Разработанная МРР РФ Концепция в значительной степени затрагивает интересы муниципалитетов. Не устоявшиеся (и даже не сложившиеся пока еще) новые взаимоотношения населения, муниципалитетов и региональных властей, определяемые муниципальной реформой (ФЗ-131), в ближайшее время вновь должны быть подвергнуты изменениям.
Естественно, авторы Концепции имели благие намерения. Вся она нацелена на развитие регионов. Рецептов такого развития предлагается много, к примеру, все муниципалитеты сделать современными с помощью развития коммуникаций. Правильная мысль (уже, кстати, реализованная в ФЗ "О связи") - каждому поселению надо дать шанс стать конкурентоспособным. Но, к сожалению, эта идея противоречит главной идее Концепции, согласно которой государство должно сосредоточиться на развитии "опорных зон", не распыляя средства. В качестве "локомотивов роста" предлагается брать как регионы, так и крупные города, и городские агломерации. Предлагается даже создавать -со ссылкой на пример Японии и США - некие надмуниципальные образования. Есть все основания предполагать, что такое укрупнение будет происходить волевым решением сверху (в отличие от тех же Японии и США, где ассоциации образуются самими муниципалитетами под конкретные задачи), и как следствие нас ждет очередная волна передела политического и экономического влияния, причем в самых развитых и богатых городах.
Идея создания "опорных зон" вместо политики "выравнивания" не нова. Более того, можно смело утверждать, что "точки роста" появляются независимо от наличия концепций по их созданию. Уже сегодня в стране есть продвинутые регионы и города, осуществляется экспансия бизнеса из этих регионов в соседние области, сложилась система государственной поддержки таких регионов. Не секрет, что много лет подряд основные перечисления из федерального бюджета попадали именно в обеспеченные регионы (см. раздел 21 федерального бюджета в 1995-2005 гг.): Башкортостан, Татарстан, Москву, Санкт-Петербург, Калининград. Даже небедные ХМАО и ЯНАО получали свои доли по программам переселения и поддержки коренных народов Севера. Самостоятельные регионы вполне успешно лоббировали свои интересы.
Число ходоков, желающих получить государственные деньги, резко увеличится в случае реализации Концепции. В документе предлагается в отдельных случаях установить прямые отношения муниципалитетов и федеральных властей. Кроме существующих сейчас наукоградов, ЗАТО и приграничных поселений сюда должны войти мировые города, моногорода, поселения в инновационных зонах, зонах конфликтов, в арктической зоне, а также в регионах с особым геоэкономическим положением. На взгляд разработчиков Концепции, само существование таких зон "обуславливает необходимость особой правовой политики... а также закрепление возможности особого порядка решения в них вопросов местного значения, причем необязательно в форме местного самоуправления"(!).
Границы муниципалитетов тоже могут быть пересмотрены (что весьма опасно, учитывая незавершившиеся "баталии" по поводу ФЗ-131), поскольку, по мнению авторов Концепции, "до сих пор в России так и не приняты федеральные законы, определяющие порядок формирования административных границ субъектов РФ и общие принципы административно-территориального устройства внутри регионов".
Определение "старые региональные границы, поддерживаемые административно", "укрупнение юрисдикции", "зоны особого экономического регулирования" настораживают. Авторы полагают, что "успешная реализация задач регионального развития тесно связана с тем, насколько полно в России решена проблема административно-территориального устройства". Не вызывает, однако, сомнений, что период очередных изменений грозит нестабильностью, как для бизнеса, так и для населения муниципалитетов.
Предлагается обеспечить в каждом муниципальном образовании "синхронизацию основных реформ". В отдельных муниципалитетах планируются "проведение экспериментов по внедрению новых инструментов социально-экономической политики" и "пилотные проекты реформ на местном уровне", а также "реализация существующих механизмов финансового поощрения муниципальных образований, ориентированных на проведение приоритетных реформ". Из этого, однако, следует вывод: муниципалитеты проводить реформы не торопятся, тем более все одновременно, ссылаясь на отсутствие денег. Отмечу, что предлагаемое в Концепции "со-финансирование усилий региональных и местных властей в области проведения социально-экономических реформ из федерального бюджета" противоречит недавно проведенной реформе по разделению полномочий между разными уровнями власти.
Прямо с федерального уровня планируется обеспечить улучшение качества муниципального управления путем проведения в городах, поселках, селах и деревнях административной реформы, внедрения механизмов бюджетирования, ориентированного на результат, и программно-целевого планирования. Конкретный механизм повышения уровня жизни в поселениях остается при этом совершенно неясным. Более того, авторы Концепции игнорируют многие факторы, определяющие качество этой "среды жизни" - безопасность, экологию, качество школьного образования, медицинского обслуживания и т.д. Ссылки на китайский опыт (где планируется появление 100 новых городов-"миллионников") представляются в данном случае неверными, поскольку Россия и КНР - слишком разные страны; в западных же государствах нарастает процесс деурбанизации, поскольку в небольших общинах оказывается легче обеспечить высокое качество жизни. Жесткое техническое регулирование, напротив, может стать тормозом в жилищном строительстве.
В Концепции содержится ряд правильных и важных терминов, впервые признанных на государственном уровне: "ресурсы будущего", "кластеры", "кросскультурное взаимодействие", "человеческий капитал", "адаптация мигрантов", "частно-государственное партнерство", "вовлеченность местного сообщества", "муниципальная статистика". Особо радует специальная программа по "формированию условий для повышения роли институтов гражданского общества в принятии решений на уровне субъектов РФ и муниципальных образований". При этом из Концепции Стратегии социально-экономического развития, естественно, "выпало" главное условие повышения роли институтов гражданского общества при принятии решений органами власти - осуществление нормальных выборов.
Обращу внимание на курьезный момент. На первом этапе программы предполагается разработать практические механизмы удвоения ВРП, а на втором - внедрить их; при этом на третьем этапе про удвоение ВРП не говорится ни слова. Между тем хорошая региональная политика формулируется просто - надо больше денег оставлять регионам. МРР РФ предполагает обратное: "дать региону минимум, но достаточный для развития".
Из всего сказанного выше следует вывод: одно из важнейших условий роста экономики - стабильность, и если чего-то (в данном случае - реализовывать обсуждаемую Концепцию) можно не делать, то лучше этого не делать. Стране очень не хватает консерватизма.
http://www.rusrev.org/content/review/default.asp?shmode=8&ida=868&ids=61
No1(13), 2005
