать не только для исследования возможных целей региональной политики, но и для проведения мониторинга социально-экономического развития регионов.
Технически анализ развития конкретного региона предпочтительнее проводить в сравнении со схожими регионами также, как в мировой практике сравнивают сопоставимые по развитию страны. Адекватная классификация предлагает для каждого региона адекватную базу сравнения - похожие регионы, а также средние показатели по подгруппам и большим группам классификации.
Предложенная ниже классификация регионов России является развитием подхода по созданию классификации регионов по уровню развития и типу институциональных характеристик. Особенности данного подхода связаны с четким пониманием невозможности создания "простой" классификации по нескольким индикаторам. Мы полагаем, что специфика страны предполагает сочетание нескольких базовых принципов в подходе к классификации: сложившийся исторически уровень развития регионов с учетом кризиса; характер региональных институтов (связанный с типом развития); характера и удаленности рынков сбыта продукции ведущих предприятий региона ("шестизвенная модель").
Предлагаемая классификация имеет основой синтетическую классификацию регионов России, разработанная Л.М. Григорьевым и Ю.В. Урожаевой в 2003-2006 г.г. Она основывалась на следующих ключевых методических положениях:
- при делении регионов на группы использовались как количественные показатели социально-экономического развития, так и качественные показатели институционального развития;
- классификация учитывала не только текущее развитие региона, но и долгосрочные факторы развития данного региона, структуру доминирующих отраслей и характер рынков сбыта предприятий региона ("дальнее" зарубежье, Россия и страны СНГ, сам регион с соседями).
Данная классификация была разработана для условий экономического роста, основанного на притоке доступных кредитных ресурсов. Её новизна заключалась в учёте пространственного разнообразия институтов, которые на тот момент ещё не привлекали широкого внимания региональных аналитиков. Внимание было обращено в первую очередь к ряду внешнихм факторов конкурентоспособности (яркий пример тому - "фактор прибрежности").
В настоящий момент внешние условия развития регионов серьезно изменились в связи с воздействием экономического кризиса, который начался в 2008 г. Более того, многие факторы, которые учитывались при создании изначальной классификации, в ходе экономического роста, меняли свое значение. Таким образом, становится целесообразной разработка новой версии региональной типологии с большей опорой на внутренние условия развития и факторы конкурентоспособности. При этом следует сохранить преимущества методологических нововведений, использованных для создания изначальной синтетической классификации.
Остальная часть данной работы выстроена следующим образом:
В первом разделе приводится краткое описание специфики российского регионального пространства.
Второй посвящен описанию новой версии синтетической классификации российских регионов, разработанной авторами. Приводятся подробные описания методики и групп регионов.
Третий раздел подробно освещает детали методологии классификации, упор сделан на описание формального подхода.
Наконец, в четвёртом разделе приводятся выводы о возможности применения классификации для практических целей, например, для проведения региональной политики.
Классификация регионов: специфика российского регионального пространства
В настоящий момент российские регионы характеризуются сильнейшей дифференциацией по уровню развития, глубокими различиями в экономической специализации и социальной структуре населения.
В 2000 году самый бедный регион (Ингушетия) имел душевой ВРП с корректировкой по паритету покупательной способности на уровне 17% среднероссийского (за вычетом Москвы, ХМАО и ЯНАО), а самый "богатый" из "ненефтяных" (Республика Саха) - 166%. К 2007 году эти контрасты несколько снизились: Ингушетия производила 20% среднероссийского душевого ВРП, а "ненефтяной лидер" Красноярский край - 138%. Семикратный размах колебаний по базовому показателю экономического развития регионов показывает серьёзность проблемы регионального неравенства в России.
Особенности региональной проблематики и препятствия для осуществления унифицированной региональной политики в России вытекают именно из разнообразия: трудности, с которыми встречается один регион, могут быть совершенно нехарактерны для другого: например, рост населения в республиках Северного Кавказа и его сокращение в сельской местности Нечерноземья, развитие промышленности в старопромышленных зонах и создание новых технокомлексов. Россия отличается дробностью регионального деления: наша страна занимает первое место среди федеративных государств мира по числу субъектов Федерации (83 против 51 в США, 27 в Бразилии, 16 в Германии, 13 в Канаде).
В результате, анализ экономической и социальной ситуация российских регионах превращается в трудоемкую задачу: каждый регион нужно анализировать отдельно, учитывая влияние статистических флуктуаций, а также, что немаловажно, неполноты и неточности учёта. Из этого следует, что множественность групп в классификации делает их более однородными, но возможности использования в прикладном плане сокращаются.
Сложности региональной статистики, а также размерность задачи по анализу каждого региона в отдельности стали особенно заметными во время кризиса 2008-2010 гг.. На коротких временных интервалах, которые используются для мониторинга кризисных явлений и антикризисных мер, почти невозможно оценить масштаб кризисных явлений в регионах, сопоставить их между собой, выделить регионы, которые остро нуждаются в помощи для преодоления кризисных явлений. В тоже время, проведение федеральной региональной политики требует понимания тенденций развития территорий, анализа ситуации в краткосрочном и долгосрочном плане. Региональные власти также нуждаются в понимании трендов развития соседних территорий, а также регионов со схожими ресурсами и проблемами. Одним из частых подходов является создание классификаций под конкретные задачи: бюджетные потоки, развития инфраструктуры и освоение территории, финансовые потоки или демографические проблемы.
Другой крайностью являются попытки регионального анализа и выработки рекомендаций для экономической политики по максимально укрупнённым территориальным ячейкам - федеральным округам. При этом упускается из вида, что в состав каждого из федеральных округов входят принципиально разные по потенциалу, специализации и проблематике регионы. Так, в Приволжском федеральном округе межрегиональные различия по душевому ВРП (с корректировкой по паритету покупательной способности) достигают 2,5 - 3 раз (Кировская область - 83 тыс. руб. в 2007 г., Пермский край - 202,5 тыс. руб., Татарстан - 244 тыс. руб.) При этом Приволжский федеральный округ остаётся одним из наиболее внутренне однородных. Поэтому усреднение статистических показателей по федеральным округам ведёт к затушёвыванию реально существующих территориальных контрастов.
Разработка классификации регионов является попыткой найти оптимальное решение данной методической дилеммы. Классификации регионов составляются для разных целей, таких, как определение проблемных территорий и мониторинг их развития; выделение регионов со схожими факторами роста, анализ текущего уровня и перспектив экономического развития регионов, определение инвестиционной привлекательности, оценка инфраструктурной освоенности, сравнение социального благополучия территорий.
В зависимости от цели выделенные типы могут охватывать как все регионы страны, так и лишь некоторые из них. Можно проводить классификацию регионов с использованием самых разнообразных критериев. Среди показателей, которые используются для построения классификаций - душевой ВРП и доходы населения, характеристики отраслевой структуры экономики, ситуации на рынке труда, демографические и инфраструктурные показатели.
Таким образом, говорить о существовании какой-либо единой "объективной", "истинной" классификации регионов страны невозможно - но любая классификация должна отвечать поставленным целям, быть информативной и отвечать потребностям основных пользователей, которыми могут быть различные представители исполнительной законодательной власти или потенциальные инвесторы.
Новая синтетическая классификация регионов: институты и внутренние факторы развития
Как уже отмечалось, классификация, предлагаемая в данной работе, основывается на синтетической типологии регионов, которая была разработана Л.М. Григорьевым и Ю.В. Урожаевой в 2003-2006 г.г.
Необходимость в доработке классификации 2005/06 гг. объясняется несколькими причинами. Во-первых, за период интенсивного экономического роста начала 2000-х гг. во многих регионах ситуация во многом изменилась - были частично преодолены последствия тяжелого транзиционного кризиса при достижении ВВП страны в 2007-2008 гг. уровня 1989 года. Разрывы в развитии в большой мере стали более определенными (отсюда четыре, а не три основных уровня в классификации). Не столько изменились институциональные характеристики регионов, сколько более ясно стала их специфика, закрепившаяся в условиях подъема (особенно на "краях" спектра развития), в частности в федеральной экономической политике. Во время подъема менялась и "физическая" основа развития. Например, в ряде областей были созданы автомобильные кластеры, которые стали одной из самых важных и но при этом достаточно новых отраслей региональной специализации.
Во-вторых, экономический кризис показал, в каких регионах накопленные преимущества являются устойчивыми, а в каких носят временный характер. Так, ряд регионов-лидеров быстро терял свои позиции, и вероятность быстрого восстановления лидирующего положения остается под вопросом. Менее выраженным становился опережающий рост "прибрежных" регионах, которые так выделялись в начале 2000-х гг.
В-третьих, с методологической точки зрения авторы существенно доработали "шестизвенную" модель региональной экономики, которая также позволила по-новому взглянуть на положение ряда регионов в классификации. Наконец, была проведена работа по анализу зарубежных классификаций с точки зрения их применимости в проведении политики экономического развития территорий.
Цель разработки нового варианта синтетической классификации регионов состоит в том, чтобы выявить различия в уровне социально-экономического развития регионов, определить причины этих различий и сделать акцент на возможностях для дальнейшего развития. Мы полагаем, что данный подход может наилучшим образом интегрировать все компоненты внутреннего разнообразия России, связанные с экономической специализацией, природными условиями, институциональным климатом, историей развития территорий.
В корне неверно представлять регионы в виде целостных систем, подчинённых выполнению какой-либо единой функции в рамках национальной экономики. При разработке классификации мы исходили из полиструктурности региональных экономик. На территории одного субъекта Федерации могут соседствовать, например, крупногородские агломерации, начинающие переход к постиндустриальному пути развития, моногорода сырьевых экспортоориентированных отраслей и депрессивные сельские районы. Это три мира ("как в ООН") с принципиально разными проблемами, по отношению к которым необходимо проведение дифференцированной политики. Классификация регионов должна учитывать это разнообразие, выделяя главное в региональном развитии, но не концентрируясь на одних его сторонах в ущерб другим.
При разработке методики синтетической классификации регионов России мы исходили из следующих методических принципов:
- классификация должна опираться на характеристики базовых параметров регионального развития, отражённые в показателях региональной статистики, публикуемой ФСГС;
- число параметров, положенных в основу классификации, должно быть относительно небольшим, чтобы дать возможность качественного объяснения различного рода отклонений от ожидаемых результатов;
- параметры должны характеризовать не только достигнутый уровень развития региона, но и основные движущие силы его развития с акцентом на внутренние, а не внешние факторы (в конкретном случае эти параметры - отраслевая структура произведённой добавленной стоимости и занятости населения региона);
- классификация, по возможности, должна отражать не только экономическую, но и социальную и особенно институциональную специфику территорий;
- критерии классификации должны быть исчерпывающими: каждый регион на их основе должен быть однозначно отнесён к той или иной группе;
- критерии должны представлять собой пороговые значения, естественные разрывы между группами регионов по тому или иному показателю.
Нами было выделено девять типов регионов. Они, в свою очередь, были объединены в четыре группы, скомпонованные по уровню развития. Подробная схема синтетической классификации приведена на графике 1. В таблицах 7-8 приведены базовые показатели групп регионов.
ПОЛНЫЙ ТЕКСТ ЧИТАЙТЕ В ПРИЛОЖЕНИИ
Viperson
