Как представляется, главной целью внешней политики Европейского Союза (ЕС) в Центральной Азии (ЦА) было и остается постепенное вовлечение региона в орбиту влияния путем продвижения европейских стандартов в области государственного, общественного и экономического управления. Основными инструментами данной политики являются финансовое, техническое и политико-дипломатическое содействие внедрению таких основополагающих элементов европейских ценностей как демократия, права человека, либеральные принципы в экономическом и государственном строительстве. Все это, по замыслу Брюсселя, должно служить обеспечению прочных и долгосрочных геоэкономических/геополитических позиций Евросоюза в стратегически важном центральноазиатском регионе, находящемся на стыке России, Китая и исламского мира.
С одной стороны, политическая концепция ЕС в отношении стран ЦА (и в целом постсоветского пространства) была и остается неотъемлемой составной частью т.н. глобального проекта, возглавляемого США и направленного на построение однополярного мира с ведущей ролью евро-атлантического сообщества. С другой стороны, налицо стремление ведущих стран Евросоюза - Германии и Франции - проводить более самостоятельную политику и превратить ЕС в независимый и, как минимум, равноценный США мировой центр силы. Скорее всего, в Брюсселе понимают, что достижение этого возможно только при условии кардинального усиления позиций Евросоюза на Евразийском континенте в целом. В этом контексте роль и место центральноазиатского региона после распада СССР и в условиях устойчивой тенденции ослабления влияния России являются достаточно важными, особенно учитывая сохраняющийся здесь геополитический и геоэкономический вакуум.
Другими словами, политика Евросоюза в отношении Центральной Азии ориентируется на дальнейшее проникновение в регион. Брюссель придавал и придает достаточно важное значение центральноазиатскому вектору своей политики, обеспечивая свои усилия политико-дипломатически, финансово и технически. Однако, несмотря на это, а также тот очевидный факт, что сами страны Центральной Азии демонстрируют большую заинтересованность в развитии полноценных и многоплановых связей с Евросоюзом, на сегодняшний день результаты европейской политики в регионе остаются более чем скромными, а политические позиции ЕС во всех центральноазиатских странах весьма хрупкими.
Во-первых, еще в 1991 году, незадолго до распада СССР, европейцы разработали и утвердили программу технического содействия Содружеству независимых государств (ТАСИС/ТАСIС, Technical Assistance for the Commonwealth of Independent States), которая и по настоящее время является базовым инструментом политики ЕС на постсоветском пространстве, в том числе и в Центральной Азии. Основная цель данной программы - техническое и финансовое содействие процессам экономической и политической трансформации, а также обеспечение гарантий безопасности на постсоветском пространстве, в том числе и в центральноазиатском регионе. Программа ТАСИС (включающая также целый ряд подпрограмм) предполагает выделение финансовой и технической помощи по четырем основным направлениям: поддержка институциональной, правовой и административной реформ, поддержка частного сектора и содействие экономическому развитию, поддержка решению социальных вопросов в переходный период, сотрудничество по вопросам безопасности. Однако на сегодняшний день цели программы ТАСИС в плане содействия экономическим, политическим и институциональным реформам на европейский манер и повышению региональной безопасности так и остались во многом нереализованными.
Во-вторых, сразу же после распада СССР Евросоюз позаботился об обеспечении правовой основы европейской политики в Центральной Азии (как и на всем постсоветском пространстве). Данной основой стали Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС), заключенные Европейским Союзом с бывшими республиками СССР. В период 1994-1996 годов заключены СПС между Евросоюзом и Казахстаном, Узбекистаном, Кыргызстаном и Туркменистаном. С Таджикистаном СПС было заключено только в 2004 году. Однако пока эффективность правового обеспечения европейско-центральноазиатского взаимодействия так и остается крайне низкой. Это касается даже таких стран как Казахстан (где сосредоточены довольно крупные инвестиции европейских нефтегазовых компаний) и Кыргызстан (снискавший в Европе репутацию "островка демократии" в регионе), не говоря уже об остальных странах Центральной Азии, где позиции ЕС значительно слабее.
В-третьих, после распада СССР молодые государства Центральной Азии (за исключением Туркменистана, который предпочел нейтральный статус) сами были склонны развивать активное взаимодействие с Брюсселем, потому что провозгласили своей целью построение буржуазных, светских государств европейского типа, и по этой причине возлагали большие надежды именно на Евросоюз. К тому же, после распада СССР и "ухода" России страны региона сильно опасались вероятной экспансии со стороны Китая и распространения идей радикального и политического Ислама, а по этой причине предпочитали, чтобы геополитический и геоэкономический вакуум в Центральной Азии заполнялся Западом, т.е. ЕС и США. Однако на сегодняшний день данные надежды центральноазиатских стран так и не оправдались. Ни ЕС, ни США так и не смогли хоть в какой-то мере заполнить ни геополитический, ни геоэкономический вакуум в регионе, даже не смотря на почти 10-летнее и достаточно активное участие стран региона в обеспечении и сопровождении возглавляемой Вашингтоном антитеррористической операции в Афганистане.
В-четвертых, страны Центральной Азии (за исключением Туркменистана) сами проявляли исключительно высокую политическую активность в плане сближения с Европой. С одной стороны, это было и остается в определенной степени рефлекторной реакцией на политику Москвы по "избавления от груза национальных республик". С другой стороны, у центральноазиатских государств было и до сих пор остается немало иллюзий о том, что вхождение в институциональные структуры Евросоюза может стать неким гарантом обеспечения долгосрочной безопасности ЦА и эффективного экономического развития региона. Так, еще в 1996 году все государства Центральной Азии (за исключением Туркменистана), убедившись в неспособности и нежелании ельцинской администрации проводить реальную и эффективную политику, стали проявлять активность в плане институционального сотрудничества с Евросоюзом, вступив в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). В 1999 году СПС между ЕС и Казахстаном, Узбекистаном, Кыргызстаном (после ратификации Европарламентом) вступили в силу. СПС между ЕС и Таджикистаном вступило в силу только в 2010 году, а с Туркменистаном не вступило в силу до сих пор. Однако, на сегодняшний день очевидно, европейские институциональные структуры в плане локомотива развития Центральной Азии оказались не более эффективны, чем тот же СНГ, не говоря уже о более продвинутых институтах интеграции на постсоветском пространстве как ШОС, ОДКБ и ЕврАзЭС.
Основные "проекты" и этапы политики ЕС в ЦА
Конкретными практическими шагами Евросоюза в Центральной Азии стали проекты межрегионального и регионального масштаба. В первую очередь, это транспортные проекты, учитывая то, что Европа непосредственно не граничит с Центральной Азией и, следовательно, для вовлечения региона в орбиту европейского влияния непреложным условием является наличие развитых транспортных коммуникаций между ЕС и ЦА. Так, еще в начале 90-х годов Евросоюз активно лоббировал 2 крупных межрегиональных проекта: ТРАСЕКА (создание торгово-транспортного коридора "Центральная Азия - Кавказ - Европа" в обход России) и ИННОГЕЙТ (создание трубопроводных коммуникаций в обход России для доставки центральноазиатских энергоносителей в Европу).
В начале XXI века ЕС запустил еще 2 крупных региональных проекта в ЦА: CADAP (План действий по борьбе с наркотиками в Центральной Азии) и BOMCA (Программы по управлению государственными границами в Центральной Азии). В итоге, Евросоюз и, в первую очередь его лидеры - Германия и Франция, скорее всего, предполагали, что техническая и финансовая помощь со стороны Европы обеспечит продвижение в государствах региона европейских стандартов, что в перспективе должно было содействовать вхождению ЦА в орбиту влияния ЕС.
Может показаться, что при таком подходе Евросоюз изначально вступал в режим конкуренции с Соединенными Штатами и другими крупными игроками за влияние в Центральной Азии. Тем не менее, в реальности ЕС выстаивал и выстраивает свою политику в отношении региона с оглядкой на своего стратегического союзника - США. Так, при рассмотрении центральноазиатского вектора европейской политики в течение всего постсоветского периода четко просматривается 2 этапа: первый - до событий 11 сентября 2001 года, когда европейские столицы и Брюссель проводили в Центральной Азии достаточно самостоятельную и автономную от Вашингтона линию, и второй - после событий 11 сентября 2001 года, когда ЕС был в значительной степени лишен этой самостоятельности и автономности, внес значительные коррективы в свою политику в регионе и в целом стал действовать в рамках стратегических алгоритмов и схем США.
Первый этап
До событий 11 сентября 2001 года Евросоюз был занят преимущественно политикой: "продвижением демократии" в Центральную Азию, в то время как европейско-центральноазиатское взаимодействие по вопросам безопасности и экономики находилось на крайне низком, практически несущественном уровне, носило по большому счету формальный характер. Несмотря на то, что именно на 90-е годы пришлась эскалация внутриафганского конфликта, рост в ЦА исламского радикализма и масштабов наркоэкспансии из Афганистана через регион в ту же Европу, в Брюсселе не склонны были обращать на все это особого внимания. Хотя ряд лидеров центральноазиатских стран (в основном это были президенты Узбекистана и Казахстана) постоянно предупреждали об опасности для той же Европы транснациональных угроз (экстремизма, терроризма и наркотрафика), исходящих из нестабильного Афганистана, тем не менее, в Евросоюзе данные предупреждения в 90-е годы фактически игнорировали. Кроме того, Брюссель явно игнорировал и целесообразность разработки некоей долгосрочной стратегии в отношении государств региона.
В результате, недооценка Евросоюзом важности развития полноценного, многопланового взаимодействия со странами Центральной Азии в экономической сфере и по вопросам безопасности привела к тому, что усилия ЕС в политической сфере - по продвижению "демократических стандартов" и прочих "европейских ценностей" в регион оказались провальными, что уже стало очевидным в конце 90-х годов. Более того, попытки Европы по искусственному насаждению во многом чуждых центральноазиатскому региону общественных и институциональных стандартов сыграли даже негативную роль во внутриполитической ситуации в Центральной Азии.
Назойливое внедрение "чужой идеологии" на фоне отсутствия реального сотрудничества по конкретным и жизненно важным для государств ЦА вопросам (да еще в условиях крайне болезненных для стран региона процессов социально-экономической и политической трансформации) в какой то степени даже способствовало росту в Центральной Азии исламского радикализма и активизации деструктивных, антигосударственных сил религиозного и националистического толка. Все это стало очевидным в 1999-2000 годах, когда в регионе четко обозначился пик вооруженной активности исламских радикалов, что в итоге привело к снижению и так невысокой интенсивности европейско-центральноазиатского взаимодействия.
Второй этап
Ситуация кардинально изменилась после известных событий 11 сентября 2001 года и начала под эгидой США антитеррористической операции, когда Центральная Азия переместилась из периферии в центр мировой политики. Как представляется, именно тогда в ЕС начали осознавать важность более тесного взаимодействия с государствами ЦА по вопросам региональной безопасности и противодействия транснациональным угрозам. Результатом этого стала разработка и реализация в регионе двух крупнейших европейских проектов в сфере безопасности: CADAP и BOMCA.
В 2001 году Евросоюз приступил к реализации программы CADAP. Приоритетными задачами данного проекта являются следующие: улучшение работы служб контроля в крупных аэропортах стран региона, укрепление сотрудничества правоохранительных органов центральноазиатских стран и государств ЕС в борьбе с наркотрафиком, создание единой информационной сети для координации работы спецслужб, погранслужб, министерств внутренних дел и служб таможенного контроля стран Центральной Азии. Программа CADAP предусматривает также проведение учебных семинаров для работников правоохранительных органов стран ЦА, поставку оборудования и оказание технической помощи.
В настоящее время европейско-центральноазиатское взаимодействие в рамках CADAP является неотъемлемой частью Общей стратегии ЕС по борьбе с наркотиками (2005-2012 годы) и включает стратегическое планирование национальных и многосторонних программ по борьбе с наркотиками, деятельности правоохранительных органов, сотрудничества в судебной сфере, контроля за прекурсорами и разрешенными наркотическими средствами, отмыванием денег, искоренением незаконных посадок наркотических растений и т.п.
В 2003 году ЕС запустил программу BOMCA. Приоритетными задачами данной программы являются обеспечение поэтапного внедрения современных методов управления государственными границами в Центральной Азии. При этом вышеуказанная программа предусматривает решение следующих основных задач: обеспечение целостности границ, облегчение безопасности торговли и транзита. В этих целях применяются методы управления границ по европейским стандартам, которые опираются на три основных принципа: внутриведомственная координация действий, межведомственное сотрудничество и международное сотрудничество. К настоящему времени завершены 6 этапов программы, в рамках которых были осуществлены мероприятия по общему изучению возможностей управления границами в странах региона и организовано регулярное обучение сотрудников пограничных и связанных с ними служб.
В середине первого десятилетия насупившего века ЕС попытался усилить центральноазиатский вектор своей политики. Важным индикатором этого стало то, что в 2005 году ЕС, наряду с продвижением программ BOMCA и CADAP, учредил должность Специального представителя ЕС по странам Центральной Азии. Кроме того, определенный импульс развитию европейско-центрального взаимодействия в сфере политики и безопасности придало принятие в 2007 году Евросоюзом "Региональной стратегии поддержки Центральной Азии". Согласно данному документу, Центральная Азия впервые объявляется приоритетным регионом для Евросоюза, а сумма финансовой помощи государствам ЦА в период с 2007 по 2013 годы определена в объеме 750 млн.евро (около 1 млрд. долларов).
***
В целом, на сегодняшний день можно сказать, что ЕС уделяет определенное внимание развитию отношений со странами Центральной Азии в политической сфере и по вопросам безопасности. Вместе с тем, результативность политики ЕС на центральноазиатском направлении остается крайне низкой. Одним из главных свидетельств этому является слабость позиций ЕС во всех странах региона и фактическая изоляция ЦА в системе основных политических и экономических связей ЕС.
Провальные результаты европейской политики в последние годы с одной стороны во многом связаны с мировым финансово-экономическим кризисом, наиболее сильно ударившем по Европе, а с недавнего времени - дестабилизацией ситуации в тесно связанном с ЕС арабском мире, что "спутало карты" европейским политикам, ослабило Евросоюз, значительно ограничило его политические и экономические возможности. В этих условиях Центральная Азия оказалась отчасти объективно отодвинутой на задний план европейской политики. Тем не менее, с другой стороны, неэффективность политики ЕС в ЦА явилась следствием недальновидности и негибкости самого Брюсселя в отношении Центральной Азии. Стремление ЕС "отформатировать" ЦА по европейским стандартам, категорическое нежелание считаться с особенностями региона (политическая культура, историческое наследие, менталитет народа и элит), пренебрежение к жизненно важным интересам стран ЦА ради формального следования "либеральным стандартам" - все это привело к фактическому провалу политики ЕС в ЦА. И хотя сегодня страны Центральной Азии продолжают демонстрировать готовность развивать связи с Европой, тем не менее, в регионе наблюдаются серьезные сомнения в способности Брюсселя проводить эффективную политику в Центральной Азии.
Готов ли Европейский Союз пересмотреть свои подходы к региону, сделав их более гибкими и прагматичными? Сегодня, как и с первого дня независимости стран ЦА, этот вопрос остается открытым.
В.Парамонов, А.Строков
Примечание: статья подготовлена по заказу интернет-проекта "Время Востока", реализуемого Институтом стратегического анализа и прогноза КРСУ, http://www.easttime.ru
Источник: Центральная Евразия, www.ceasia.ru
Viperson
