Новое приоритетное направление государственной политики - совершенствование законодатель-ной деятельности - требует высокока-чественного организационного, мето-дологического и методического обес-печения.
На данном этапе развития государ-ственно-правовой системы страны единственно возможным инструментом обеспечения должного качества при-нятия государственных решений являет-ся внедрение в законотворчество и нормотворчество системы мониторин-га на основе как бережного развития и объединения того опыта, который уже имеется в сфере мониторинга законо-дательства и правоприменительной практики, так и создания и развития его новых форм. Система мониторинга - это тот инструмент, который будет су-щественно содействовать содержа-тельному партнерству органов власти между собой и, самое главное, соци-альному партнерству власти и обще-ства. Если мы не научимся, принимая законы, понимать, в какой мере в це-лом они полезны и исполняемы, если мы не приучим чиновника ориентировать-ся на данные мониторинга (в реализа-ции которого свою роль будут играть экспертные сообщества, институты гражданского общества), нам не удас-тся решить ни одной из поставленных задач.
Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в деятельности органов государственной власти
В настоящее время в Российской Фе-дерации проявляется не только повы-шенный интерес к проблемам соб-ственно качества законодательного обеспечения общественных отношений кок такового, но и объективная потреб-ность в организации и совершенство-вании системы мониторинга законода-тельства и правоприменительной прак-тики.
Совет Федерации, инициировав в 2002 году работу по созданию системы мониторинга законодательства и пра-воприменительной практики, ставил перед собой задачу в первую очередь повысить эффективность своей соб-ственной деятельности и Федерально-го Собрания в целом, а также компен-сировать потребность гражданского общества в постоянной экспертизе ре-шений власти и налаживании плодо-творного социального партнерства между властью и обществом.
На данном этапе отмечается актив-ная роль институтов всех ветвей и уров-ней государственной власти, обще-ственных и научных организаций не только в исследовании и поиске меха-низмов мониторинга правового про-странства и правоприменительной
практики, но и в организации проду-манных, системных, функциональных инструментов постоянного анализа качество нормативных правовых актов и их применения. Указанные инстру-менты создаются, как правило, инсти-тутами, которые сами являются субъек-тами нормативно-правового регулиро-вания на различных уровнях правотвор-ческой деятельности. Это является но-вой позитивной чертой деятельности органов власти в Российской Федера-ции, конечной целью которой в этой ча-сти является самоанализ, самоконт-роль и самосовершенствование с точ-ки зрения приведения своего положе-ния и своей деятельности в соответствие с базовым конституционным, гумани-тарно-правовым принципом, заложен-ным в Конституции Российской Федера-ции: "Человек, его права и свободы яв-ляются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод че-ловека и гражданина - обязанность го-сударства" (статья 2 Конституции Рос-сийской Федерации).
На данном этапе своего развития мониторинг законодательства и право-применительной практики определяет-ся как систематическая, комплексная деятельность органов власти, научно-го сообщества, институтов гражданско-го общества и общественных организа-ций по оценке, анализу, обобщению и прогнозу состояния законодательства и практики его применения.
Целью мониторинга является повы-шение качества принимаемых законов, совершенствование на основе законо-дательной и правоприменительной де-ятельности системы принятия и реали-зации государственно-политических решений и в конечном счете соблюде-ние и защита прав и свобод человека и гражданина.
Задача мониторинга в полной мере соотносится с его целью и его значе-нием как инструмента реализации но-вого приоритетного направления госу-дарственной политики - добиться того, чтобы качество и действенность зако-нодательства стали важнейшими инди-каторами развития страны наряду с по-казателями экономического роста, благосостояния граждан, националь-ной безопасности,
Определив признание важности ка-чественной законодательной работы, нужно понимать, что сегодня наиболее значимыми являются еще качество пра-воприменения и качество правосудия. Именно в этих сферах взаимодействия человека и государства, власти и общества происходит реальная оценка всех государственных усилий, формируется отношение конкретного человека к российскому государству в целом.
Серьезное изменение качества правоприменения невозможно без хо-рошо мотивированного, понятного, по-ложительно воспринимаемого обще-ством и проводимого с его участием процесса совершенствования системы права.
На этом этапе реализации основных направлений государственной полити-ки в форме президентских нацио-нальных проектов по-прежнему сохра-няется дефицит внимания к конечным результатам этой работы, а именно к реальным изменениям общественных отношений, жизни людей, экономичес-ких отношений и других сфер. В этом контексте сегодня мониторинг законо-дательства и правоприменительной практики можно отнести к самым необ-ходимым современным инструментам управления делами государства и раз-вития гражданского общества.
Выделяются несколько этапов мони-торинга.
Одним из важнейших этапов, на ко-тором целесообразно использовать данный инструмент, является этап стра-тегического планирования, или целеполагания деятельности собственно государства.
Оформление данного этапа проис-ходит в период подготовки и представ-ления Президентом Российской Феде-рации Послания Федеральному Со-бранию, В данном случае, с одной сто-роны, для демонстрации достигнутого используются результаты мониторинга осуществления приоритетов посланий предыдущих лет, С другой стороны, для более эффективного достижения новых поставленных целей мониторинг ис-пользуется как механизм постоянного анализа проходящих процессов с точ-ки зрения степени реализации приори-тетных направлений государственной политики.
Совет Федерации в Программе дей-ствий Совета Федерации по реализа-ции посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в качестве од-ного из основных видов деятельности комитетов и комиссий закрепил имен-но мониторинг законодательства и правоприменительной практики.
Не менее значимыми являются эта-пы законопроектной, законодатель-ной деятельности по правовому обес-печению государственной политики.
Указанные виды деятельности становят-ся менее эффективными и слабо аргу-ментированными, если в смысловой своей основе они не содержат резуль-татов мониторинга законодательство и правоприменительной практики.
Совет Федерации совместно с Госу-дарственной Думой и органами власти субъектов Российской Федерации в те-чение последних трех лет последова-тельно осуществляет создание системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Под эги-дой Совета Федерации проводится ежегодная научно-практическая конфе-ренция "Мониторинг законодательства и правоприменительной практики". Уже состоялось три конференции. В период между конференциями проходят специ-альные тематические и практические се-минары, "круглые столы", иные меропри-ятия, направленные не только на популя-ризацию идеи мониторинга, но и на со-здание специальных правовых, органи-зационных, методологических механиз-мов его осуществления.
Впервые в период осенней сессии 2003 года Совет Федерации утвердил своим постановлением и реализует План основных мероприятий и монито-ринга. Цели данного плана: упорядо-чение деятельности палаты, его коми-тетов и комиссий по мониторингу реа-лизации конституционных полномочий Совета Федерации; сопровождение вопросов создания системы монито-ринга в Российской Федерации; орга-низация собственной деятельности по мониторингу практики применения федеральных конституционных законов и федеральных законов. Реализация дан-ного плана приносит существенные результаты и способствует определению перспективных направлений деятель-ности Совета Федерации по совершенствованию реализации его конституци-онных полномочий. Значительно воз-росла степень законодательной составляющей в работе комитетов и ко-миссий палаты.
Роль Государственной Думы Феде-рального Собрания Российской Феде-рации в осуществлении мониторинга заключается в том, что процесс обсуж-дения и принятия законопроекта в Го-сударственной Думе позволяет фикси-ровать цели, заложенные в законе, оп-ределять их соответствие объективным общественным потребностям, интере-сам различных групп населения, объек-тивным и субъективным условиям, начи-ная с момента создания закона. Именно на этой стадии для контроля за реа-лизацией закона головным комитетам Государственной Думы, ответственным за подготовку закона, целесообразно разрабатывать программы мониторин-га закона совместно с соответствующи-ми комитетами и комиссиями Совета Федерации и федеральными органами исполнительной власти.
В формате Совета законодателей - объединения руководителей феде-ральных и региональных органов зако-нодательной власти - образована спе-циальная Комиссия по мониторингу за-конодательства и правоприменитель-ной практики в субъектах Российской Федерации. Комиссия постепенно на-ращивает активность по координации и собственно по осуществлению мони-торинга в регионах. Основным предме-том деятельности комиссии на ближай-шую перспективу являются анализ и прогноз состояния общественных отно-шений, качества законодательства, проектов нормативных правовых актов в сфере федеративных отношений и ме-стного самоуправления, а также прак-тики применения федеральных законов в сфере разграничения полномочий между органами государственной вла-сти Российской Федерации и субъек-тов Российской Федерации по предме-там совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Результаты, полученные комиссией, свидетельствуют о том, что мониторинг на практике может быть наиболее эф-фективным тогда, когда для его прове-дения есть единая воля и правотворчес-ких органов, и органов правопримене-ния. Законодательные, исполнитель-ные, судебные органы, органы проку-ратуры, иные институты власти, погру-зившиеся в атмосферу закона и его применения, нейтрализуя конкурен-цию между собой, устраняют различия в полномочиях для достижения важней-шей цели, для реализации гуманитар-но-правовой стратегии - через улучше-ние законодательства и совершенство-вание правоприменительной практики, через приведение их к адекватности задачам общества - обеспечить и защи-тить права и свободы человека и граж-данина,
За истекший период объективно сложилось положение, когда результа-ты работы Совета Федерации по мони-торингу законодательства и правопри-менительной практики потребовали надлежащей систематизации и демонстрации, а деятельность палаты по мо-ниторингу - перехода на новую более высокую ступень.
Именно эти, объективно получен-ные результаты, а также рекомендации ежегодной научно-практической кон-ференции "Мониторинг законодатель-ства и правоприменительной практики" предопределили необходимость под-готовки и представления обществу еже-годного доклада Совета Федерации "О состоянии законодательства в Россий-ской Федерации".
Существенное, но пока недостаточ-ное внимание уделяется мониторингу в органах исполнительной власти на эта-пе подзаконного правотворчества и правоприменения.
Весьма серьезным шагом в образо-вании системы мониторинга явилось создание в структуре Правительства Российской Федерации Департамента регионального мониторинга.
Департамент мониторинга образо-ван и в Министерстве регионального развития Российской Федерации.
Вызывает большой интерес и пред-ложение Министерства юстиции Рос-сийской Федерации Президенту Рос-сийской Федерации по наделению это-го органа исполнительной власти фун-кцией мониторинга законодательства.
Элементы систематической деятель-ности по мониторингу включены в нор-мативные акты и развиваются в Мини-стерстве внутренних дел Российской Федерации, Министерстве образова-ния и науки Российской Федерации, Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, Министерстве сельского хозяйства Российской Феде-рации, Министерстве Российской Фе-дерации по делам гражданской обо-роны, чрезвычайным ситуациям и лик-видации последствий стихийных бед-ствий, Министерстве экономического развития и торговли Российской Феде-рации и ряде других органов исполни-тельной власти. Вместе с тем пока в ос-нову этой деятельности не положены общеобязательные и общесистемные подходы, а сам этот вид мониторинга направлен преимущественно не на анализ конкретных законов и практики их применения, но на мониторинг со-стояния общественных отношений, предмета правового регулирования. Конечно, эти последние особенности мониторинга характеризуются как по-ложительные тенденции. Только при этом необходимо помнить, что одна из основных целей мониторинга законодательства - это повышение эффектив-ности именно законодательства как базового инструмента государства в регулировании общественных отноше-ний.
К сожалению, не нашло полной поддержки предложение Совета Феде-рации о целесообразности наделения всех органов исполнительной власти ти-повой функцией мониторинга законо-дательства и правоприменительной практики по соответствующим вопро-сам их ведения. Это могло бы позволить не только совершенствовать формы парламентского контроля над органа-ми исполнительной власти, но и создать реальные предпосылки организации системы обратной связи между инсти-тутами, исполняющими и реализующи-ми закон, и законодателем.
На этапе осуществления правосу-дия мониторинг законодательства и правоприменительной практики имеет немаловажное значение и требует спе-циального внимания и совершенство-вания. Органы судебной власти, обла-дают, по сути, уникальной информаци-ей о качестве предлагаемого государ-ством правового регулирования обще-ственных отношений. Конституционный Суд Российской Федерации, суды об-щей юрисдикции, арбитражные суды, конституционные Суставные) суды субъектов Российской Федерации на-ходятся непосредственно в самом цен-тре диалога власти и общества.
Суды общей юрисдикции, арбит-ражные суды, применяя нормативные правовые акты, консолидируют инфор-мацию о состоянии правоприменитель-ной практики, но к сожалению, в силу сложившихся стереотипов недостаточ-но активно реагируют на несовершен-ное качество законов. Вместе с тем именно комплексный анализ право-применительной практики мог бы по-зволить судам выявить наиболее про-блемные сферы правового регулирова-ния и активизировать свою роль в их корректировке, в том числе совершен-ствуя систему реализации своего пра-ва законодательной инициативы.
Деятельность Конституционного Суда Российской Федерации, консти-туционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации непосред-ственно направлена на оценку законо-дательства через призму основопола-гающих актов федерального и регио-нального уровня. Конституционный Суд Российской Федерации, рассматри-вая дела о соответствии законов Конституции Российской Федерации, не только буквально оценивает деятель-ность законодателя, но в соответствии с частью 3 статьи 100 Конституции Рос-сийской Федерации обращается к нему с посланием. Представляется, что эта форма могла бы быть чрезвычайно востребована законодателем, иными институтами государства и как ежегод-ная оценка своего труда, и как стиму-лирующий конституционный механизм совершенствования правового про-странства и своей собственной дея-тельности.
На данном этапе организации сис-темы мониторинга законодательства и правоприменительной практики услов-но можно выделить две категории субъектов мониторинга: конституцион-ные субъекты и субъекты инициатив-ные.
К первым относятся Президент Рос-сийской Федерации, Правительство Российской Федерации и органы ис-полнительной власти. Федеральное Собрание Российской Федерации, Счетная палата Российской Федера-ции, органы судебной власти, органы прокуратуры Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации,
К инициативным субъектам относят-ся институты гражданского общества, экспертные советы при высших органах государственной власти, научные орга-низации и объединения, корпоратив-ные объединения, правозащитные и экологические организации, полити-ческие партии.
Совет Федерации, инициируя орга-низацию системы мониторинга в Рос-сийской Федерации, понимает, что как палата парламента, он в большей сте-пени относится к основным заказчикам мониторинга и к конечным потребите-лям его результатов, нежели чем к не-посредственным участникам данного процесса.
При этом одну из главных ролей в си-стеме мониторинга предстоит играть институтам гражданского общества, научным, общественным и иным орга-низациям, не ассоциированным с госу-дарством. Сегодня это направление только начинает развиваться.
Вместе с тем вполне активно поддер-живается идея мониторинга в субъек-тах Российской Федерации. Государ-ственной Думой Ставропольского края создан Центр мониторинга законода-тельства и правоприменительной прак-тики. Формируются системы монито-ринга в Москве, Московской области. Новгородской, Самарской областях. Создание центров мониторинга на фе-деральном, региональном и местном уровнях предлагается и поддерживает-ся представителями власти и предста-вителями гражданского общества. На-чалом этой работы могут служить ини-циативы ряда субъектов Российской Федерации по подготовке на основе результатов мониторинга федерально-го и регионального законодательства докладов о состоянии законодатель-ства в регионе.
С позиции многих регионов назре-ла потребность е организации и осуще-ствлении мониторинга в субъектах Рос-сийской Федерации. Для этого необхо-димо закрепить за органами исполни-тельной власти субъектов Российской Федерации функции по осуществлению мониторинга законодательства и прак-тики его применения. Выявление про-блем, возникающих при применении за-конов; законов невостребованных или не оказывающих реального воздействия на реальную жизнь, отношения к зако-нам лиц, подпадающих под действие этих законов, - все это должно помочь в со-вершенствовании законодательства субъектов Российской Федерации.
По мнению специалистов Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Рос-сийской Федерации, в нормативном правовом акте, принимаемом высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, рег-ламентирующем организацию и осуще-ствление правового мониторинга, мог-ли бы формализовываться, например, вопросы:
создания научного центра по воп-росам законотворческой деятельнос-ти и правового мониторинга;
порядка утверждения тематическо-го плана проведения мониторинга на очередной год;
принятия программ проведения со-циологических опросов населения по оценке эффективности и исполняемости законов;
порядка сбора информации о рас-смотрении в судах дел о законности правовых актов, об актах реагирования прокуратуры и управления юстиции на законы субъекта Российской Федера-ции, об обращениях граждан по пово-ду применения законов;
порядка ознакомления с результа-тами мониторинга.
В ежегодных планах законопроект-ных работ органов власти субъекта Российской Федерации целесообраз-но предусмотреть раздел, включающий программу проведения мониторинга но текущий год, а также соответствую-щие мероприятия по его осуществле-нию.
Значительное внимание сегодня уделяется правовым основам органи-зации и осуществления мониторинга законодательства и правопримени-тельной практики. Работу по их уясне-нию и разработке основ можно разде-лить на два уровня, Первый уровень от-крывает необходимость выделения и уяснения норм Конституции Российс-кой Федерации, которые определяют основополагающие принципы деятель-ности государства с позиции его сути и основной конституционной обязанно-сти по признанию, соблюдению и за-щите прав и свобод человека и граж-данина. К данной категории норм от-носятся положения статьей 2, 10,11,17, 18,80,84,102,104,106 и 108 Конституции Российской Федерации. В данном слу-чае совокупность этих конституцион-ных положений в их взаимосвязи являет-ся основой для осуществления монито-ринга законодательства и правоприме-нительной практики как современного инструмента, существенно повышающего качество законодательства, пра-восудия и правоприменительной дея-тельности органов исполнительной власти, стимулирующего создание еди-ной системы повышения степени обо-снованности и принятия политико-пра-вовых решений и, может быть, самое главное, формирующего систему об-ратной связи и плодотворного сотруд-ничества: человек - общество - госу-дарство. На этом же уровне преимуще-ственно органами власти осуществля-ются первые попытки выделить и формализовать как самостоятельный спе-циальный вид деятельности по оценке, анализу и прогнозу качества законодательства и правоприменительной практики. Таких актов не очень много, но их положения вполне успешно реализуются. В данном случае имеются в виду План основных мероприятий и мо-ниторинга Совета Федерации, прини-маемый на каждую сессию, постанов-ление Совета Федерации Федерально-го Собрания Российской Федерации от 25 мая 2005 года No 161-СФ "О Посла-нии Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Россий-ской Федерации на 2005 год и програм-ме Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по его реализации". В связи с этим необ-ходимо отметить регламентацию дея-тельности по мониторингу в Государ-ственной Думе Ставропольского края, в Самарской Губернской Думе, Мос-ковской областной Думе и других орга-нах власти субъектов Российской Фе-дерации.
Вместе с тем уже сегодня сложилась объективная необходимость в комплек-сном, системном подходе к правовому регулированию этой деятельности как в формате федеральных законов, так и в формате нормативных правовых актов органов исполнительной власти.
Перспективы развития системы мони-торинга законодательства и правоприменительной практики
Принимая во внимание, что монито-ринг законодательства и правоприме-нительной практики относится к одно-му из наиболее эффективных средств обеспечения нового приоритетного направления государственной полити-ки, такого как совершенствование за-конодательства, требуется привлече-ние значительного внимания к его пра-вовому, научному, кадровому обеспе-чению, а также ксозданию единой ин-формационно-технологической осно-вы для его надлежащего применения.
Очевидно, что из перечисленных выше обеспечивающих факторов наи-большее значение имеет правовой фактор.
Совет Федерации в течение после-дних трех лет уделял этому отдельное внимание. По итогам проведения пала-той ряда парламентских слушаний, "круглых столов", посвященных вопро-сам оптимизации полномочий палаты по рассмотрению законов (проектов законов), Советом Федерации активно поддерживается и реализуется пред-ложение по принятию базовых для пар-ламента и системообразующих для правовой системы законов; "О Феде-ральном Собрании - парламенте Рос-сийской Федерации", "О нормативных правовых актах в Российской федера-ции" и "О порядке принятия федераль-ных конституционных законов и феде-ральных законов". Именно эти законо-дательные акты в соответствии с их предметом правового регулирования
могли бы содержать положения; зак-репляющие и необходимость осуще-ствления мониторинга законодатель-ства и правоприменительной практики, и порядок его осуществления. В первом упоминаемом выше проекте закона могло бы быть дано определение мо-ниторинга, обязательность его прове-дения и использование его результатов при рассмотрении закона в палатах Федерального Собрания Российской Федерации. Проект второго закона не только закрепляет систему и иерархию нормативных правовых актов в государ-стве, но и, по сути, определяет предмет мониторинга как совокупность этих ак-тов, о чем, несомненно, необходимо отметить в данном законопроекте. В проекте третьего закона мониторинг мог бы быть выделен как форма взаи-модействия Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации с позиции эффективности применения органами исполнительной власти изда-ваемых законов.
К сожалению, сложилось такое мнение, что принятие указанных зако-нов произойдет не скоро. Вместе с тем есть предложение, которое на этом этапе может компенсировать этот про-бел. Предлагается в заключительных по-ложениях каждого принимаемого зако-на (или наиболее важных законах) зак-реплять обязательность его монито-ринга соответствующими органами ис-полнительной власти, которые, в свою очередь, для этих целей могут осуще-ствлять его как сами, так и, что весьма важно, совместно с институтами граж-данского общества.
В развитие упоминаемого выше предложения предлагается скорректи-ровать нормативно-правовые положе-ния, регулирующие организацию и де-ятельность Правительства Российской Федерации и отдельных органов ис-полнительной власти, В данном случае имеется в виду целесообразность вне-сения изменений в статью 13 Федераль-ного конституционного закона от 17 де-кабря 1997 года No 2-ФКЗ "О Правитель-стве Российской Федерации" в части наделения Правительства Российской Федерации функцией мониторинга за-конодательства и правоприменитель-ной практики. В целях реализации дан-ной функции Правительства Российс-кой Федерации предлагается мини-стерства, службы и агентства наделить типовой функцией мониторинга зако-нодательства и правоприменительной практики по соответствующим вопро-сам их ведения.
Указанные предложения в случае их поддержки и осуществления могут стать основой для создания системы контроля и мониторинга реализации президентских национальных проек-тов.
Не менее важное значение для со-здания системы мониторинга имеет кадровое обеспечение ее функциони-рования. Вопрос кадрового обеспече-ния был предметом обсуждения многих мероприятий, проходивших по иници-ативе Совета Федерации федерально-го Собрания Российской Федерации. На данном этапе идея подготовки спе-циальных кадров поддержана Россий-ской академией государственной служ-бы при Президенте Российской Феде-рации (далее - Академия) и ее филиа-лами. Учебные заведения, воспитывая и обучая в своих стенах людей, наделен-ных властными полномочиями, реально влияют на их внутреннюю правовую культуру и мировоззрение, которое после государственно-ориентирован-ного на этом этапе развития России трансформируется в конституционное или гуманитарно-правовое мировоз-зрение.
Участвуя в создании системы мони-торинга. Академия и другие учебные заведения обращают внимание госу-дарственных служащих не только и не столько на ответственное отношение к государственным функциям, но на ежедневное служение народу и конк-ретным гражданам, что закреплено в Конституции России как обществен-ном договоре. Такое мировоззрение и позиционирование служащего в са-мой системе мониторинга государ-ственных органов позволит ему, сталки-ваясь с проблемами качества законо-дательных актов на ранних этапах их применения, системно консолидиро-вать информацию и инициировать кор-ректировку того или иного законопо-ложения.
Создание специальной лаборато-рии в Академии, иных инструментов в системе ее учебных заведений позволят в рамках комплексного механизма мо-ниторинга, взаимодействуя между со-бой, осуществлять анализ качества за-конодательных актов, регулирующих от-ношения в сфере государственной службы и административных отноше-ний.
Колоссальное значение будет иметь введение новых дисциплин в гуманитар-ных вузах страны. Это позволит не столько подготовить узких специалис-тов по мониторингу, сколько воспитать новое поколение юристов, политоло-гов, философов с новым взглядом на роль государства, гражданского обще-ства и закона.
Возможно, что именно это поколе-ние, влившись в экспертную среду, даст новое развитие этому сообществу, со-вершенствует межпредметные формы активного взаимодействия своих систем внутри самого сообщества и с государ-ственными органами по выработке ин-ституциональных механизмов осуще-ствления комплексной интегрирован-ной оценки властных решений.
Межпредметное взаимодействие экспертного сообщества на данном этапе формирования системы монито-ринга относится к актуальнейшим на сегодняшний день позициям в научно-теоретической и практической сферах современной науки. Одной из особен-ностей мониторинга законодательства и правоприменительной практики явля-ется не столько анализ и прогноз соб-ственно качества законодательства и правоприменительной практики, сколько анализ реального состояния общественных отношений, реальной жизни человека, деятельности институ-тов государства и гражданского обще-ства, характеристики которых в боль-шей степени имеют именно межпред-метную сущность и конечные цели ко-торых могут быть достигнуты только бла-годаря межпредметному комплексно-му правовому регулированию.
В связи с этим в рамках организации системы мониторинга большое внима-ние целесообразно уделять привлече-нию к оценке государственных реше-ний и прогнозированию последствий их реализации на постоянной основе эк-спертов различных отраслей знаний.
Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с 2002 года проводит ежегодную Все-российскую научно-практическую конференцию "Мониторинг законо-дательства и правоприменительной практики", цель которой - именно объединение экспертов. При этом та-кое объединение осуществляется не только в рамках научного сообще-ства, но и в рамках системы органов государственной власти. На этапе за-рождения самой идеи конференции, посвященной мониторингу, одной из основных целей ее была консолида-ция знания и опыта представителей законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти для поиска и исследования новых инструментов совершенствования деятельности государства по при-знанию, защите и обеспечению прав и свобод человека и гражданина, Скорее всего именно это сущностная черта конференции и позволяет под-держивать постоянное внимание к поднимаемым на ней проблемам,
Роль экспертного сообщества в его межпредметном составе представляет-ся весьма необходимой при выработ-ке Концепции мониторинга законода-тельства и правоприменительной прак-тики и программы ее реализации. Пер-воначальный проект такой концепции был подготовлен в Совете Федерации и представлен для обсуждения на Вто-рой всероссийской конференции по мониторингу, где в целом был поддер-жан и принят за основу для дальнейше-го совершенствования. Особенностью проекта является то, что в нем впервые сделана попытка закрепить основные принципы осуществления мониторинга - это принцип государственно-право-вой стратегии, принцип конституцион-ного мировоззрения, принцип гумани-тарно-правовой экспертизы. Основные направления создания системы мони-торинга, которые содержатся в проек-те, также имеют принципиально новое значение. Указанные направления оп-ределены в сфере государственно-вла-стных отношений, в системе каждой вет-ви власти, а также в сфере отношений гражданского общества. Концепция включает в себя нормативно-правовые аспекты осуществления мониторинга и программно-целевые основы органи-зации системы мониторинга в Россий-ской Федерации на ближайшие четы-ре года.
В Совете Федерации в рамках под-готовки данного проекта документа был разработан словарь основных по-нятий, системно выражающих концеп-цию мониторинга и формы его осуще-ствления с учетом особенностей зако-нодательной, законопроектной дея-тельности федеральных и региональ-ных органов законодательной власти, а также специфику правоприменитель-ной деятельности органов исполни-тельной и судебной ветвей власти.
Участие институтов гражданского общества в осуществлении анализа и прогноза качества законодательства, которое государство на данном этапе своего развития предлагает гражда-нам и населению России, относится к числу первичных целей создания сис-темы мониторинга правового про-странства и правоприменительной практики. В настоящее время, поскольку институты гражданского общество в этой сфере слабо организованы, не имеют соответствующих организацион-но-правовых механизмов и средств осу-ществления комплексной деятельности, предлагается инициировать этот диа-лог власти и общества со стороны го-сударства с целью определения истин-ных ориентиров своего собственного развития и постоянного поддержания в этой связи высокой степени участия общества в делах государства.
Хороший, своевременно принятый закон - это и есть самое желанное ме-сто встречи власти и общества, госу-дарства и человека.
На данном этапе развития обще-ства стратегическая задача российс-кой государственности - утверждение верховенства закона - не может быть решена без активного заинтересован-ного участил гражданского общества (в лице таких его институтов, как наука, политические партии и движения, профсоюзы, союзы предпринимате-лей, иные общественные объединения, СМИ и т. д.). Вовлечение общества в дело укрепления законности и право-порядка не должно ограничиваться лишь стадией реализации уже приня-того законодательства, Важно найти надлежащие формы подключения об-щественных институтов к процессу со-здания законов, к инициированию и подготовке законопроектов, затраги-вающих интересы широких слоев насе-ления, и особенно необходимо орга-низовать мониторинг правопримени-тельной практики.
Это позволит добиться стремитель-ного продвижения по таким актуальным направлениям, как;
повышение качества и эффективно-сти законодательства за счет исполь-зования интеллектуального потенциала общества, выявления и учета всего спек-тра социальных интересов, существен-ного повышения уровня научного обес-печения законопроектной работы;
снижение степени отчуждения меж-ду властью и обществом путем обеспе-чения максимально возможной откры-тости законотворческого процесса, преодоления тенденции к корпоративизации законодательной деятельнос-ти, ее подчинения частным, групповым, партийным интересам в ущерб интере-сам общества и государства;
повышение уровня общественного согласия и снижение остроты соци-альных конфликтов в результате обще-ственного обсуждения и согласования позиций различных заинтересованных сторон, ориентации законодателя но выражение в законе общей воли и согласованного общего интереса;
преодоление сложившихся традиций правового нигилизма с помощью формирования у людей чувства сопричастности к законотворческому про-цессу и ответственности за его резуль-таты, повышения доверия к законода-телю и закону.
Процесс исследования и последо-вательной реализации идеи монито-ринга законодательства и правоприме-нительной практики, полученные про-межуточные результаты этой работы объективно свидетельствуют о необхо-димости организации единого центра анализа и прогноза правового про-странства и правоприменительной практики в Российской Федерации, ко-торый мог бы стать ключевым элемен-том системы мониторинга в стране.
В рамках организации системы мо-ниторинга в Совет Федерации поступа-ли предложения о поддержке идеи со-здания такого центра, к основному виду деятельности которого мог бы от-носиться мониторинг законодатель-ства и правоприменительной практики,
Такой центр (условно его пока мож-но назвать Всероссийским центром мо-ниторинга права) на основе общего интереса всех ветвей государственной власти и общественных институтов, его учредивших, используя объективную информацию, поступающую от соот-ветствующих субъектов мониторинга (органов государственной власти, ме-стного самоуправления и обществен-ных организаций), мог бы проводить ее независимую оценку, перерабатывать и предлагать рекомендации законода-тельному и правоприменительному уровням власти о стратегических (пер-спективных) ориентирах в их деятельно-сти по защите, реализации и развитии конституционных прав и свобод чело-века и гражданина.
Этот институт мог бы обеспечить: снижение влияния ведомственности и лоббирования корпоративных струк-тур как в законотворчестве, так и в пра-воприменении; координацию деятель-ности всех ориентированных на мони-торинг и контроль структур; организа-цию их деятельности по единой методо-логии и согласованным методикам; со-здание необходимой инфраструктуры мониторинга и включение его результа-тов в соответствующие общественные и государственные процессы.
На данном этапе выделяются следу-ющие направления его деятельности.
Выработка методологии мониторин-га, системы экспертных оценок совре-менной правовой системы и методик их проведения с учетом специфики право-творческой, правоприменительной, су-допроизводственной и иных форм пра-воохранительной деятельности:
определение основных индикато-ров с учетом внутренних национальных задач и целей, а также процессов гло-бализации для различных отраслей за-конотворчества; индикаторов оценки правоприменения по всем направлени-ям развития правовой системы Россий-ской Федерации;
отслеживание результатов учетно-регистрационной работы по норматив-но-правовым источникам на всех уров-нях правотворчества; при этом следует учитывать варианты проектов законов по одному предмету, количество приня-тых, отклоненных (с учетом структури-рованных центром причин отклоне-ния), количество измененных и допол-ненных законов Российской Федера-ции и законов субъектов Российской Федерации и т. п.;
оказание помощи в подготовке ру-ководящих начал в создании Свода за-конов Российской Федерации.
Обеспечение работы по гармони-зации законодательства Российской Федерации по следующим направле-ниям:
федерального законодательства в разрезе отраслей и предметных обла-стей применения;
федерального законодательства и законодательства субъектов Российс-кой Федерации, правовых актов орга-нов местного самоуправления;
законов Российской Федерации и законов Республики Белоруссия;
законодательства в рамках СНГ, ЕС, ВТО и других международных регио-нальных и иных структур;
сравнительный анализ тенденций развития зарубежного законода-тельства и законодательства Россий-ской Федерации с учетом процессов глобализации, информатизации об-щества и применения глобальных се-тей (типа Интернет) в документообо-роте.
Мониторинг формирования обще-ственного мнения, правосознания всех слоев общества, преодоления правового нигилизма и низкого уровня закон-ности в практике публично-правового и частно-правового секторов экономи-ки и социального развития, в практике массовых и иных структур формирова-ния правовой культуры современного общества.
Отслеживание учета результатов мо-ниторинга правовой системы в науке и практике государственного строитель-ства.
Оказание методической помощи Министерству образования и науки Российской Федерации в правовом воспитании молодежи и другим ведом-ствам в подготовке кадров их подраз-делений, осуществляющих монито-ринг.
Поступают предложения о целесо-образности образования центров мо-ниторинга законодательства и право-применительной практики в регионах. Кроме того, на данном этапе форми-рования системы мониторинга нача-ло ее организации на региональном уровне может быть наиболее эффек-тивным шагом с точки зрения экспери-ментальной отработки новых основ и самых сложных механизмов монито-ринга.
На этом этапе отчетливо представ-ляется, что система мониторинга зако-нодательства и правоприменительной практики позволяет в перспективе до-биться следующих результатов:
создания новой модели государ-ственного управления, открытой для ин-ститутов гражданского общества, биз-неса, социальных групп, понятной для каждого гражданина;
существенного повышения качества законодательства, правосудия и право-применительной деятельности органов исполнительной власти;
организации единой системы кон-ституционного партнерства, повышаю-щей степень обоснованности принятия политико-правовых решений;
развития системы плодотворного сотрудничества: человек - общество - государство.
Сегодня для законодателей и госу-дарства в целом должно стать незыбле-мым положение - хороший, своевре-менно принятый закон - это и есть са-мое важное место встречи "Власти и Общества", "Государства и Человека".
Председатель Совета Федерации, Председатель Российской партии ЖИЗНИ Сергей Миронов.
("Мониторинг права в Российской Федерации" //"Вестник Совета Федерации".-20.06.2006.-No4-5, с.4-13)
