Недавно Государственная Дума приняла ряд законов, обсуждение который вызвало в зале пленарных заседаний бурные дебаты. Законы так или иначе затрагивают интересы каждого россиянина. Это так называемые "реформы Козака", заместителя руководителя администрации президента, касающиеся разграничения полномочий между различными уровнями российской власти. Срок действия законов начинается с 1 января 2005 года. Независимый депутат Владимир Рыжков был среди тех, кто воздержался при их принятии. Почему #61630; об этом в его беседе с нашим корреспондентом Натальей Долгушиной.
Если нет ответственных, нет и ответственности
В Конституция Российской Федерации, принятой в 1993 году, были расписаны полномочия, находящиеся в ведении Российской Федерации: принятие и изменение Конституции, федеративное устройство и территория Российской Федерации, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, национальных меньшинств, оборона и безопасность, внешняя политика и международные отношения и так далее и полномочия совместного ведения центра и регионов. Например, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, координация вопросов здравоохранения, социальная политика, вопросы владения лесами, водными объектами, недрами. Что понимать под "совместными полномочиями" Конституция не уточняла. Как распоряжаться, например, нефтяными запасами, было записано позже, в законе о недрах. Нечеткое разграничение предметов ведения между центром и регионами вызывало и вызывает огромное количество конфликтов и споров. Это - одна из проблем, выявленных за 10 лет действия российской Конституции.
Вторая проблема вытекает из первой и заключается в том, что если нет ответственных, нет и ответственности. Значит, что-то можно и не исполнять - например, закон о ветеранах или о детских пособиях, как это повсеместно и происходило. Было время, когда за них отвечали муниципалитеты - то есть города и районы. В течение нескольких лет - субъекты Федерации. Три последних года пособия на детей выплачивает Центр, причем, считается, что это - совместные полномочия. Неразбериха с безответственной ответственностью привела к тому, что в России до сих пор есть задолженность по детским пособиям - больше 10 миллиардов рублей, и семьи не могут их получить, поскольку не знают, с кого их требовать: все уровни власти кивают друг на друга и никто ничего не платит. Таких примеров огромное количество. В том, кто за что отвечает и кто за что платит не могут разобраться ни органы власти, ни граждане.
Поэтому первый и самый важный элемент "реформы Козака" - это четкое распределение полномочий и ответственности. Например, сейчас тысячи техникумов, других средних специальных учебных заведений по всей России финансируются из федерального бюджета. По закону Козака с 1 января 2005 года их финансирование полностью передается на бюджеты субъектов Федерации.
Зарплата учителям выплачивается из местных бюджетов (городских, районных). Согласно "реформе Козака" - чтобы исключить случаи задержки заработной платы - будет выплачиваться из бюджетов субъектов Федерации - краев, областей, республик. Вообще в ведение субъектов Федерации передаются 43 конкретных полномочий, которые регионы начнут исполнять с 1 января 2005 года: платить детские пособия, зарплату учителям, исполнять закон о ветеранах и многое другое. Это касается экологии, пожарной службы, образования, здравоохранения, других жизненно важных вопросов для людей.
Идея кажется здравой и благородной. Лучше, когда в государстве порядок и каждый орган власти знает, за что отвечает. Но передаваемых регионам полномочий становится значительно больше, их обязанности расширяются. В связи с чем остро встает вопрос, где субъектам Федерации брать деньги на их исполнение? Минфин России официально заявил о том, что средств на реализацию реформы пока не нашел. Это означает, что в январе 2005 года, когда закон вступит в действие, население снова может быть обманутым. Сегодня мы обманываем людей, заставляя ходить по кругу между тремя уровнями власти. Завтра человек придет по точному адресу, но там он узнает, что денег все равно нет. Одна форма обмана сменится другой. Если раньше люди не получали то, что им положено, потому что не было конкретного ответственного лица или органа власти, то потом не будут получать, потому что у ответственного лица или органа власти не будет денег.
43 полномочия, переданные субъектам Федерации, могут остаться без финансового обеспечения. Некоторые регионы не смогут выполнять закон о ветеранах, платить заработную плату учителям, детские пособия, содержать техникумы и ПТУ, давать малоимущим жилищные субсидии, которые частично выплачивают сами, частично - Федерация. Я, не видя источников доходов на реализацию новых полномочий, понимал: проголосовав "за", возложу на свой Алтайский край огромные дополнительные расходы, не обеспеченные доходами. Поэтому пока при голосовании "воздержался" от поддержки предлагаемых законов.
В России очень часто здравая, благая идея не может быть реализована с пользой для общества, потому что не имеет финансовой поддержки. Правительство это тоже знает, но у нас нет единого правительства. Есть различные группировки, министерства, и все тянут в разные стороны.
Более 95 процентов муниципалитетов безнадежно дотационны
Второй закон Дмитрия Козака, носящий принципиальный характер, о местном самоуправлении. Если в первом речь шла о разграничении полномочий между центром и регионами, то во втором - о судьбе поселков, городов, сельских районов - то есть о нижнем звене власти, не государственной. В нашей Конституции прямо записано, что местное самоуправление отделено от государства и является формой самоуправления граждан, даже в таких больших городах, как Новосибирск или Барнаул.
Суть этого закона и его философия аналогичны тому, о чем мы говорили в случае с разграничением предметов ведения между центром и субъектами Федерации. В первую очередь в нем устанавливаются полномочия местного самоуправления, дается полный перечень того, за что оно отвечает. Например, за тепло-, электроснабжение населения и предприятий, водоснабжение, городской транспорт. Например, зарплату учителям платит субъект Федерации, а содержание школьного здания, его отопление, освещение, ремонт, фельдшерская помощь - обязанность муниципалитета. Если за субъектом Федерации закрепляются специализированные клиники - кардиоцентр, онкодиспансер, то за местным самоуправлением - обычные районные, сельские поликлиники.
Проблема здесь та же, что и с разделением предметов ведения: у местного самоуправления нет средств. Более 95 процентов муниципалитетов не сводят концы с концами, глубоко и безнадежно дотационны. Большинство получает помощь из вышестоящих бюджетов - часто свыше 50 процентов всех средств. С приходом нынешнего президента был провозглашен курс на централизацию и построение вертикали власти, в связи с чем произошла значительная концентрация консолидированных средств в центре. Если при Ельцине они делились примерно 50 на 50, то сейчас 63 процента центру, 37 - регионам.
Число нищих регионов резко увеличилось. Если три года назад 19 субъектов были донорами и их доходы превышали расходы, то сегодня таких осталось только 9. То же произошло и с местным самоуправлением. Более тяжелых времен для местных бюджетов, чем последние три года, не было никогда. Многие налоги, отменой которых мы так гордимся, были местными налогами и их отмена нанесла по доходам местного самоуправления сокрушительный удар.
Реформа Дмитрия Козака определяет полномочия, но не гарантирует доходы, на которые местное самоуправление могло бы их осуществлять, что загоняет реформу в тупик. Если вы хотите закрепить полномочия за регионами и местным самоуправлением, если знаете объемы полномочий, должны обеспечить их финансами или хотя бы вернуть соотношение 50 на 50. Но если одной рукой вы централизуете деньги и уменьшаете налоговые поступления в регионы и муниципалитеты, а другой и тем, и другим вводите новые, дорогостоящие полномочия, то тем самым просто доводите регионы и местное самоуправление до политического и финансового банкротства и дискредитируете в глазах населения.
Помимо введения новых полномочий, Дмитрий Козак предлагает довольно радикальную реформу организации местного самоуправления, например, заново утверждать границы, уставы местного самоуправления, меняет количество депутатов в органах местного самоуправления, вводит должность председателя местного совета. Получается болезненная, масштабная и тяжелая реформа, связанная, в том числе, и с досрочным проведением выборов. Все это может стать причиной социальной напряженности, поскольку люди не понимают, зачем нужна реформа, если за 10 лет система органов местного управления, границы территорий устоялись и менять их бессмысленно и дорого.
В этих двух законах есть третья, на мой взгляд, опасная, тема. Реформа предполагает и здесь установить элементы вертикали, по следующему принципу: если регион накапливает долги по своим обязательствам, центр вправе вводить временную финансовую администрацию, то есть фактически своего конкурсного управляющего - как при процедуре банкротства. Аналогичный механизм может применяться и по отношению к органам местного самоуправления.
В чем опасность? С одной стороны, возлагаются дорогостоящие новые обязанности, а деньги не даются. Возникнут долги. Центр будет иметь право ввести в субъект Федерации конкурсного управляющего. Субъект Федерации получает такое же право по отношению к местному самоуправлению. Таким образом, может быть выстроена никем не избираемая, не подотчетная народу вертикаль чиновничьей власти с широкими полномочиями. Реформа местного самоуправления теряет смысл и может привести к обратному результату - полному отчуждению власти от людей и людей от власти.
Чтобы состоялась реформа местного самоуправления, необходимо просвещение народа
Но самая серьезная, на мой взгляд, проблема - состояние российского народа. Наш народ на местах имеет все необходимые юридические права для формирования и управления властью. Что мешает жителям малых городов, поселков, районов требовательно и вдумчиво выбирать себе руководителей или депутатов и требовать от них ответственности?
Механическими изменениями властных структур власть к народу не приблизится. За этим стоит более глубинный вопрос - о состоянии самого народа. Если мы строим демократию, для этого, как минимум, нужен демос, то есть сознательный, активный народ. У нас же люди по-прежнему воспринимают даже местную власть как чужую, враждебную, не имеющую к ним никакого отношения. Живут в страхе перед ней и не понимают, что это - власть, избранная ими. Значит - ответственная перед ними. Прошло 20 лет, как Горбачев объявил перестройку. Это - жизнь одного поколения. А мы практически не изменились. В своем восприятии общества, власти, гражданственности остаемся тем же пассивным, апатичным, боящимся всего советским народом. Мы говорим о реформах, местном самоуправлении. Наш президент поставил перед страной задачу удвоить внутренний валовой продукт, сделать прорыв в будущее. А кто будет это делать? Кто эти люди, которые сделают прорыв, в том числе создадут современное местное самоуправление?
Убежден, чтобы состоялась реформа местного самоуправления, прежде всего нужно просвещение народа. Новая культура самого народа, кардинальное изменение его представлений о природе власти и природе отношений между властью и народом. До тех пор пока это не произойдет, всякая реформа у нас будет для верхушки, сделанная руками самой верхушки, без глубокого осознания обществом. Механически проведенная реформа местного самоуправления - власти, которая ближе всего к народу - тоже ничего не изменит. Люди до сих пор толком не понимают, что изменилось за перестроечные годы. Раньше был райком, сейчас - то же здание райкома, перед ним растут те же елочки, стоит тот же памятник Ленину. В здании сейчас сидит глава администрации района, в том же кабинете, где раньше был первый секретарь. Что изменилось? Для многих что первый секретарь райкома, что глава администрации района - все одно. Они по-прежнему не усматривают связи между собой и "начальником". И даже то, что между ними и начальником появился такой механизм, как выборы, ничего пока не меняет. Потому что в маленьких городах, районах политических партий нет, конкуренции нет, начальник всегда один. На выборах практически всегда в бюллетене нет реального конкурента действующему начальнику. В советское время в бюллетене для голосования была одна фамилия. Сегодня практически то же самое.
Но это вопрос не к власти, а к самому обществу, которое не меняется или меняется очень медленно. Да, необходимо реформировать полномочия, бюджеты, налоги, институты, структуры. Но это будет просто рябью на поверхности, а в глубине - старое общество, которое остается неизменным на протяжении последних 3-4 столетий. Апатичное, конформистское пассивное, боящееся власти и не осознающее себя пока как сообщество свободно мыслящих граждан, имеющих общую судьбу.
Недавно я видел результаты социологического опроса. Наших граждан спросили: "С кем вы себя чаще всего отождествляете?" На первом месте - 65 процентов - оказались близкие друзья. На втором - семья, около 60 процентов. С жителями города - 10 процентов, региона - 7, на последнем - с другими гражданами России - всего 4 процента.
Это означает, что мы имеем некую территорию, окольцованную границей, на которой проживают 145 миллионов человек, не имеющих чувства общей судьбы, как бы случайно оказавшихся на этой территории и, в лучшем случае, чувствуют связь с друзьями, коллегами, родственниками, но не ощущают себя единым народом, с общим прошлым, настоящим и будущим, имеющим одну историю. Раз это так, то реформы политической системы, местной, региональной власти остаются играми элиты, нескольких тысяч человек, управляющих Россией. Народ воспринимает страну как чужую, в которой человек просто случайно родился и с тех пор живет. Что его с ней связывает? Практически ничего.
В этом - главная проблема, которую реформы Дмитрия Козака, как и многие другие, не решают.
На смену "подданным" должны прийти "граждане"
Как можно изменить ситуацию? Начать с пеленок. В школах сегодня та же система преподавания, что и в советское время - совершенно авторитарная модель отношений между учителем и учеником. Учитель навязывает свою точку зрения, заставляет ее вызубрить и тупо повторять. Не видит в ученике личность, уже в первом классе ученик ставится в положение человека сломанного, подчиненного и бессловесного, не имеющего права на диалог и свое мнение. Такая же модель отношений воспроизводится в наших вузах, семье, на улице. Многие учителя сами не понимают, что такое демократия, открытое общество, демократически избранная власть, свободный гражданин. Миллионы людей с утра до вечера ежедневно воспроизводят авторитарную культуру, когда власть все, человек - ничто: "я начальник - ты дурак, ты начальник - я дурак. Ты - бессловесное существо, пойдешь против государства, мы тебе хребет переломаем". Это с утра до вечера миллионами людей воспроизводится на неосознанном уровне - в семье, школе, университете, в рабочем коллективе - повсюду.
И изменить это можно, только начав об этом говорить, глубоко обсуждать в обществе, семье, университете, трудовых коллективах.
Нужна колоссальная, совершенно осознанная просветительская программа перемен - то, что происходило в XIX веке во всех европейских странах, которые тоже переходили от абсолютизма к демократии. Переход предполагает не просто перемену институтов, как мы сегодня делаем, а перемену состояния общества, когда на смену ПОДДАННЫМ приходят ГРАЖДАНЕ. Бессловесные, безропотные подданные империи должны стать свободными, мыслящими, уважающими себя гражданами. Это - огромный переход, культурная революция, которой у нас никогда не было.
Это можно сделать, но для начала это необходимо осознать. Общество еще не осознало. Свобода воспринимается у нас как вседозволенность. Это свобода раба, который рвет цепи и начинает крушить все, что под руку попадет, но не свобода ответственного человека.
Недавно "Вести" показали страшный репортаж на экологическую, как заявили авторы, тему. На самом деле, это был страшный в своей откровенности портрет нашей страны. Речь шла о маленьком северном городке, где расположен алюминиевый завод. У всех жителей городка - начиная от семилетних детей и заканчивая глубокими стариками - страшные, желтые, крошащиеся зубы. Желтая кожа, морщины у детей и молодых девушек. Как в какой-то африканской стране, в которой нет ничего, кроме алюминиевого завода. В глазах жителей - рабская покорность, безоговорочное принятие своей судьбы. Они даже не понимают, что это - их страна, и если какой-то частный собственник уничтожает их и их детей, они имеют право закрыть завод и предать суду его владельца, возбудить уголовное дело против тех, кто их убивает.
Им это даже в голову не приходит, потому что наш народ 500 лет живет в таких условиях, он - подданный жестокой, бездушной империи, идущей по трупам. В суд на руководство завода подал иск единственный парень, 19 лет, с такими же желтыми, крошащимися зубами. Теперь ему звонят и угрожают убить.
Это, как мне кажется, символ нашей страны. Мы проведем реформу местного самоуправления, как предлагает Дмитрий Козак, в городе изменится количество депутатов, появится новый, избранный председатель совета, новый устав, жители точней установят границы своих территорий. А что изменится в жизни людей, которые не в состоянии осознать себя хозяевами своей судьбы, безропотно позволяющих нескольким частным собственникам комбината убивать себя - несколько десятков тысяч - в начале XXI века?
Чтобы изменить отношение власти к себе, необходимо найти единомышленников, сплотиться, писать, устраивать пикеты и демонстрации. Если люди осознают какую-то проблему как очень острую и неотложную, то единственный способ что-то изменить - осознать себя Гражданином. Именно так поступают любой швед, финн, американец. Если хотя бы каждый третий гражданин что-то предпримет, страна изменится. Наша проблема в том, что у нас конформистская страна, где нон-конформистов настолько ничтожное меньшинство, что игнорируется всем строем жизни.
В этом - отличие бедных стран от богатых. Практически все бедные - это страны конформистов, где нации примирились со своей судьбой и ничего не хотят менять. И наоборот: все богатые - страны нон-конформистов, где граждане осознают себя таковыми и спуску не дают ни властям, ни корпорациям - никому.
Мы должны осознать: пока мы остаемся страной безропотных рабов и конформистов, не будем ни свободными, ни процветающими. И никакие реформы нам не помогут.
Беседовала Наталья Долгушина
"Парламентская газета"
25 сентября 2003
http://www.ryzkov.ru/pg.php?id=602
