Последние большие слушания в Государственной Думе и круглый стол в Совете Федерации по проблемам российского федерализма показали серьезную озабоченность и неудовлетворенность ходом и результатами развития федеративных отношений в России. Необходимо серьезное осмысление накопленного за пять лет позитивного и негативного опыта в этой сфере, попытка творческого применения опыта других федеративных государств.
Ближе всех (из федеративных государств) к нам находится Федеративная Республика Германия. Поэтому начнем наш анализ с рассмотрения некоторых черт немецкого федерализма. Тем более что он достаточно молод, как и российский. и появился после второй мировой войны.
Немцы называют свой федерализм кооперативным, федерализмом на основе сотрудничества. В отличии от России, где централизованное государство существует по крайней мере четыре века, в Германии удельные княжества, королевства, герцогства существовали до 70-х гг. Х1Х века. Поэтому федерализм быстрее и лучше прижился на германской почве, чем на российской.
В Германии субъекты Федерации - земли - (их 17) имеют очень большие права. Но только внутри страны. Никаких игр с целостностью государства не допускается. Ни тебе посольств и представительств земель за рубежом (а только информационные центры), ни тебе договоров с зарубежными странами, чем порой грешат еще некоторые субъекты Федерации в России.
Даже Бавария, которая не голосовала за Конституцию Германии, сохраняя свои исторические особенности, подчиняется федеральной конституции и является неразрывной частью Германии.
Разграничение предметов ведения и полномочий
Германия - это конституционная федерация. Никаких договоров, никаких соглашений ни между федерацией и землями, ни между органами государственной власти центра и регионов не было и нет. Все решается конституцией Германии и конституциями земель. И живут, слава богу, не тужат. И предметы ведения разделены и полномочия разграничены. Не то что у нас, кто в лес, кто по дрова...
В Германии земель в пять раз меньше, чем в России, и они очень разные. От Северный Рейн-Вестфалия - почти 18 млн. жителей, до Бремена - 700 тыс. жителей.
В отличии от России в Конституции Германии разграничены не предметы ведения, а предметы законодательного регулирования федерации и земель. Есть исключительное законодательство федерации. Здесь и законодательство в области внешней политики, и обороны, и гражданства, и финансовой системы, и коммуникаций...
А есть законодательство земель. Это законодательство в области культуры, образования, здравоохранения, полиции...
В Конституции Германии имеются два раздела, которые отсутствуют в Российской Конституции. Это, во-первых, так называемое рамочное законодательство. К нему отнесены законы в сфере высшего образования, охраны природы и т.д. Это фактически основы законодательства, которые принимает федерация, а наполняет конкретным содержанием каждая земля. В нашей Конституции 1993 г. это важнейшее положение "неожиданно" выпало, создав правовой вакуум и нестыковку федерального законодательства и законодательства субъекта федерации. Наш опыт последних лет и опыт других стран показывает. что без "основ законодательства" федеративное государство не может нормально функционировать.
Во-вторых, в Конституции ФРГ есть так называемое "конкурирующее законодательство", что-то вроде совместных предметов ведения федерации и субъектов. К конкурирующему законодательству в Германии отнесены: гражданское и судебное право, использование ядерной энергии и т.д. Если федерация не выполняет своей компетенции, земли создают свое, конкурирующее законодательство.
При этом важно отметить, что все разграничения предметов ведения и полномочий проведены конституционным путем после второй мировой войны и больше к этому вопросу не возвращаются, в то время, как у нас, снова и снова ставят вопрос о "новом черном переделе". Сейчас этот "передел" происходит в форме подписания договоров между федеральными властями и органами власти субъектов федерации. 25 договоров уже подписали, на очереди еще столько же.
Об укрупнении субъектов Федерации и пересмотре внутренних границ
Проблема укрупнения субъектов федерации стоит и в России и Германии. Несколько месяцев назад в ФРГ провалился референдум об объединении в единую землю двух восточноевропейских земель: Берлин и Бранденбург. Последняя, являющаяся "областью" по отношению к столице (Берлину) не захотела объединяться, пожелав сохранить свой "суверенитет". Не правда ли, как все знакомо...
Но в ФРГ есть и уникальных опыт объединения земель. В 1951 г. был проведен референдум об объединении земли Баден и земли Вюртемберг. Референдум закончился положительно в обеих землях и была создана общая земля. Но в течение 30 лет (!) с перерывами шел судебный процесс, где пытались оспорить законность этого решения. И только повторный референдум в 1981 г. об объединении, закончившийся положительно, поставил последнюю точку в этом изнуряющем споре. Нечто подобное наблюдается у нас сейчас во взаимоотношениях краев и областей с автономными округами, находящимися в их составе. Последние используя двусмысленность положений Конституции РФ, через Конституционный суд России пытаются сейчас добиться права выхода из состава краев и областей(в которых они находились около 60 лет).
Немецкие теоретики называют и другие возможные конструкции объединения земель, по проявляют скепсис к реальности какого-либо объединения.
Мне кажется, что и нашим ультра-реформаторам, наперебой предлагающим умозрительные планы объединения 89 субъектов федерации в 11 земель, либо 50 губерний, давно пора остепениться и заняться делом.
Был в Германии и прецедент передела границ. И тоже единственный и уникальный в своем роде. Это Саар.
После второй мировой войны под наблюдением оккупационных властей в Саарской области был проведен референдум о территориальной принадлежности. Эта область в результате первой мировой войны перешла под власть Франции, но большинство населения составляли немцы. В ходе референдума большинство жителей проголосовали за передачу Саара от Франции Германии. И Франция подчинилась!
Это примерно та же ситуация, что была в нашей стране в годы "хрущевской оттепели": домой возвращались "репрессированные народы", пересматривались границы, дарились районы и полуострова к знаменательной дате.
Позже в условиях демократических режимов такие "чудеса" стали невозможны. Поэтому всякие попытки проведения референдумов в "отделившихся частях" (Приднестровье, Карабах, Абхазия...) новых независимых государств до сих пор не увенчались успехом, ни одна страна мира не признала "новорожденных" независимыми государствами.
Совет Федерации и Бундесрат
Бундесрат фактически является верхней палатой парламента ФРГ, но юридически он таковым не является.
В нем нет депутатов, в отличии даже от Совета Федерации (в котором тоже нет депутатов), он состоит из членов правительства каждой земли. Эти члены правительства не постоянные представители в Бундесрате и могут меняться в зависимости от повестки дня заседания Бундесрата.
В Бундесрате разные земли имеют различное число голосов в зависимости от численности населения земли. От 3 до 6 голосов, а всего 68 голосов. В Совете же Федерации каждый субъект Федерации имеет двух постоянных представителей - руководителя законодательной и исполнительной ветвей власти и два голоса. Но на заседании Бундесрата голосует не вся делегация от данной земли, а только ее руководитель, который имеет императивный мандат. Все голоса, которыми располагает земля не могут разделиться, а всегда засчитываются вместе.
Но зато все земли равноправны в занятии поста президента Бундесрата: каждый год по очереди эту должность занимает премьер-министр одной из земель. Последовательность занятия этой должности зависит от численности населения земли. Кстати нужно заметить, что среди кандидатов в канцлеры Германии также фигурируют, как правило, главы правительств земель. А где кандидаты в лидеры страны среди нашей региональной элиты?
В год Бундесрат проводит 12 заседаний и на каждом из них рассматривает до 60 вопросов. Для того, чтобы провести выгодный для земли вопрос, она должна договариваться с другими землями.
Бундесрат мало политизированная палата как и Совет Федерации. И хотя члены правительств принадлежат к соответствующим партиям и верхней палате господствует принцип: "интересы земель выше интересов партий".
Через Бундесрат земли принимают участие в законодательстве и управлении государством, а также в работе европейского Союза.
Бундесрат выполняет три основные функции:
- он защищает интересы земель перед федерацией, а через нее и перед Европейским Союзом;
- политические идеи и опыт управления земель он проводит в законодательство и управление федерацией;
- как и другие органы государственной власти он несет общегосударственную ответственность за дела ФРГ;
Исполнение этих важных функций позволяет бундесрату быть, с одной стороны, противовесом Бундестагу и федеральному правительству, а, с другой стороны, служить связующим звеном между землями и федерацией. При этом в отличии от Совета Федерации Бундесрат не координирует деятельность земель. Для этого существует конференция премьер-министров и специализированные конференции профильных министерств.
Заслуживает внимания законодательная деятельность Бундесрата.
80% законопроектов в ФРГ разрабатывает федеральное правительство. Согласно парламентской процедуре Бундесрат получает законопроект правительства первым для выработки своего отношения к этому документу.
Основная задача работы Бундесрата вообще состоит в том, чтобы рассматривать и обсуждать правительственные законопроекты. Собранный богатый опыт и те выводы, к которым приходят земли в процессе выполнения ими законов поступают через этот "первый канал" в федеральное законодательство. Это важнейшая контрольная функция Бундесрата в государственной структуре Федерации.
Проект закона, позиция Бундесрата и контраргументы правительства передаются затем в Бундестаг на рассмотрение.
Все принятые Бундестагом законы направляются снова Бундесрату. Бундесрат проверяет была ли учтена позиция первого тура, и не внес ли Бундестаг при этом другие изменения.
В случае, если Бундесрат не согласен с формулировкой принятого Бундестагом закона, он может в течение трех недель обратиться в посредническую комиссию, в состав которой входят 16 членов Бундесрата и 16 депутатов Бундестага.
Таким образом, верхняя палата парламента в Германии рассматривает законопроекты дважды, перед нижней палатой и после нее. Это дает возможность верхней палате быть не простом статистом в законодательстве, но и активно влиять на законотворческий процесс.
Полагаю, что было бы целесообразно распространить примерно такую же процедуру и на работу Федерального Собрания России. Это бы резко повысило роль Совета Федерации в развитии федеративных отношений, и соответственно влияние субъектов федерации на законодательный процесс.
Очень важно также отметить, что Бундесрат (в отличии от Совета Федерации) имеет разные полномочия в отношении внесенных законопроектов.
Законы, которые в особой степени затрагивают интересы земель могут быть приняты только при одобрении Бундесрата. К такого рода законам, в соответствии с Конституцией ФРГ относятся:
- законы, изменяющие конституцию;
- законы, касающиеся финансовых поступлений земель(прежде всего законы о налогах);
- законы вторгающиеся в административный суверенитет земель (регламентация полномочий, сроки, административные сборы, способы передачи документов по инстанции...).
Во всех остальных случаях Бундесрат не имеет права "veto", а может только внести свой протест (как и Совет Федерации).
Эта важная норма могла бы быть применена и к нашему Совету Федерации, который фактически сегодня рассматривает все вопросы, которые рассмотрела Дума вне зависимости от того имеют ли они касательство к федерации и в то же время не имеет право "veto" по важнейшим для федерации вопросам.
Финансовое выравнивание между землями
Система финансового выравнивания ФРГ имеет большие отличия от нашей системы "трансфертов". В Германии идет выравнивание поступлений. а не расходов субъектов Федерации. 75% поступлений - налог с оборота и подоходный налог.
Богатые регионы, в соответствии с Конституцией должны из своих поступлений отдавать средства для обеспечения всем землям среднего уровня доходов. Различия между поступлениями богатых и бедных земель колеблются от 95 до 160%. В результате механизма выравнивания уровень бедных земель повышается до 99,5%, а богатых снижается до 103%. и Эти уровни не меняются .
Причем это результат договоренности между самими землями, федерация здесь не участвует. Финансовое выравнивание не связано с законом о бюджете и не ограничено во времени.
Я полагаю, что в современных условиях немецкая система не применима к России (слишком тяжелая экономическая ситуация в подавляющем большинстве субъектов РФ). Но нам необходимо срочным образом искать механизм финансового выравнивания регионов, без чего бюджетный федерализм так и не заработает. У нас сейчас через договорной процесс идет уход регионов-доноров от финансового "бремени" по выравниванию регионов и это все более обостряет противоречия внутри федерации.
В Германии тоже есть договора (они затем оформляются как федеральные программы). Например, о строительстве автобана или железной дороги через территорию более чем одной земли. Но ничего подобного нашему договорному процессу ни в одном федеративном государстве мира нет.
Завершая наш экскурс в федеративное устройство ФРГ, хотелось бы отметить, что у наших двух государств есть серьезные различия, связанные прежде всего с тем, что Российская Федерация строится не только на территориальном, но и на национально-государственном принципе.
Но есть у нас и немало общего. Поэтому не нужно каждый раз изобретать велосипед, а внимательнее изучать и творчески применять то полезное, что подходит для Российской Федерации.
1996. - No 6-7 (13-14)
http://www.niiss.ru/mag10_sov_fed_need_what.shtml
