Вопрос номер 14: о внесении изменений в закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Андрей Александрович Поляков. Пожалуйста. Уважаемые депутаты, присаживайтесь.
Поляков А.А., председатель Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, фракция "Наш дом - Россия". Уважаемый Председатель, уважаемые коллеги! В соответствии со статьей 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" возглавлять представительные органы местного самоуправления могут не только председатели, избранные из состава депутатов, но и главы муниципальных образований. Указанный федеральный закон предусматривает также возможность избрания главы муниципального образования непосредственно населением. В случае если уставом муниципального образования будут закреплены именно эти варианты избрания главы муниципального образования и председателя представительного органа местного самоуправления, возникает ситуация, когда глава муниципального образования возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления и руководит представительным органом местного самоуправления. Однако реализация последнего положения, особенно в крупных муниципальных образованиях, на практике приводит к чрезмерному возрастанию роли исполнительных и умалению значения представительных органов местного самоуправления в решении вопросов, связанных с принятием общеобязательных правил по предметам ведения муниципальных образований, - вопросов собственности, ну, всех вопросов, которые решают муниципалитеты. Учитывая названные факторы, депутаты - члены Комитета по вопросам местного самоуправления подготовили проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". С целью усиления роли представительных органов местного самоуправления законопроектом предлагается закрепить положение, согласно которому представительные органы местного самоуправления возглавляет председатель, избираемый из числа депутатов. Исключение предусматривается лишь для малочисленных сельских округов. Критерии, согласно которым муниципальные образования могут быть отнесены к указанной категории, должны определяться законами субъектов Российской Федерации. С этой же целью проектом предлагается закрепить норму о том, что представительный орган местного самоуправления должен являться юридическим лицом. Иные органы местного самоуправления могут являться юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования. Комитет по вопросам местного самоуправления выходит к вам с предложением утвердить эти поправки в наш базовый закон.
Председательствует Первый заместитель Председателя Государственной Думы В.А.Рыжков
Председательствующий. Спасибо, Андрей Александрович. Я попросил бы два слова сказать Владимира Владимировича Гомана, представителя Правительства. Потом мы перейдем к обсуждению. Каково мнение Правительства по данному законопроекту?
Гоман В.В., статс-секретарь - заместитель министра региональной политики Российской Федерации. Правительство не поддерживает представленный проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по принципиальным основаниям. Мы считаем, что вносимые изменения затрагивают конституционные права населения на утверждение структуры местных органов власти, принятие решений по определению полномочий руководителей муниципальных органов власти. При всей простоте вносимых изменений проблема носит принципиальный характер, поскольку жестко регламентируются полномочия главы муниципального образования, полномочия, которые утверждаются представительными органами власти местного самоуправления. Таким образом как бы ограничиваются права населения на утверждение структуры местного самоуправления в Российской Федерации. Теперь что касается поправки, связанной с тем, что представительные органы местного самоуправления наделяются статусом юридического лица. На наш взгляд, эта норма излишняя, поскольку Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" такой статус уже предусмотрел. На самом деле принятие данных поправок и изменений в существующий закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" разбалансирует систему взаимоотношений исполнительной и представительной власти на уровне местного самоуправления, сложившуюся систему взаимоотношений, которая закреплена в уставе конкретного муниципального образования. По этим основаниям Правительство считает невозможным поддержать вносимые изменения в базовый закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Кроме того, мы считаем, что принятие этих поправок, внесение изменений в существующий закон в конце концов приведет к необходимости изменения существующих уставов, поскольку там прописаны функции руководителей муниципальных образований. Если эти уставы будут приниматься на уровне референдума, то это потребует значительных финансовых затрат (для принятия уставов на референдуме). Поэтому мы не можем поддержать представленный проект закона.
Председательствующий. Спасибо, Владимир Владимирович. Есть ли настаивающие на выступлениях от фракций и депутатских групп? Есть.
Пожалуйста, от Аграрной депутатской группы - Мальцев Александр Николаевич, потом - Виктор Григорьевич Вишняков и Игорь Викторович Бабичев. Давайте кратко обменяемся мнениями и будем голосовать. Пожалуйста.
Мальцев А.Н., Аграрная депутатская группа. Уважаемые коллеги, я очень прошу вас поддержать представленный законопроект, прежде всего потому, что мы с вами на практике знаем, насколько велика власть мэров в муниципальных образованиях. Нам, сторонникам местного самоуправления, постоянно высказывают упреки, что там-то и творятся все безобразия, что там расхищаются средства и так далее. Какой выход из этого положения? Вообще, безобразий хватает у нас на всех уровнях власти. Предлагается два основных выхода. Может представительная власть контролировать, но тогда она должна быть независимой на местном уровне. Это обеспечивается в том числе тем, что представительные органы местного самоуправления возглавляются председателем, избираемым только из числа депутатов, но ни в коем случае не главой муниципального образования, который в то же время возглавляет и исполнительную власть и у которого тогда представительный орган находится под башмаком. Мы видим сплошь и рядом эту картину на местах, мы ее хотим исправить. Второй путь контроля - это ввести жесткую государственную вертикаль, то есть отменить полностью самостоятельность местного самоуправления. Мы считаем, надо идти по пути совершенно конституционному, сохраняя самостоятельность местного самоуправления в пределах его компетенции, его полномочий, но усиливая роль представительных органов власти. Для этого и необходимы и те две нормы, которые включены. Я вам должен сказать, что я нахожусь в очень хорошем контакте с мэрами городов, я очень их уважаю, крупных руководителей, но, вы знаете, здесь должна, по-моему, действовать норма, известная тысячи лет: "Платон мне друг, но истина дороже". В данном случае мэры - это друзья, но истина дороже. За ними должен быть демократический контроль со стороны представительных органов власти.
Председательствующий. Спасибо, Александр Николаевич. Виктор Григорьевич Вишняков - от ЛДПР, пожалуйста.
Вишняков В.Г. Данный законопроект не исходит из реальной практики, поскольку в небольших сельских округах сложилось такое положение, что нет самих представительных органов и глава, так называемый глава, этого органа является одновременно и представителем населения. Он утверждает бюджет, он утверждает все расходные и другие нормы, все, что на него возложено. И когда идет речь о власти на местах, идет речь не только о представительных органах местного самоуправления. Согласно Конституции к органам представительной власти относятся не только выборные органы, но и формы непосредственной демократии: собрания населения, сельские сходы и так далее. Они избирают из своего состава старосту или какое-то другое выборное лицо, которое ими руководит. А если мы дадим главе муниципального образования право руководить этим сходом и влиять на его решения, то мы, по существу, подорвем основы непосредственной демократии. Я думаю, что принимать этот законопроект не надо.
Председательствующий. Спасибо, Виктор Григорьевич. Игорь Викторович Бабичев, пожалуйста, - от фракции "ЯБЛОКО". Карточку проверьте, все ли в порядке. Да, Игорь Викторович, я сказал. Игорь Викторович Бабичев, пожалуйста.
Бабичев И.В., фракция "ЯБЛОКО". Уважаемые коллеги, действительно, как здесь говорили некоторые выступавшие, практика местного самоуправления складывается таким образом, что весьма обширные полномочия сейчас сосредоточились в руках избранных глав местного самоуправления и, как показывает практика, контроль за их деятельностью не всегда достаточный и эффективный. В то же время не надо забывать, что местное самоуправление - это самостоятельное и под свою ответственность решение именно населением вопросов местного значения и распоряжения муниципальной собственностью, и посему именно население и избранные им представительные органы местного самоуправления являются главными органами в системе местного самоуправления, что, кстати, и предусмотрено действующим законом "Об общих принципах организации...". Именно наличие представительного органа является обязательным для каждого муниципального образования, в то время как наличия избранных глав муниципалитетов может и не быть. Однако на практике мы постоянно сталкиваемся с тем, что представительные органы муниципального образования малочисленны, не являются юридическими лицами, не имеют своего, пусть небольшого, но своего аппарата, возглавляются главой муниципального образования, который председательствует на заседаниях этих органов, подписывает их решения. Ну, понятно, что при такой постановке вопроса депутатским собраниям весьма сложно выполнять свои контролирующие функции, заниматься стратегическим планированием, прогнозированием развития города или поселка и проводить полноценную работу с избирателями. Я вот это особенно хочу подчеркнуть. Что касается тех возражений, которые здесь звучали, в том числе и со стороны Правительства, я хочу вот на что указать. Действительно, в статье 20 действующего закона "Об общих принципах организации местного самоуправления..." говорится, что представительные органы могут быть юридическими лицами в зависимости от того, как решит устав. Но практика показывает, что 80 процентов представительных органов юридическими лицами нынче не являются. Вот вам и пожалуйста. Мы хотим сделать это безусловной нормой. Второе...
Председательствующий. Игорь Викторович, если позволите... Вы повторяете доклад полностью. Покороче, позиция фракции.
Бабичев И.В. Второе. Я позволю себе процитировать определение принципов местного самоуправления, данное в современном учебнике муниципального права (это по поводу возражений Правительства тоже). Так вот, принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала идеи, лежащей в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов местного самоуправления. Таким образом, именно мы, законодатели, устанавливаем коренные начала идеи, лежащей в основе местного самоуправления, в том числе в формировании его органов. Отныне, если будет на то добрая воля наша, коренной идеей местного самоуправления, его общим принципом будет верховенство представительных органов в системе местной власти, которые, безусловно, являются юридическими лицами и возглавляются председателем, избираемым из числа депутатов.
Председательствующий. Спасибо, Игорь Викторович. Сергей Николаевич Фалалеев - от "Народовластия", пожалуйста.
Фалалеев С.Н. Уважаемые коллеги, я думаю, что мы должны поддержать Комитет по вопросам местного самоуправления в этом принципиальном вопросе. Потому что практика, в том числе и в городе Курске, говорит о том, что, если представительные собрания не будут юридическими лицами, они практически обречены на бездействие и несамостоятельность. Сложившаяся практика, когда мэры городов одновременно являются председателями представительных органов и как главы органов исполнительной власти контролируют практически все финансовые потоки в городе, приводит к тому, что исполнительная власть неподконтрольна ни представительному органу, ни, соответственно, избирателям. И с этой принципиальной точки зрения наша депутатская группа будет поддерживать этот закон.
Председательствующий. Спасибо. Николай Павлович Медведев - от группы "Российские регионы".
Медведев Н.П., депутатская группа "Российские регионы". Уважаемый Владимир Александрович, уважаемые коллеги! Закон действительно сверхважный и нужный, и депутаты нашей группы поддерживают этот законопроект. Я хотел просто два аргумента привести, насколько это нужно. Я всегда привожу пример по своему округу. До 1994 года в Республике Мордовия отдельно избирались главы органов исполнительной власти и депутаты органов местного самоуправления. С 1996 года пришло новое руководство, приняли в Мордовии новый закон о новом порядке формирования органов местного самоуправления. Суть его заключается в следующем: теперь на сессии районных, городских и сельских советов безальтернативно, подчеркиваю, главы органов местного самоуправления могут избираться только по предложению главы республики. То есть его предлагает глава республики (как мы Председателя Правительства избираем), и голосуют за него. Если не проголосовали депутаты (они все и так карманные депутаты), он опять через день приходит, еще раз предлагает другую кандидатуру. Но только он! Даже депутаты не могут предложить - они еще раз голосуют. И представляете, кем становятся главы органов этого местного самоуправления? Они становятся карманными для органов государственной власти, что категорически недопустимо по статье 12 нашей Конституции, где говорится, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. И действительно, здесь единственное спасение в том, чтобы дать право самостоятельности органам представительной власти. Если даже некоторые субъекты Федерации действуют в нарушение и Конституции, и российского законодательства, они должны знать, что представительные органы местного самоуправления будут иметь свой как бы альтернативный подход по ведению дел местного самоуправления. Я думаю, что это сверхважный закон и надо его принять.
Председательствующий. Спасибо, Николай Павлович. Уважаемые депутаты, мы провели обсуждение, выслушали точку зрения Правительства. Заключительное слово Александра Алексеевича Котенкова, и будем голосовать. Пожалуйста, Александр Алексеевич.
Котенков А.А. Уважаемый Владимир Александрович, уважаемые депутаты Государственной Думы! Я не буду повторять те аргументы, которые уже были высказаны. Я хочу сослаться только лишь на статью 10 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает безусловное разделение властей только в государственной власти. Местное самоуправление не относится к государственной власти, это особая форма народовластия, и Конституция не предусматривает обязательного разделения властей в местном самоуправлении. Мировой опыт показывает, что организация местного самоуправления может быть очень многообразна даже в одном государстве. Все зависит от местных условий и от решения граждан, проживающих в этом муниципальном образовании, каким образом управлять собственным муниципальным образованием. Именно поэтому закон "Об общих принципах организации местного самоуправления..." не устанавливает обязательного разделения властей в муниципальных образованиях. Эти вопросы должны решаться законами конкретного субъекта Федерации, а самое главное - уставом муниципального образования. Предлагаемые же поправки фактически дословно повторяют принцип разделения властей на местном уровне, чем нарушают права граждан на принятие решения о форме местного самоуправления и о форме решения местных вопросов "под свою ответственность". Этим-то и отличается местное самоуправление от государственной власти, что граждане "самостоятельно и под свою ответственность" решают вопросы местного значения, и только им решать, каким образом осуществлять руководство своим муниципальным образованием.
Что касается обязательности предоставления статуса юридического лица представительному органу, то я процитирую статью 20 закона "Об общих принципах организации местного самоуправления...": "Выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования". К сожалению, здесь неверно кто-то из депутатов цитировал, что могут являться. Они являются юридическими лицами, но это должно быть закреплено в уставе муниципального образования.
Таким образом, уважаемые депутаты, Президент Российской Федерации не поддерживает данную поправку к закону "Об общих принципах организации местного самоуправления..." как ущемляющую права граждан на осуществление местного самоуправления.
Председательствующий. Уважаемые коллеги, все высказались, Правительство, представитель Президента, все фракции поддерживают, комитет просит поддержать, давайте определимся голосованием. Ставится на голосование: принять в первом чтении. Перебрали все аргументы, все по косточкам - и за, и против.
Кто без карточки или не успел проголосовать? Депутат Медведев - за.
Покажите результаты.
Результаты голосования (13 час. 14 мин. 26 сек.)
Проголосовало за 323 чел. 71,8%
Проголосовало против 2 чел. 0,4%
Воздержалось 0 чел. 0,0%
Голосовало 325 чел.
Не голосовало 125 чел.
Результат: принято
Госдума
22.01.1999
