Минюст приступает к масштабной экспертизе всей правовой базы России
Законы в России постепенно становятся бестселлерами. Жилищный и Налоговый кодексы в свое время лидировали в списках продаж книжных магазинов, обходя произведения популярных беллетристов. Министра юстиции Юрия Чайку это радует: и как автора, а он по долгу службы часто участвует в создании того или иного закона, и как главного юриста в правительстве. Ведь чтобы закон исполнялся, его как минимум должны знать.
Начитавшись всяких кодексов, люди нередко бросаются защищать свои права, в том числе и с помощью профессиональных защитников. Но в последнее время некоторые адвокаты и правозащитники забили тревогу, мол, правовое государство в опасности! В диверсии обвиняют именно министерство юстиции, которое якобы решило лишить адвокатов независимости. Поэтому, когда министр юстиции пришел в "Российскую газету", журналисты первым делом поставили адвокатский вопрос ребром.
Адвоката для бедных оплатит государство
Российская газета " Адвокаты и нотариусы обеспокоены слухами, что министерство юстиции покушается на их свободу, берет под надзор и контроль. Надо ли лишать защитников особого статуса? Не будут ли они петь в одну дудку с обвинением, если поставить сверху чиновника?
Юрий Чайка " Речь вот о чем. В ходе проведения административной реформы, создана Федеральная регистрационная служба. В положении о ней записано, что она осуществляет контроль и надзор за адвокатурой и нотариатом. Мы готовим блок поправок в законы, которые и должны раскрыть механизм этого контроля и надзора. Не более того.
РГ " Именно этот механизм как раз и беспокоит адвокатское сообщество. Защитники боятся, что их заставят быть послушными. А проиграют в итоге все граждане, которым придется забыть о правах и идти на поклон к чиновнику. Можете ли вы как-то успокоить граждан адвокатов, или их опасения оправданы?
Чайка " Не оправданы. К тому же шум поднимает не все сообщество, а отдельные адвокаты. Я был удивлен, когда некоторые СМИ написали, якобы минюст в тайне готовит какой-то закон, покушающийся на сами принципы работы адвокатуры. Это не правда! Никто не покушается на независимость адвокатов, и на их самостоятельность.
К тому же в минюсте по определению не может быть закулисной работы. Законотворческий процесс открытый и легальный. Невозможно тайно провести какой-нибудь законодательный акт. Этот законопроект, вызвавший споры, разрабатывался не только в стенах минюста. Мы широко привлекали специалистов и, хочу особо подчеркнуть, руководителей адвокатского сообщества в том числе. Все поправки мы согласовывали с руководством Федеральной палаты адвокатов РФ. Да, наши взгляды не во всем совпадали. Но, думаю, понимание аргументов с обеих сторон есть. Повторюсь, процесс работы был длительным, и мы готовы его продолжить. Но серьезных и принципиальных контраргументов на разработанный проект мы не имеем.
РГ " Все же, если положить руку на сердце, слово надзор звучит не особенно приятно. Особенно для адвокатов. Зачем же нужны эти существенные поправки?
Чайка " В ходе административной реформы изменилась структура минюста. Раньше контролем и надзором в сфере адвокатуры занималось министерство. Теперь должна Федеральная регистрационная служба. Поэтому нужны соответствующие поправки в законы. В положениях о минюсте и регистрационной службе распределены полномочия между министерством и регистрационной службой в том числе и в отношении адвокатуры. Новая функция, сформулированная в положении о регистрационной службе, требует раскрытия механизма этого самого надзора и контроля, в том числе и в адвокатуре. Необходимо исключить вольное толкование закона. Нужно, с одной стороны, сохранить свободу и независимость адвокатуры, а с другой - поставить наши взаимоотношения с адвокатами на законное основание. Подчеркну, не для того мы сами формировали правовую базу работы адвокатского сообщества, буквально недавно принимали закон об адвокатской деятельности, чтобы через короткое время все рушить.
РГ " А разве другая ваша инициатива не разрушит адвокатуру? Дошли слухи, что вы собираетесь заменить всех частных адвокатов государственными. Будут знать, где можно рвение проявлять, а где лучше поостыть. Зачем же переводить защитников на госслужбу?
Чайка " У вас абсолютно неверная информация.
РГ " Как же так? Вы же собираетесь создать государственные юридические бюро?
Чайка " Это совсем другое. У нас масса граждан нуждается в правовой помощи. Но они не могут обратиться к обычным адвокатам, потому что нет денег. Ведь даже за обычную консультацию надо платить. Как быть простому человеку?
РГ " Адвокаты говорят, что готовы оказывать услуги социально уязвимым категориям граждан, и делают это.
Чайка " Адвокаты абсолютно этим не занимаются. С бедного какой прок? В лучшем случае к малоимущему выйдет стажер или помощник адвоката. К тому же во многих отдаленных регионах вообще нет адвокатов. Возьмите, например, Якутию, другие северные регионы, Сибирь, Дальний Восток...
Адвокаты ведь не только в столице нужны. Но московские защитники, заметьте, не особо стремятся в глубинку. Но когда мы предложили создать государственные юридические бюро, московские адвокаты в штыки встретили эту идею.
РГ " Критикуют, кстати, не только они.
Чайка " Критиковать проще всего. Но слетайте, например, в какой-нибудь глухой район Иркутской области, я был там прокурором области, знаю, как все выглядит в жизни. Никто почему-то не говорит о том, что люди во многих районах даже не могут зарегистрировать сделки с имуществом, не могут нанять адвоката. Даже когда есть деньги, куда пойдешь, если нет адвокатов, нет нотариусов как таковых? Мы предлагаем создать бюро, которые будут помогать в первую очередь неимущим. Давать консультации, бесплатно представлять их интересы в суде. И адвокаты с мест говорят: да, это действительно надо. А столичные коллеги категорически против.
РГ " Почему? Видят какой-то подвох?
Чайка " Они просто боятся конкуренции. После появления государственных бюро гонорары обычных адвокатов, скорее всего, упадут. Но еще раз подчеркну: мы говорим прежде всего о консультационной помощи, чтобы люди могли куда-то обратиться, и получить, образно говоря, первую юридическую помощь. Скажем, узнать о своих правах. Сотрудники бюро могут разъяснить, куда лучше пожаловаться, как грамотно написать жалобу. И тому подобное. Для начала мы проведем эксперимент в десяти субъектах, самых разных, чтоб получить наиболее полную картину. В том числе взяли для эксперимента и Центральный округ. Там в ближайшее время появятся государственные юридические бюро.
Очередь к нотариусу отменяется
РГ " Вместе с адвокатами готовятся перейти на службу и нотариусы. Говорят, вы предлагаете вместе с юридическими бюро создать также и государственные нотариальные конторы?
Чайка " Это даже не мы предлагаем, а губернаторы многих регионов. Сегодня на всю Россию только шестьсот государственных нотариусов.
РГ " Это много или мало?
Чайка " Судите сами. Когда-то было три с половиной тысячи. Сейчас институт государственных нотариусов фактически уничтожен. Он не упразднен, просто его свели почти на нет. А проблема очень остро стоит, особенно на Дальнем Востоке, в Сибири, на Кавказе. Получить любую справку для человека стало почти неразрешимой задачей. Частным нотариусом не выгодно работать в отдаленных районах или бедных уголках. Поэтому, финансируя нотариат из бюджета, мы решаем массу проблем, прежде всего в области прав человека. Это важно для слабо защищенных в социальном плане наших сограждан.
РГ " Посмотрите, какая получается логическая цепь: нотариусы, адвокаты, все были частными, а теперь им предлагают в худшем случае госслужбу. В лучшем - хотят посадить рядом государственного конкурента. Ваши оппоненты говорят, что вы хотите поставить все демократические институты под контроль государства.
Чайка " Это абсолютная ложь. Роль государства там, где она должна ощущаться, бесспорно, должна быть восстановлена. Но я категорически против "всеобщей подчиненности". Даже у нас, в правительстве, вопросы решаются на основе консенсуса. Визируются все важнейшие решения. И если какое-то министерство выходит за рамки концепции, другие министерства тут же дают заключение.
Понимаете, мы хорошо работаем, когда чувствуем, что кто-то дышит в спину. Когда монополия - это плохо. Почему адвокатское сообщество поднялось на дыбы? Они монополизировали свои услуги. То же самое и нотариусы. Я думаю, что ничего тут страшного нет. Появится здоровая конкуренция, и граждане только выиграют.
РГ " Еще один конкретный вопрос из нашей жизни. Юрий Яковлевич, если можно, прокомментируйте ситуацию с решениями судов по искам министерства природных ресурсов - сносить или не сносить какие-то дома?
Чайка " Ответ очень простой: если суд вынес решение, оно должно быть исполнено.
РГ " Но когда в деревне Пятница была попытка создать прецедент, то судебные приставы сами пошли в суд, чтобы узнать, с какого конкретно угла им начинать сносить дом. Вот такая коллизия. Методика исполнения судебных решений - она сейчас обкатана?
Чайка " Это не коллизия и не методика. Приставы поступили в соответствии с законом. Есть судебное решение, которое вступило в законную силу. И его обязаны исполнять. Но если возникли вопросы, как правильно исполнять, приставы обращаются в суд, чтобы он дал разъяснения по механизму выполнения. Вот и все.
Откройте дверь частному приставу
РГ " Значит, обращение приставов было справедливым?
Чайка " Конечно. Абсолютно.
РГ " И теперь в Солнечногорске или в любом другом районе приставы будут руководствоваться этими решениями или каждый раз надо идти в суды и спрашивать по новой?
Чайка " Когда что-то непонятно в решении суда, пристав обращается, чтобы дали разъяснение. И это праве сделать только тот суд, который вынес решение.
РГ " Возникают парадоксы. С одной стороны, часто упрекают службу судебных приставов за то, что плохо исполн яет решения судов. С другой - приставы часто жалуются на бедность. Но они ведь часто изымают крупные суммы... Так и хочется спросить: а где же деньги?
Чайка " Все суммы идут в бюджет.
РГ " Писали, что у вас есть свой фонд и туда идут отчисления.
Чайка " Только в бюджет и никуда более. Что касается нашего фонда, то он был очень небольшим, а теперь и вовсе ликвидирован.
РГ " О Федеральной службе судебных приставов разговор особый. Нельзя построить правовое государство, если решения судов не будут исполняться. Будет ли включена Федеральная служба судебных приставов в состав правоохранительных органов России с соответствующим статусом?
Чайка " Мы надеемся, что это произойдет, когда будет принят закон о правоохранительной службе.
РГ " Будут ли приставы наделены правом оперативной деятельности?
Чайка " Это непростой вопрос в принципе. Сегодня приставы проводят дознание по ряду уголовных преступлений, разыскивают имущество должников, обеспечивают безопасность участников процесса. И казалось бы, конечно, они должны получать информацию о готовящихся преступлениях, вести оперативные разработки по розыску должников и их имущества. Но этот механизм никак не регламентирован. И мы арестовываем имущества на десятки миллиардов рублей, а отыскиваются крохи, потому что у приставов нет таких полномочий - вести розыск. Мы заключаем договор с МВД, но у них задача не искать имущество, а раскрывать и предупреждать преступления. И вот здесь есть некий правовой пробел. Точка зрения на него неоднозначная. К единому мнению в правительстве не пришли, но такая инициатива у нас есть - чтобы функция оперативной работы была у службы приставов.
РГ " Есть и другой вариант, прямо противоположный: перевести службу приставов в частные руки, тогда и многие проблемы решатся?
Чайка " Такой опыт есть во многих странах мира. Это одна из форм бизнеса. Но думаю, что мы пока до этого еще не доросли.
РГ " Опасаетесь злоупотреблений?
Чайка " Не обязательно. Если будет мощный контроль у государства, то человек, который занимается этим делом, будет дорожить своей лицензией. Совершил правонарушение - сдай лицензию и окажешься без работы. Словом, есть свои плюсы и свои минусы. Мы этот вопрос сейчас изучаем. Кстати, опыт нотариата, о котором мы уже говорили, показателен. Когда-то были только государственные нотариусы. Потом появились частнопрактикующие и на каком-то этапе возникло много проблем: криминальные структуры за деньги регистрировали липовые бумаги. Сейчас это все отлаживается. Частные нотариусы работают ничуть не хуже государственных, и криминала становиться гораздо меньше. На все время надо.
Ревизия на правовом поле
РГ " Юрий Яковлевич, как известно, вы выступили с инициативой проведения мониторинга - своеобразной ревизии всей законодательный базы. Президент идею одобрил и поручил вам подготовить проект указа. Что в нем будет?
Чайка " Активно работаем в этом направлении, создали рабочую группу. В нее вошли представители Генпрокуратуры, ряда федеральных структур - те люди, которые знают проблему изнутри. Надеемся в течение месяца подготовить проект указа.
РГ " Собираетесь провести экспертизу всего законодательства Российской Федерации?
Чайка " Да. Проверим законы и нормативно-правовые акты всех трех уровней: федерального - это законы, а также нормативно-правовые акты министерств и ведомств, второй уровень - субъекты Федерации и третий - муниципальный. На уровне муниципалитетов тоже издаются нормативно-правовые акты, которые затрагивают права человека. Например, по ЖКХ и другим вопросам.
РГ " Что послужило толчком для данной инициативы?
Чайка " Качество законодательства. Минюст координирует всю законопроектную работу правительства. Основной процент нормотворчества сегодня в исполнительной власти. Но в муниципальных образованиях, например, по данным прокуратуры, вскрывается от 30 до 40 процентов актов, которые не соответствуют федеральному законодательству. В порядке эксперимента мы ввели практику мониторинга на Камчатке и Сахалине, и там качество нормотворчества сразу резко возросло.
РГ " Каждый закон получит своего рода сертификат соответствия?
Чайка " Мы ведем регистр нормативных правовых актов - на уровне Федерации и субъектов. Только после нашей регистрации они обретают юридическую силу. В перспективе думаем закладывать туда и нормативн о-правовые акты всех муниципальных образований. И тогда у нас будет целостная картина.
РГ " Получается, по примеру былых времен готовится новый свод законов государства Российского?
Чайка " За последние 15 лет наработана серьезная законодательная база. Во многих случаях она требует систематизации, ведь в ней есть противоречия. И смысл мониторинга как раз в том, чтобы выявить допущенные пробелы.
РГ " Как вы оцениваете состояние юридических служб в министерствах и ведомствах, их профессиональный уровень? Претензии к юридическому качеству документов имеются?
Чайка " Проблемы есть. В последнее время был отток квалифицированных юристов - в результате административной реформы упразднили должности статс-секретарей, кое-где сократили юридические службы, ликвидировали отделы. Качество сразу упало. Примерно в 25 процентах случаев мы отказываем в регистрации представленных актов. На мой взгляд, институт статс-секретарей надо восстанавливать. Видимо, в ближайшее время так и произойдет.
РГ " В результате реформы министерства и ведомства разделились, образно говоря, на несколько этажей. Говорят, что теперь часто трудно докричаться с одного этажа на другой. Это верно? И как это сказывается на законах, которые пишутся ныне?
Чайка " Система исполнительной ветви власти разделилась на три уровня: это министерства, службы и агентства. Основная задача министерств - именно законотворчество, федеральных служб - правоприменительная практика, контроль и надзор, а агентств - сфера услуг. Но что мы имеем? В первом квартале нынешнего года зарегистрированы 153 нормативно-правовых акта, которые приняли федеральные службы и агентства. Очевидно, что концепция не выдерживается, все продолжают заниматься нормотворчеством.
РГ " Получается так, что тот, кто должен писать законы, рвется к конкретной практике, туда, где деньги зарыты. А кто должен исполнять - хотят сами писать законы. Вы не исключаете здесь прямого умысла кого-то из чиновников?
Чайка " Трудно сказать про умысел. Я констатирую, что подобные факты есть, как есть и акты, которые не выдерживают никакой критики. А умысел - это уже из сферы уголовного права.
РГ " Как раз вопрос по теме. Когда Жилищный кодекс вступил в силу, минрегионразвития должно было подготовить инструкцию по его применению. Но люди не знают до сих пор, где этот документ, говорят, минюст держит. А без него регионы не могут формировать очередь на муниципальное бесплатное жилье...
Чайка " Когда принимается тот или иной закон, в соответствии с постановлением правительства одновременно должен формироваться и перечень нормативно-правовых актов к нему. К сожалению, такая схема пробуксовывает, это отмечает и руководство Государственной Думы. Решено усилить контроль внутри самого правительства. Сейчас порядок контроля формируется. Что касается минюста, то могу определенно сказать: у нас ничего не залеживается.
РГ " То есть у вас такого документа нет?
Чайка " Он поступал на регистрацию, но мы отказали на том основании, что, на наш взгляд, министерство вышло за пределы своих полномочий. Все нормативы такого рода должны устанавливаться актом более высокой силы - решением правительства.
РГ " В связи с мониторингом ваше министерство получает особые функции. Статус минюста изменится?
Чайка " Абсолютно нет. К тому же эту работу мы выполняем не одни, а совместно с Генеральной прокуратурой. Уже и сегодня проводим экспертизу нормативно-правовых актов всех уровней. Ведь прокуратура осуществляет надзор за законностью в стране.
РГ " В любом случае работы у минюста прибавится. Значит, нужны и новые штаты?
Чайка " Будем работать теми силами, которые есть. У нас центральный аппарат министерства и семь территориальных структур. Общая численность - 2 тысячи человек на всю Россию. Бесспорно, попросим небольшие штатные увеличения.
РГ " Юрий Яковлевич, в адрес нашей встречи пришло много вопросов. Правда, есть и такие, которые не имеют отношения к вашему ведомству. Но вот Нелли Кузьмич из Воронежа пишет, что она сначала работала в воронежском управлении, а потом была переведена в Центральный федеральный округ и ей перестали выплачивать детское пособие.
Чайка " Передайте мне ее письмо, я думаю, мы поможем.
РГ " Много вопросов поступило от военнослужащих в отставке по поводу пенсии. Конституционный суд в декабре 2004 года вынес определение о том, что пенсия военных, в связи с изменениями стоимости продпайка, должна индексироваться, но этого не делается. Люди обращались в суды и выиграли, но деньги им по-прежнему не выплачивают.
Чайка " Когда иски предъявляются к казне, к государству, то их исполняет министерство финансов, а не приставы. Что можно посоветовать? Чтобы они еще раз обратились в суд и тот дал разъяснение о порядке исполнения решения.
РГ " Блок вопросов касается органов ЗАГС. Люди спрашивают, планируется ли их создание как федеральных органов?
Чайка " Не планируется. По сути органы ЗАГС выступают от имени Российской Федерации во всех своих отношениях. Но органы ЗАГС не однородны. В 35 субъектах РФ они на уровне субъекта, в остальных - на уровне специальных образований. Поэтому мы сейчас готовим предложения, чтобы функция была повсюду федеральная и делегирована субъектам Федерации. Контроль и надзор будет осуществлять регистрационная служба, методика нормотворчества - за министерством юстиции, а все остальное - за субъектами Федерации. Потому что там, помимо выравнивания уровня, присутствуют и вопросы собственности. ЗАГСЫ, дворцы и прочее - все построено за счет местного бюджета.
РГ " По долгу службы вам часто приходится общаться и с зарубежными коллегами. Какие претензии высказывают вам европейские визави?
Чайка " Мы встречаемся не для того, чтобы высказывать какие-либо претензии друг другу, а решать проблемы. Не только мы перенимаем чужие наработки, чему-то учатся и у нас. Например, наш опыт ведения федеральных регистров не только одобрен, но уже принят в Европе на вооружение. Специальная ассамблея Совета Европы запустила его в качестве пилотного проекта. В проекте участвуют Франция, Германия, Италия, Испания и Россия. Все делается по нашей методике.
РГ " А обвиняемых в терроризме выдавать не хотят...
Чайка " Я поднял эту тему на встрече министров юстиции стран членов Совета Европы в марте нынешнего года в Хельсинки. Причем в повестке дня она не стояла. Сначала все в штыки встретили - каждый полагает, что это посягает на их суверенитет. Мне пришлось переговорить более чем с двадцатью министрами. На второй день решение было принято, причем единогласно - подвергнуть ревизии весь блок европейских конвенций по международной правовой помощи. На саммите в Варшаве главы государств поддержали нашу инициативу.
Борис Ямшанов, Владислав Куликов
Опубликовано в "Российской газете" (Федеральный выпуск) N3828 от 22 июля 2005 г
