Коган Александр Борисович, депутат Государственной Думы РФ, член Комитета по бюджету и налогам
Завершился первый год реализации национальных проектов, в том числе и одного из самых трудных в исполнении - "Доступное и комфортное жилье - гражданам России".
Его годовые целевые показатели четко расписаны в программе "Жилище", которая является основным механизмом реализации национального проекта. Насколько выполнены целевые индикаторы программы, будет подсчитано в первые месяцы нового года. А пока можно говорить о тех достижениях и недостатках, которые уже стали заметны в самом процессе выполнения программы, об исполнении финансирования проекта.
Главным достижением является то, что наконец-то государство системно приступило к решению актуальной для населения жилищной проблемы. Стоит учесть, что минувший год был посвящен настройке механизмов взаимодействия всех уровней власти, заинтересованных ведомств, подготовке законодательной базы. В результате не исполнялись сетевые графики, а в целом проект "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" по данным на 1 января 2007 года был профинансирован на 71,5% от предусмотренной бюджетом суммы в 40,8 млрд рублей.
Анализ объемов финансирования по направлениям показал следующую картину. По подпрограмме "Выполнение государственных обязательств по предоставлению жилья категориям граждан, установленным федеральным законодательством" военнослужащим выплачено 50,7% положенных субсидий на приобретение жилья. Такая категория, как уволенные с военной службы, просубсидирована на 53,2%. По этому же направлению на приобретение жилья отселенным с "Байконура" было выделено 46% от предусмотренной суммы, ликвидаторам радиационных аварий - 10,6%, вынужденным переселенцам - 11,4% и "северянам" - 36,3%. Молодые семьи получили на субсидии из бюджета 88,8% от плана.
В среднем финансирование по этим направлениям было выполнено на 63%. Возникшие проблемы во многом обусловлены как организацией процесса выдачи сертификатов, так и условиями их реализации.
Предусмотренные программой субсидии на переселение из ветхого жилья профинансированы на 76,6%. Еще более проблемным стало направление обеспечения земельных участков инфраструктурой. Из 1,7 млрд рублей на 1 января 2007 года не выплачено ни рубля.
Ошибки на первом этапе неизбежны, главное - сделать выводы и их не повторять.
Однако бюджетное финансирование по некоторым параметрам было выполнено почти в полном объеме. Субвенции на обеспечение жильем отдельных категорий граждан регионы получили полностью - 100%, другие межбюджетные трансферты были обеспечены на 95%, субсидии на строительство и модернизацию "коммуналки" составили 99,9%.
Трудным для решения оказался вопрос обеспечения земельных участков инфраструктурой - из запланированных 1,7 млрд рублей на 1 января 2007 года не выплачено ни рубля.
Что касается целевого показателя по вводу жилья в 2006 году - 50 млн кв. метров, то он уже выполнен. Это на 7 млн кв. метров больше, чем в предыдущем году. Однако, учитывая подорожание жилья, этого пока недостаточно. Спрос продолжает опережать предложение, провоцируя рост цен. За девять месяцев 2006 года стоимость квартир на первичных и вторичных рынках увеличилась на 38%, тогда как за весь 2005-й год - на 25%. Это - следствие недостатка предложения.
Надо учитывать, что мы строим 0,3 кв. метра жилья на человека, тогда как по европейскому стандарту предусмотрен 1 кв. м. С такими темпами при запланированных 80 млн кв. метров в 2010 году мы выйдем лишь на половину европейской нормы. Вывод однозначен - надо строить еще больше.
Увеличение объемов строительства должно быть обеспечено соответствующим развитием промышленности строительных материалов. Сегодня государство уделяет недостаточно внимания этой отрасли в расчете на то, что она сама отреагирует на изменения на рынке. Однако при нынешней экономической ситуации отрасль самостоятельно не успевает за развитием рынка, для наращивания темпов производства ей требуются большие инвестиции с длительным сроком окупаемости. В настоящее время в цементной промышленности России действуют 50 заводов, износ их оборудования в среднем составляет 70%, и только два из них сегодня обновили производственные линии. Все предприятия работают по устаревшему "мокрому" способу, тогда как вся Европа использует экономичный по энергозатратам "сухой" метод. Поэтому уже сегодня необходимо разрабатывать меры дополнительного государственного воздействия на отрасли строительных материалов. Возможно, одной из действенных мер стало бы снятие таможенных пошлин на ввоз нового оборудования. А за развитие местной базы строительных материалов должны взяться субъекты Федерации - например, глины есть почти во всех территориях, что позволяет наладить на месте производство кирпича, а не ввозить из других районов.
Пока же приходится констатировать факт, что уже многие строительные фирмы в минувшем году испытывали дефицит цемента. В 2006 году объем выпуска цемента составил 53 млн тонн. Учитывая то, что на 1 кв. метр жилья требуется примерно 1 тонна этого стройматериала, уже сегодня исходя из 50 млн кв. метров годовой жилищной застройки и еще нежилищного строительства, этих объемов недостаточно. Тем более, этого будет недостаточно при запланированных объемах строительства.
Второе препятствие на пути увеличения объемов строительства - нехватка подготовленных к застройке земельных участков с коммунальной инфраструктурой. Возможности "точечной" застройки в городах практически себя исчерпали, и поэтому необходима подготовка больших территорий для комплексной застройки. Для этого в рамках национального проекта предусмотрена подпрограмма обеспечения земельных участков коммунальной инфраструктурой, по которой федеральный бюджет предоставляет гарантии под кредиты на эти цели и субсидирует процентную ставку. Однако по итогам реализации к 1 января 2007 года лимиты освоены на ноль процентов. Для участия в подпрограмме объявлялся конкурс, и установленная там норма во многом этому "способствовала". В соответствии с ней для отбора могли быть представлены только те проекты, по которым заемщиками выступали субъект Федерации или муниципалитет, а не юридическое лицо-застройщик. Учитывая, что Бюджетным кодексом РФ установлены предельные размеры государственного и муниципального долга, а большинство региональных и местных бюджетов являются дефицитными, то далеко не все могут получить кредит. Эта проблема уже принята во внимание, и в нынешнем году должна быть устранена.
Еще одним препятствием к участию в конкурсе стало такое условие: муниципалитеты - участники отбора должны иметь документы планировки территорий, правила землепользования и застройки, или хотя бы взять на себя обязательства в ближайшее время их принять. Таким образом, конкурс еще стимулировал к разработке градостроительной документации, на что сегодня муниципалитеты идут неохотно. Наличие же конкретных планов сделает процесс предоставления земельных участков под застройку более прозрачным. К этой информации получат доступ все строительные компании, а не только аффилированные с властью. Тем не менее, это необходимое условие запланировано национальным проектом. В 2006 году доля городов с населением более 50 тысяч человек, в которых приняты правила землепользования и застройки, должна была составить по плану 7%, а в конце нынешнего - уже 25%.
Жилищную проблему усугубляет ветхое и аварийное жилье. Анализ ситуации при выполнении задачи переселения граждан из непригодного для проживания фонда на первом этапе программы показывает, что поставленные цели не достигнуты. План ее финансирования на следующие пять лет увеличится до 5,8 млрд рублей. Но даже те средства, которые сегодня предусмотрены в федеральном бюджете, осваиваются с трудом. Еще на 1 ноября 2006 года эта подпрограмма была профинансирована на ноль процентов, а на 1 января 2007 года - на 77%.
Очевидно, что в этом процессе необходимо использовать рыночные принципы и привлекать частные инвестиции: так застройщики получат землю с инфраструктурой, а люди - новое жилье. Для этого надо продумать регламент такого сотрудничества, чтобы сделать его максимально понятным и открытым. Внесенные поправки в Градостроительный кодекс как раз и содержат механизм договоров развития уже застроенных территорий с домами, определенными к сносу.
Кроме бюджетной поддержки жилищным проектом делалась ставка на развитие ипотечного кредитования. В 2006 году планировалось снижение процентной ставки по кредитам до 12%. На первый взгляд, действительно проценты Агентства по ипотечному жилищному кредитованию были снижены до 11-14. Стоит обратить внимание на верхнюю планку, поскольку она применяется, когда заемщик при первом взносе оплачивает менее 30% стоимости квартиры и срок кредитования составляет не менее 15 лет. Это и есть та категория граждан, на которую в первую очередь ориентирован национальный проект. Пока снижение процентной ставки происходит для тех, кто может внести 50-70% стоимости жилья и не нуждается в долгосрочном кредитовании, - им достаточно менее 15 лет.
Резервом для развития рынка жилья и ликвидации диспропорции спроса на первичном и вторичном рынках могут стать жилищные сертификаты, которые государство выдает отдельным категориям граждан в силу своих обязательств. Сегодня это "разогревает" рынок готового жилья. Военные, вынужденные переселенцы, "северяне", "чернобыльцы" могут реализовать свои сертификаты на первичном рынке только теоретически. Это следует из правил обращения сертификатов, принятых в Постановлении Правительства РФ No153 от 21 марта 2006 года. С одной стороны, в нем говорится, что можно приобрести квартиру на первичном и вторичном рынках, с другой - для оплаты необходимо свидетельство о регистрации права собственности на жилье. То есть инвестировать в строительство при помощи сертификатов невозможно. Молодые семьи также не могут использовать полученные субсидии для инвестиций, за исключением случаев индивидуального жилищного строительства и уплаты последнего взноса в жилищно-строительном кооперативе.
На рынках жилья, особенно в регионах, сегодня большим спросом пользуются однокомнатные квартиры с небольшим метражом. Между тем, строительные компании как-то "нерыночно" продолжают строить элитное по размерам жилье. Это сильно осложняет поиск квартир и для молодых семей, и для получателей сертификатов. Тем более что закон четко устанавливает норматив квадратных метров, которые учитываются при расчете сумм господдержки. Это - 42 кв. метра на двух человек, и по 18 кв. метров на каждого члена семьи, если домочадцев больше двух. Найти квартиру такого стандартного метража становится все сложнее. Нужно учесть, что стоимость самой квартиры рассчитывается исходя из утвержденных Правительством РФ средних рыночных цен на квадратный метр по России и субъектам Федерации. Они далеки от реальных, и доплата за квартиру возрастает на порядок.
Такое важное направление, как выполнение обязательств государства перед отдельными категориями граждан, также имеет ряд недостатков - как стратегических, так и тактических. До сих пор не проведена инвентаризация очередников, не получены данные от субъектов Федерации. В итоге получается, что мы не знаем, сколько людей нуждаются в улучшении жилищных условий. По данным Федеральной службы госстатистики количество семей, состоящих на учете к концу 2005 года, составляет 3,4 млн. По данным, полученным от региональных органов исполнительной власти (а предоставили полную информацию всего 72% территорий), это количество составляет 2,5 млн. При анализе недостатков первого этапа реализации этого направления говорится в первую очередь о нехватке ассигнований из федерального бюджета. Несмотря на то, что в первый период программы "Жилище" удалось обеспечить всего 3,9% очередников, эта ошибка не исправляется. За 2002-2005 годы по этой подпрограмме жилье получили около 100 тыс. семей военных, вынужденных переселенцев, "северян", "чернобыльцев". На втором этапе реализации программы, в 2006-2010 годы, предполагается обеспечить 132 тыс. семей. То есть, если в предыдущие годы жилье получали по 25 тыс. семей в год, то в ближайшую пятилетку - ежегодно по 26 тыс. семей. При сохранении этих темпов к 2010 году им будет обеспечено только около 19% граждан указанных категорий. Соответственно, средний срок ожидания составит 13-14 лет и более. Для выполнения гособязательств целевой показатель в программе обозначен только в виде количества обеспеченных семей и не установлен срок ожидания. По логике, он не должен быть больше заявленного для социального жилья, а это не более 5-7 лет к 2010 году. Кстати, срок нахождения в очереди по социальному жилью также не изменился на первом этапе реализации программы и по-прежнему составляет около 20 лет.
Введение информационной системы учета единого реестра выдаваемых сертификатов позволило сократить количество нарушений при их выдаче. Тем не менее, в 2006 году было выявлено более 100 серьезных случаев. Например, в республике Дагестан почти 58% списка ликвидаторов были необоснованно включены в реестр.
Выдача и реализация сертификатов также проходила с задержками. По данным на 1 декабря 2006 года военным было выдано 91% отведенного лимита сертификатов, реализовано - 41%. Из уволенных с военной службы получили сертификат 81%, а удалось использовать 40% из них. Значительный дисбаланс наблюдался у "северян" - выдано 77% запланированных сертификатов, а реализовано - 26%. Но самые проблемные категории граждан - это "чернобыльцы" и вынужденные переселенцы. Ликвидаторы получили 36% от причитающегося, использовали только 9%. Из 54% выданных переселенцам сертификатов не реализовано практически ни одного.
Проблемы с реализацией сертификатов отчасти могут быть вызваны поставленными условиями. Они выдаются, если получатели сертификатов и члены их семей безвозмездно передадут принадлежащее им жилье в государственную или муниципальную собственность. При таких правилах граждане, которые имеют крышу над головой, но ее площадь меньше установленных норм, отказываются от сертификата, так как расчетная стоимость поддержки ниже фактической стоимости квартиры. На практике сегодня это касается в основном "чернобыльцев". Военные, "северяне", переселенцы, как правило, совсем не имеют собственного жилья, и поэтому проблема отказа от недвижимости не возникает.
Промедление с выдачей сертификатов также было связано с нарушением Министерством регионального развития установленных сроков принятия нормативных актов. Для расчета стоимости сертификата необходим утвержденный Министерством норматив стоимости 1 кв. метра жилья. На выдачу сертификата органу исполнительной власти дается 2 месяца со времени получения бланков. Но это время им, из-за проволочек, было урезано наполовину. Дважды в течение года Министерство регионального развития опаздывало на месяц. Настораживает то, что эта ошибка не была исправлена и ситуация повторялась.
Мы много внимания уделили цифрам: основные параметры национального проекта удалось выполнить, но от этого жилье доступнее не стало. Это происходит потому, что проект - это комплекс мер, и если не реализуется одна из них, падает эффективность программы в целом.
Как видно из анализа, "человеческий фактор" очень часто мешает эффективно работать. Ведь даже самые идеальные законы воплощают в жизнь люди. Поэтому вопрос подготовки квалифицированных кадров актуален при реализации любого проекта.
Тем не менее, в 2006 году мы серьезно "встряхнули" жилищно-строительный рынок, сформировали нормативную базу, занимались отладкой механизмов взаимодействия и контроля. Если будут сделаны выводы из уже очевидных ошибок, национальный проект "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" может стать вполне успешным.
■
7 февраля 2007 г. в Государственной Думе РФ состоялось первое заседание Рабочей группы по разработке проекта "Свой дом". Цель проекта - активизация подпрограммы малоэтажного жилья национального проекта "Доступное и комфортное жилье".
Заседание возглавил депутат Государственной Думы РФ, член Комитета по бюджету и налогам Коган Александр Борисович. В рамках мероприятия принято решение о создании экспертной группы, составе ее участников и механизме работы. Особое внимание было уделено новым технологиям в строительстве, применение которых позволило бы максимально эффективно реализовать обсуждаемый проект и обеспечить россиян доступным малоэтажным жильем.
В ходе дискуссии была отмечена необходимость законодательных инициатив для ускорения реализации программы "Свой дом". На последующих заседаниях планируется определить, с какими организациями необходимо сотрудничать по проекту и какие технологии будут наиболее эффективны для его реализации. Редакция журнала "Национальные проекты" принимает непосредственное участие в разработке законопроекта. Подготовлены предложения, которые планируется обсудить на очередном заседании Рабочей группы.
Журнал "Национальные проекты", No 2, 2007
http://www.abkogan.ru
