Федеральный закон "Об экологической экспертизе (1995 г.), Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы (1996 г.), Регламент проведения государственной экологической экспертизы (1997 г.), Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации (Утверждено приказом Госкомэкологии России и зарегистрировано Минюстом России 07.06.2000 г.) создали основополагающую нормативно-правовую базу государственной экологической экспертизы в Российской Федерации. Указанными документами существующая в настоящее время нормативно-правовая база предопределяет основные критерии оценки в проектах на строительство промышленных и иных объектов инженерных и организационных решений: технологическое совершенство, конструктивная надежность, строительная устойчивость, экологическая допустимость и экономическая целесообразность.
Система органов Государственной экологической экспертизы в период перехода Российской Федерации к устойчивому развитию основывается на положениях, согласно которым экспертные оценки должны учитывать последствия принимаемых решений в экономической, социальной и экологической сферах, предусматривая наиболее полную оценку затрат, выгод и рисков.
В настоящее время создан реальный механизм учета экологического фактора при принятии хозяйственных решений, существенно расширена сфера деятельности уполномоченных контрольных и надзорных органов.
Экологическая экспертиза в России, несомненно, представляет собой уникальный институт государственного регулирования, позволяющий ограничивать антропогенное воздействие на окружающую среду еще на стадии принятия решения о намечаемой деятельности с учетом общественного мнения по вопросам оценки экологических последствий планируемого воздействия, что корреспондируется с международным экологическим правом, рассматривающим экологическую экспертизу как воплощение предупредительной политики, оценку воздействия на окружающую среду (ОВОС), активное участие общественности на всех стадиях проведения экспертизы и принятия решения о реализации проекта, публикацию ее результатов.
Накопленный опыт экологической экспертизы в России заложил основы для совершенствования нормативно-правового регулирования в данной сфере и высветил ряд проблемных вопросов, от решения которых зависит будущее благополучие и место России в мировом сообществе. Формализм, волокита, излишние бюрократические процедуры, всевозможного рода злоупотребления, обусловленные в значительной степени отсутствием с некоторых пор реальных условий для проведения продуктивной и планомерной работы, дискредитируют прописанную законом независимость и объективность экологической экспертизы. Механизмы реализации главных принципов экологической оценки изменились настолько, что не позволяют оценить ее истинную эффективность и социально-экономическую значимость.
При стремительном росте количества экспертиз отмечается тенденция сокращения отрицательных заключений Государственной экологической экспертизы (ГЭЭ). Это может свидетельствовать как о повышении ответственности заказчиков, проектировщиков и органов власти за выполнение требований законодательства в области экологической экспертизы, так и снижении качества работы экспертных комиссий, что в значительной степени объясняется чрезмерной нагрузкой на специалистов экспертных подразделений, неоднократными структурными преобразованиями уполномоченных в области экологической экспертизы государственных органов, отсутствием до настоящего времени ряда необходимых подзаконных нормативных правовых и инструктивно-методических документов.
Осознавая презумпцию потенциальной опасности для природы любой антропогенной деятельности, можно отметить, что механизм реализации данного принципа не вписывается в современную систему управления природопользованием и охраной окружающей среды России. Результатами огромного количества как государственных, так и общественных экологических экспертиз подтверждено, что значительная часть планируемой деятельности не является деятельностью с непредсказуемыми последствиями, что создает необходимость проработки и законодательного закрепления нового порядка установления объектов, подлежащих ГЭЭ.
Слабо используется потенциал общественной экологической экспертизы (ОЭЭ), отсутствует регламент утверждения заключений ОЭЭ специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, порядок отражения учета выводов и придания заключению ОЭЭ юридической силы.
В период с 2000 г. система экологической экспертизы теряет свои позиции, нуждается в соответствующей поддержке, требует совершенствования и развития. Состояние институциональной системы экологической экспертизы можно оценить как кризисное.
В этой связи Федеральный закон "Об экологической экспертизе", безусловно, значим для успешной реализации положений Экологической доктрины Российской Федерации, провозгласившей в качестве основы устойчивого развития такие принципы государственной экологической политики, как равное внимание к его экономической, социальной и экологической составляющим; совершенствование механизма и усиление роли государственной и общественной экологической экспертизы, включая экспертизу проектов, технологий и государственных программ; внедрение стратегической оценки воздействия на окружающую среду и анализа ее состояния в масштабах страны и регионов.
Укреплению и совершенствованию правового регулирования экологической экспертизы также способствует принятие Федерального закона "О техническом регулировании", предусматривающего переход к техническим регламентам во всех сферах деятельности на принципах экологической безопасности.
ООУ "Общественный институт экологической экспертизы" предлагает ряд рекомендаций по усилению роли экологической экспертизы, как важного инструмента по улучшению экологической ситуации в стране.
Необходимо продолжить работу по совершенствованию нормативной и инструктивно-методической базы по вопросам ГЭЭ, в том числе:
- по оплате труда внештатных экспертов, направленной на обеспечение их независимости и адекватную оценку их усилий по предупреждению принятия недостаточно обоснованных в экологическом отношении решений;
- по оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС), в том числе стратегической экологической оценки (СЭО) планов отраслевого и территориального развития;
- по формированию подходов к проведению ОВОС в трансграничном контексте;
- обеспечить создание единого информационного банка данных для анализа и контроля за реализацией выводов заключений экспертных комиссий ГЭЭ;
- принять необходимые организационные меры по повышению оперативности работы экспертных подразделений и сокращению сроков рассмотрения представляемой документации;
- обеспечить усиление роли общественности в работе экологической экспертизы, повышение информированности населения и общественных организаций о проведении экологической экспертизы и ее результатах.
Для эффективного управления деятельностью системы экологической экспертизы в России следует продолжить практику повышения квалификации сотрудников экспертных подразделений через проведение тематических семинаров, подготовку инструктивных материалов и публикации нормативно-правовых документов, статей ведущих специалистов в области экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду, заключений государственной экологической экспертизы по особо важным объектам в журнале "Экологическая экспертиза и ОВОС".
Подготовить законопроекты "О внесении изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" и в "Уголовный Кодекс Российской Федерации" в части ответственности за:
- оказание давления на экспертов ГЭЭ и ОЭЭ, штатных сотрудников экспертных подразделений специально уполномоченных органов;
- создание угрозы жизни и здоровью экспертов и штатных сотрудников экспертных подразделений ГЭЭ;
- прямое или косвенное вмешательство в работу экспертов, экспертных комиссий ГЭЭ и экспертных подразделений специально уполномоченных органов.
Разработать и утвердить "Положение об эксперте в области экологической экспертизы".
Ввести сертификацию (аккредитацию) экспертов экологической экспертизы, в соответствии с "Положением об эксперте в области экологической экспертизы", закрепить в нормативных правовых документах Правительства Российской Федерации социальный и правовой статус и защищенность экспертов экологической экспертизы.
В целях совершенствования работы территориальных органов в области ГЭЭ и повышения ее эффективности считать необходимым возобновить работу Координационного совета ГЭЭ на основе регионального принципа.
Ускорить утверждение методики расчета экологического ущерба и эколого-экономической оценки проектов с природоохранных позиций.
Признать необходимым принятие Федерального закона "Об экологическом аудите", как продолжение системы государственного управления в области экологической оценки реализуемых хозяйственных решений.
Разработать проект нормативного правового (инструктивного) документа, определяющего полномочия, права и обязанности экспертов, делегируемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления для работы в экспертных комиссиях государственной экологической экспертизы в качестве наблюдателей.
Необходимо обеспечить качественно новый уровень экологических оценок хозяйственной и иной деятельности путем внедрения в процесс принятия решений в области государственной экологической экспертизы:
- экологической классификации (отбора) документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность;
- процедуры предварительной экспертной оценки (скрининга) хозяйственных решений штатными специалистами (экспертами) экспертных подразделений ГЭЭ;
- формирования банка (базы) данных о влиянии хозяйственной деятельности на окружающую среду в качестве основного инструмента принятия решений в стандартных ситуациях;
- четкого разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в части экологической экспертизы и нормирования в области охраны окружающей среды.
При этом считаем также необходимым отметить, что:
- органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации еще не в полной мере используют полномочия и права в сфере экологической экспертизы и охраны окружающей среды;
- экологическая экспертиза в значительной мере представляет собой научно-исследовательский процесс и должна проводиться на современном научно-техническом уровне с использованием новейших форм и методов научных исследований квалифицированными учеными-экспертами. При этом должна быть осуществлена не столько фиксация допущенных нарушений природоохранных требований и нормативов, сколько оценка (прогноз) их экологических последствий, разработаны рекомендации органам или лицам, принимающим решения, а также выполнены прогнозы наиболее эффективных и экологически безопасных условий их реализации;
- отнесение (исключение) объекта намечаемой деятельности к объектам государственной экологической экспертизы должно строиться на основании разработанных критериев (перечней) их отбора, формирующихся с учетом экологического, социального и экономического регионального развития;
- дополнением формата заключения экологической экспертизы может стать вывод о достаточной (недостаточной) изученности данного вида воздействия (в данных экологических условиях), что позволит сделать объективные выводы о допустимости или недопустимости такого воздействия.
Отмечая значительное расширение перечня объектов государственной экологической экспертизы и сознавая объективную необходимость повышения эффективности и совершенствования организации и проведения экологической экспертизы в Российской Федерации, считаем необходимым продолжить работу по совершенствованию законодательства и разработке необходимых нормативных правовых документов в области экологической экспертизы, направленных на:
- активизацию взаимодействия и широкое использование потенциала общественных организаций по вопросам экологической экспертизы;
- эффективное взаимодействие по вопросам государственной экологической экспертизы федеральных специально уполномоченных органов и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
- формирование общенационального механизма отбора и классификации объектов государственной экологической экспертизы;
- повышение социально-правового статуса экспертов государственной экологической экспертизы;
- разработку и реализацию других мер организационного, финансово-экономического, правового характера.
Считаем целесообразным создать в России Федеральный реестр государственной экологической экспертизы (ФР ГЭЭ).
Для повышения эффективности экспертной работы, усилия должны быть сосредоточены на таких моментах организации и проведения государственной экологической экспертизы как:
- разработка новых редакций документов, регламентирующих процедуру организации и проведения государственной экологической экспертизы с учетом практики;
- создание условий полного исключения возможностей лоббирования принятия как недостаточно экологически обоснованных положительных, так и отрицательных заключений государственной экологической экспертизы;
- формирование обеспечения механизма экологической обоснованности заключения ГЭЭ;
- максимальная независимость и социальная защищенность как внештатных экспертов, так и специалистов структурных экспертных подразделений ГЭЭ;
- скоординированность взаимодействия государственных служб и органов при организации и проведении государственной экологической экспертизы: наличие четкого внутреннего регламента прохождения материалов в центральном аппарате и территориальных органах в области экологической экспертизы;
- усиление контроля за соблюдением требований законодательства в области экологической экспертизы при ведении деятельности без положительного заключения экологической экспертизы;
- исключение из перечня объектов экологической экспертизы отдельных объектов массовой жилищной застройки и других строений, экологические воздействия которых должны подвергаться ОВОС на стадии разработки генпланов, проектов районной планировки, другой градостроительной документации,
- разработка методологии по особому виду требований ОВОС к проектам правовых нормативных актов, к программам и планам стратегического уровня, процедуры и требований стратегической экологической оценки (СЭО), экологической оценки в трансграничном контексте.
В ситуациях, когда экологические последствия намечаемой деятельности могут быть оценены как недостаточно изученные (применение генномодифицированных продуктов, растений, животных и т.п.), или заведомо опасные (радиация, диоксины, тяжелые металлы, сложные химические и биохимические процессы и пр.) - экологическая экспертиза должна выполняться по специальным методикам и, в случае необходимости, с экспериментальной проверкой.
Необходимо разработать методы оценки эффективности экологической экспертизы, которые позволили бы избавиться от факторов случайности и неопределенности в оценках ее результатов.
На новый уровень должна выйти стратегическая оценка воздействия, инициируемая соответствующими государственными органами. Такая оценка должна опережать получение одобрения масштабных проектов, особенно в регионах со сложными экологическими условиями.
Конкретные требования к составу, представляемой на экспертизу документации должны быть установлены на законодательном уровне и прописывать особенности детализации процедур экологической экспертизы для различных категорий объектов экологической экспертизы, роли общественности, органов власти и местного самоуправления в обеспечении реального и эффективного действия механизмов реализации норм, установленных законом.
Можно выразить общее мнение о снижении эффективности системы экологической экспертизы в связи с разделением объектов экологической экспертизы и отдельных компетенций между федеральными службами Росприроднадзора и Ростехнадзора и подчеркнуть необходимость сосредоточения этого вида деятельности в едином федеральном органе.
Вызывает обеспокоенность планируемая передача функций специально уполномоченных федеральных органов в области экологической экспертизы на уровень субъектов Российской Федерации. Принятие соответствующих решений без опережающей подготовки положений о классификации объектов экологической экспертизы может привести к еще большему ухудшению ситуации.
С целью повышения результативности системы экологической экспертизы необходимо реализовать на федеральном, региональном и отраслевом уровне следующие меры:
- анализ состояния и тенденции развития системы экологической экспертизы;
- разработка принципов, критериев и правил определения масштабов работ по процедуре ОВОС, механизма классификации и отбора проектов по их экологической значимости;
- изучение аспектов и проблем, связанных с применением ОВОС для определенных видов деятельности и документации, разработка отраслевых правил проведения ОВОС, а также для программ и планов социально-экономического развития, градостроительной документации территориального планирования.
Считаем целесообразным регулярное широкое обсуждение проблем экологической экспертизы с привлечением заинтересованных федеральных законодательных и исполнительных органов власти, природоохранных служб субъектов Российской Федерации, общественных экологических организаций и специалистов, средств массовой информации.
08.10.2009,
www.viperson.ru
