При разработке конституционного дизайна образца 1993 года тогдашняя политическая элита стремилась к утверждению своего доминирования с помощью трех практических мер: закрепления главенствующей роли президента в системе власти; отведения парламенту и политическим партиям подчиненной, вспомогательной роли; предоставления широких полномочий региональным элитам в обмен на их политическую лояльность. Эти принципы, закрепленные в действующей Конституции, предопределили политическое развитие России в 90-е годы.
Продемонстрировав готовность к жестким действиям и реализовав эти три принципа в Конституции и в политической практике, первый президент России по-своему сумел решить проблему обеспечения политической стабильности. Страна более не переживала политических кризисов, сравнимых с теми, что происходили в августе 1991 или сентябре-октябре 1993 года. Правительство, формируемое единолично главой государства, стало лояльным президенту инструментом контроля над экономикой и характером реформ. Возможности парламента и политических партий влиять на политику и угрожать власти правящей группы были значительно уменьшены. Региональные элиты в критические моменты (как, например, во время избирательной кампании по выборам Бориса Ельцина на второй президентский срок) в основном оказывали поддержку правящей группе, а Совет Федерации успешно блокировал неприемлемые инициативы в принципе оппозиционной президенту Государственной Думы.
В то же время у избранной модели политической системы быстро выявились существенные, и при этом системные, пороки:
- потенциально полный президентский контроль над правительством, формируемым без учета итогов парламентских выборов, в значительной мере был девальвирован отсутствием пропрезидентского большинства в первой и второй Государственных Думах РФ. В результате многие из необходимых реформ годами не получали законодательного оформления и проводились (если вообще проводились) посредством президентских указов, федеральные же бюджеты принимались со значительным дефицитом, что в немалой степени предопределило финансовый крах в августе 1998 года;
- доминирование в политической системе исполнительной власти (точнее - отдельных ведомств и бюрократии в целом) при слабости парламентского контроля, неучастии парламента в формировании правительства, недореформированной судебной и правоохранительной системах, а также агрессивном вмешательстве в политическую жизнь финансово-промышленных групп - предопределило расцвет коррупции;
- широкая автономия, во многом вынужденно предоставленная региональным элитам, обеспечила их политическую лояльность президенту (весьма непрочную, как показали события 1999 года), но при этом привела к разрыву единого правового и экономического пространства страны, многочисленным противоречиям регионального законодательства федеральному, широко распространившейся практике привилегий, которые получали отдельные регионы в ущерб общенациональным интересам.
Раздираемая внутренними, прежде всего, межгрупповыми и межведомственными противоречиями "исполнительная" (на деле - бюрократическая) власть, неспособная в таком состоянии прийти к согласию относительно стратегии развития страны; слабый и оттого популистский и безответственный парламент, состоящий по большей части из такого же рода партийных фракций; тотальная коррупция, когда отдельные чиновники и даже ведомства обслуживают интересы не государства и общества, а отдельных групп влияния и корпораций; широкий разгул регионального правового, политического и экономического произвола - такой вид приобрело российское государство к исходу второго президентского срока Бориса Ельцина. В результате экономика переживала многолетний спад, Россия стремительно теряла конкурентоспособность и свои позиции на международной арене, а репутация страны в мире стала недопустимо плохой.
Осознание обществом и политическим классом глубокого кризиса сформировавшейся модели политического и экономического развития вызвало потребность в существенных переменах. Олицетворением надежд на них стал Владимир Путин. Большинство элит и населения в целом "доверилось" ему, видя в нем одновременно и законного преемника Б.Ельцина, то есть гаранта сохранения политической стабильности, и человека, не несущего ответственности за наиболее одиозные события 1990-х (крах СССР, болезненная экономическая реформа, события 1993 года, поражение в первой чеченской войне, финансовый крах 1998 и др.). Его образ "скромного и честного разведчика", "эффективного чиновника", "сторонника порядка, но не врага законности и демократии" не был связан с отталкивающими сторонами советского периода и был чужд стилю новой эпохи, вызывавшему все большее осуждение, не ассоциируясь ни с одним из характерных для нее социальных типов (не "политикан", не "демократ", не коммунист-ренегат, не "новый русский", не политиканствующий генерал и т.д.).
Главным лозунгом нового президентства стало "укрепление государства". Опираясь на свою чрезвычайно высокую популярность, В.Путин и в целом политический класс, претерпевший лишь незначительные персональные изменения, быстро и успешно решили ряд задач по укреплению своих политических позиций:
- во-первых, в ходе парламентских выборов в 1999 и в декабре 2003 года (а также в ходе удачного политического маневрирования впоследствии) удалось получить большинство мест в третьей Государственной Думе РФ, и абсолютное большинство - в четвертой. Так было снято одно из главных противоречий 1990-х - между президентским кабинетом министров и оппозиционным президенту парламентом;
- во-вторых, в 2000-2001 годах была в основном ликвидирована широкая политическая автономия региональных элит и их лидеров. Для этого были созданы семь федеральных округов и реформирован Совет Федерации. Произошло значительное перераспределение бюджетных средств в пользу федерального центра, а большая часть договоров и соглашений между федеральными и региональными властями, дававшие регионам те или иные специальные привилегии, была расторгнута. Кроме того, федеральные органы власти получили право распускать региональные парламенты и отрешать от должности глав регионов. Последние к тому же лишились иммунитета от преследования в уголовном порядке.
Две фундаментальные проблемы предшествующего периода - деструктивная для страны в целом нелояльность парламента и выходящая за рамки законности и здравого смысла "суверенизация" регионов - были, таким образом, оперативно преодолены. В принципе, основные политические обещания, явно или "по умолчанию" данные Путиным на выборах 2000 года, были выполнены.
В результате в течение первого срока президентства Владимира Путина в России сформировался по сути новый политический режим. Формально - на основе той же Конституции 1993 года, не претерпевшей никаких текстуальных изменений. Для него характерно: сосредоточение власти в руках относительно консолидированной правящей группы во главе с президентом; "техническая" роль обеих палат парламента, в целом лояльных этой группе; "техническая" роль правительства при высокой стабильности его кадрового состава (за последние четыре года кабинет министров почти не обновился); возросший контроль правящей группы над общенациональными СМИ (в первую очередь, телеканалами), судебной и правоохранительной системами; наконец, падение политической роли и возможностей региональных элит, их высокая лояльность правящей группе, почти исключающая самостоятельную политическую игру против центра.
Все эти факторы, вместе взятые, позволили:
- поддерживать высокую популярность действующего президента (в том числе за счет активной пропаганды достижений власти, что стало важной особенностью российской политической реальности);
- проводить через парламент важнейшие законодательные акты, ранее блокировавшиеся оппозиционным большинством Думы (земельное, судебное, трудовое, пенсионное, налоговое, энергетическое и др. законодательство), что позволило ускорить экономические реформы, создать более комфортные условия для оживления экономики;
- обеспечивать восстановление единого правового и экономического пространства страны, а также контроль за федеральными структурами на местах, утраченный в предшествующий период;
- консолидировать внешнюю политику, придав ей более логичный и последовательный в стратегическом отношении характер.
Безусловно, новый политический режим оказался значительно более дееспособным и эффективным, чем прежний. Тем не менее, в его природе и организации все еще заложен ряд системных недостатков, вообще достаточно традиционных в контексте российской истории, - консервация которых способна повлечь за собой замедление темпов развития страны, а в более отдаленном будущем - политический кризис с непредсказуемыми последствиями.
Думается, что одним из главных в ряду этих недостатков является неотработанный и непрозрачный механизм преемственности высшей власти. Передача власти от первого президента РФ ко второму носила спонтанный характер, решение принималось в узком кругу лиц, публичное обсуждение стратегии нового лидера отсутствовало. Такая модель передачи власти порождает значительные политические риски, делая приход к власти каждого нового президента явлением, сходным с глубоким политическим кризисом.
Особой, хотя и частной проблемой остается отсутствие в Конституции указания на второго по очереди "наследника" президента на случай, если что-то происходит с первым - премьер-министром, становящимся (как это фактически произошло в 1999-м) исполняющим обязанности президента до выборов, но не имеющим права назначать главу правительства. Это обстоятельство тем более важно, что премьер-министр в РФ не только является по закону преемником основной части полномочий президента, но и воспринимается общественным мнением как естественный "наследник" главы государства.
Добавим, что чрезмерное сосредоточение власти во "властном центре" возлагает на него и чрезмерную ответственность, не всегда подкрепляя ее реальными, а не только декларированными полномочиями. А персонификация власти ставит ее эффективность в слишком высокую зависимость от такой эфемерной субстанции, как "рейтинг", что вынуждает власть уделять слишком большое внимание технологиям его поддержания.
Не менее тревожно отсутствие в России условий для полноценной политической конкуренции, которая является основой демократии и важным стимулом общественного развития. На смену псевдодемократической, опасной конкуренции между "партией власти" и "партией бывшей власти", лихорадившей страну в 1990-е, не приходит соперничество демократических партий, предлагающих гражданам альтернативные проекты экономического и социального развития. Налицо общая институциональная слабость представительных органов власти и политических партий, что заметно снижает роль палат Федерального Собрания, региональных законодательных собраний, политических институтов гражданского общества, а также СМИ.
При дефиците общественного и политического (в том числе парламентского) контроля над верховной и исполнительной властью, а также неразделенности политической и административной функций в органах исполнительной власти сохраняется доминирование ведомств (бюрократии). Ведомственные интересы продолжают довлеть над национальными, что подрывает усилия, направленные на наведение порядка в важнейших областях жизни страны.
Что касается административно-государственного и федеративного устройства страны, то незавершенность строительства отношений в системе "центр - регионы - местное самоуправление" порождает шараханья от сверхдецентрализации к сверхцентрализации, а коррекция этих отношений на практике выглядит как произвольное "перетягивание одеяла" между центром и регионами. При этом органы местного самоуправления фактически находятся в стадии деградации, а проблемы местного самоуправления в общественных и политических дискуссиях маргинализуются.
Проблема и в том, что не решена до конца задача отделения публичной власти от интересов интегрированных бизнес-групп (ИБГ, или т.н. "олигархов"). Последние теперь не настолько сильны, чтобы систематически диктовать свою волю федеральной власти или ее отдельным ветвям и органам, но их влияния по-прежнему достаточно, чтобы успешно лоббировать свои специфические интересы, в том числе с помощью "административного ресурса", что в конечном итоге ведет к разрушению конкурентной среды и монополизации экономики.
В то же время нельзя не отметить положительную роль крупных объединений работодателей, в частности, Российского Союза промышленников и предпринимателей, в российском политическом процессе. РСПП вносит большой вклад в модернизацию экономики, государства и общества, настаивая на последовательных структурных реформах, а в последнее время активизировал свою деятельность в области присоединения России к ВТО, углубления отношений с ЕС, борьбы с коррупцией и административной реформы. Ряд крупных корпораций поддерживают институты гражданского общества, способствуя тем самым демократизации политической системы России.
Наконец, судебная и правоохранительная системы России не стали менее коррумпированными, но при этом их административная зависимость выросла, что делает затруднительным обеспечение в политике и экономике "честных правил игры".
Словом, модель политической системы, возникшая за последние три года, несомненно, более эффективна, чем предшествующая, однако по-прежнему не способна обеспечить быстрое и поступательное развитие России. Хронический же дефицит общенациональной дискуссии о реальном положении страны и альтернативах ее развития лишь усугубляет весь комплекс обозначенных проблем.
Все это предопределяет во многом застойный характер российской политической жизни при ограниченной способности государства отвечать на вызовы времени и быть мотором модернизации страны. Российское государство (несмотря на бесспорный прогресс последних лет) остается несовременным, недореформированным и, в конечном счете, недостаточно конкурентоспособным в острой борьбе за капиталы, технологии, человеческие и геополитические ресурсы. Если политический класс и общество всерьез намерены ответить на современные вызовы и продолжить дело модернизации России, то проблема неадекватности существующего государства стоящим задачам должна быть осознана во всей ее полноте. Как и необходимость его модернизации. Наше государство сегодня - не столько средство решения проблем страны, сколько одна из этих проблем, и притом одна из важнейших. Решать эту проблему без встречной общественной инициативы и участия едва ли возможно.
Разнообразный и богатый опыт, накопленный за десятилетие существования действующей Конституции, позволяет прийти к некоторым выводам и сделать попытку предложить основные направления модернизации государства. При этом главной целью предлагаемых реформ является демонтаж элементов государства, тормозящих развитие страны, и общее повышение конкурентоспособности российского государства, как гаранта права и поставщика публичных услуг.
Речь не идет исключительно о конституционных реформах, более того, о них - в последнюю очередь. Во-первых, представляется, что законы вообще и, в особенности, законы основные следует менять не тогда, когда это возможно, а тогда, когда это совершенно необходимо. Во-вторых, не следует забывать, что в стране с довольно противоречивой традицией отношения к праву неизменность основного закона - самостоятельная ценность, ради которой можно идти на определенные жертвы. В-третьих, действующая Конституция, при всех ее недостатках, уже продемонстрировала довольно высокую степень открытости для обновляющихся интерпретаций посредством принятия федеральных конституционных законов, обычных законов, указов президента, постановлений правительства и даже просто консенсусных интерпретаций "по умолчанию", не нарушающих ее логику. В подобной эластичности есть свои недостатки, но и свои преимущества. Во всяком случае, изменение Конституции 1993 года не должно являться самоцелью.
На наш взгляд, одним из ключевых вопросов модернизации является модернизация института президентства. Многие аналитики считают необходимым вернуться к инициативе Владимира Путина, выдвинутой в ежегодном послании Федеральному Собранию в 2000 году - о выдвижении кандидатов на пост главы государства от политических партий. Членство президента в политической партии могло бы создать необходимые условия для реальной политической конкуренции, усилить роль партий в политической системе, поставить главу государства под эффективный общественный контроль. Такой шаг мог бы существенно приблизить российскую политическую систему к стандартам, принятым в развитых демократиях, где все без исключения главы государств (правительств) являются членами партий и выдвигаются партиями.
Во избежание формирования в последнем случае авторитарной "партии власти" "восточного" типа (включающей в себя начальство всех рангов и бизнесменов из ведущих секторов экономики) необходимо ужесточить запреты на членство в партиях чиновников (госслужащих).
Для создания более предсказуемого и прозрачного механизма передачи верховной власти, можно (как вариант для обсуждения) предложить действующему президенту - в случае его успешного переизбрания на второй срок - пригласить ведущие политические силы страны к серьезной подготовке к следующему избирательному циклу, к развернутому и ответственному обсуждению проблем страны, выдвижению сбалансированных альтернативных программ развития, а также партийных кандидатов на высший государственный пост.
Необходимо "подстраховаться", введя в действие норму о последовательной передаче власти в случае неспособности главы государства или его преемников исполнять свои обязанности. Сделать это в принципе можно, не меняя Конституцию, - например, на основе развивающего ее положения федерального конституционного или даже обычного закона.
Наконец, нужно законодательно обеспечить более четкое "разведение" функций, полномочий и образов президента, правительства, администрации президента и Совета безопасности. Относительно второстепенная при высоком рейтинге главы государства, эта проблема может стать критически важной при изменившихся обстоятельствах. Возможно, в основу соответствующих законов следует положить следующие принципы: президент - гарант конституции, арбитр, верховный главнокомандующий, главный "ходатай" за избравший его народ во власти, его защитник от бюрократии, тот, кто формирует правительство на основе доминирующей в данный момент политической идеологии и логики, даже если лично он их не до конца разделяет. Правительство выражает эти идеологию и логику, облекая их в системные практические действия. Администрация президента и Совет безопасности - его гражданский и силовой "штабы", вырабатывающие стратегию президентской власти и помогающие ему формулировать идеологию и политическое направление деятельности (а не только и не столько выполняющие управленческие функции).
Требуется дать конкретный ответ и на вопросы, связанные с обузданием российской бюрократии, повышением общей эффективности исполнительной власти.
Как превратить министров из чиновников-лоббистов своих ведомств в политиков, стремящихся развивать свою отрасль и страну в целом, в том числе вопреки воле чиновничества, находящегося под их началом? Как преодолеть старинную болезнь российской государственности - невозможность выработать последовательный правительственный курс в условиях непрерывно идущей межведомственной войны? Для многих в России давно очевидно, что решение этих проблем возможно только путем формирования правительства совместно президентом и парламентом. Важнейшую, желательно - решающую роль при определении состава кабинета министров должны играть итоги очередных парламентских выборов. Правительство парламентского большинства вполне можно формировать в рамках действующей Конституции (соответствующий проект федерального конституционного закона имеется в Думе). Министрами должны быть исключительно (или как правило) политики, прошедшие через выборы и принадлежащие той или иной партии. С практикой "министров-профессионалов" (то есть ведомственных лоббистов без политической окраски и мотивации) должно быть покончено. При этом необходимо ввести институт профессиональных первых заместителей министров, обеспечивающих преемственность текущей деятельности министерств при любых политических изменениях.
Принципиально новый принцип формирования правительства РФ помог бы отделить интересы министров-политиков, мотивированных на успех своей партии на очередных выборах, от корпоративных интересов ведомств. Политически однородное правительство, сформированное правящей партией или коалицией, могло бы скорее преодолеть ведомственную разобщенность, выработав подлинную правительственную политику на основе партийной программы. Ответственность за результаты деятельности правительства несла бы конкретная партия (коалиция), что способствовало бы возникновению нормальной парламентской оппозиции и развитию политической конкуренции. Президент в этом случае выполнял бы роль гаранта стабильности, имея конституционную возможность сформировать президентский ("технический") кабинет в случае любого парламентско-правительственного кризиса.
Более ответственная роль парламента заставит нас вернуться к вопросу о принятии федерального закона о парламентских расследованиях, расширяющего контрольные полномочия Государственной Думы и Совета Федерации. Это позволит, в частности, создать действенный механизм реагирования на факты злоупотреблений и коррупции, публикуемые в средствах массовой информации, которые сегодня чаще всего остаются без ответа. Кроме того, потребуются поправки и в закон о Счетной палате РФ, а также в законодательство об организации органов власти в субъектах федерации и о местном самоуправлении.
Следует всячески поощрять политическую конкуренцию и становление крупных массовых демократических партий. В связи с этим требуется системная коррекция законодательства о партиях: условия для создания новых партий должны быть максимально либерализованы, а возможности административного контроля над ними сведены к минимуму. Заметим, что недавно принятый закон о партиях консервирует нынешнюю партийную систему и характерные для нее перекосы, закрывает или затрудняет выход на политическую арену новых политических сил. Эту ошибку нужно исправить.
Безусловно, назрело и изменение подходов к "административной реформе", которая пока сводится к полумерам. Необходима глубокая и радикальная реформа государственных органов и государственного аппарата, с одновременной ревизией всего современного российского законодательства на предмет "чистки" полномочий государственных органов и чиновников. Новое законодательство о государственной службе должно ясно отграничить профессиональную деятельность чиновников, свободную от политики и экономических интересов, от линии стоящих во главе министерств и ведомств политиков. Политики меняются с каждыми выборами, чиновники же должны продолжать работать при любом политическом руководстве. Все эти принципы и новое законодательство должны разрабатываться под руководством публичных политиков, прошедших через выборы. Для этого может быть сформирована Национальная комиссия по административной реформе из 10-15 известных политиков, на многопартийной основе, во главе с авторитетной политической фигурой (по аналогии с Валери Жискар д"Эстэном в Европейском конвенте). Комиссии должны быть приданы все необходимые полномочия и технические средства с одновременным определением срока ее работы. Нет сомнений, что предложения комиссии получат поддержку в Государственной Думе и могут быть быстро приняты и внедрены.
Остро актуально и последовательное доведение до практического результата "федеративной реформы", целью которой является четкое разделение полномочий и ответственности между центром, регионами и местным самоуправлением. При этом за каждым уровнем власти должны быть на долгосрочной основе закреплены собственные доходные источники, позволяющие в основном в полном объеме реализовывать закрепленные полномочия. Необходимым условием этого должно стать значительное уменьшение доли федерального бюджета в консолидированном бюджете страны и передача значительного объема доходов в регионы и на места.
Следует признать: нынешний Совет Федерации не отвечает задачам модернизации страны в силу своей слабой легитимности и чрезмерной зависимости от исполнительной власти. В результате утрачена обратная связь с регионами, вырос риск законодательных ошибок. Необходимо в ближайшее время принять новый закон о порядке формирования СФ, предусматривающий его прямые выборы гражданами (соответствующие проекты уже есть в Думе).
Принятое в 2000 году решение о создании семи федеральных округов было серьезной заявкой в отношении возможного изменения административно-территориального деления страны, а также приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. Однако заявленные цели реализованы лишь частично, в том числе и в области законодательства (например, сохраняются значимые противоречия между законодательством Татарстана и Башкортостана и общероссийским). Концепция федеральных округов так и не получила законодательного закрепления, а функции полпредов остаются размытыми. Более того, за последние два года в деятельности полпредств усилились бюрократические тенденции, происходит рост аппарата, неоднозначное вмешательство в экономическую жизнь регионов и отдельных компаний.
Поэтому сегодня необходимо определиться, насколько целесообразно сохранение системы федеральных округов и может ли она на практике способствовать решению задачи модернизации государства. В противном случае этот механизм может стать лишь составной частью федеральной бюрократии, полностью потеряв свое первоначальное значение.
Наконец, для институциализации сложных и многообразных отношений по линии "государство - бизнес - общество", прежде всего в области экономики и социального развития, можно рассмотреть возможность создания общенационального Совета по экономическому и социальному развитию, куда на паритетной основе вошли бы представители государства (прежде всего, исполнительной власти), бизнес-ассоциаций (РСПП, ТПП, ОПОРы и т.д.), а также профсоюзов. Задачей Совета могло бы стать обсуждение стратегических вопросов социально-экономического развития страны, выработка широких социальных компромиссов. Создание подобного института помогло бы поиску баланса в решении таких сложных проблем, как дисбаланс между ТЭКом и обрабатывающей промышленностью, между экспортерами и компаниями, ориентированными на внутренний рынок, а также проблемы чудовищного социального расслоения, ставшего бичом современной России.
Осознание системных недостатков существующей политической системы и осуществление комплекса долгосрочных мер по их преодолению позволит российской нации получить более современное, открытое, демократическое и, в конечном итоге, конкурентоспособное государство.
РЫЖКОВ Владимир Александрович,
Депутат Государственной Думы РФ
САЛМИН Алексей Михайлович,
Президент Российского общественного-политического центра
http://www.fondedin.ru/
