29 сентября во второй раз мы будем отмечать День Иркутской области. 10-11 октября, после летних каникул, возобновит работу Законодательное собрание области. Два этих близко стоящих во времени события являются определенным поводом для того, чтобы поразмышлять над дальнейшим государственно-правовым развитием области.
Предстоящий политический год будет весьма ответственным и напряженным, ибо его окончание фактически совпадает с началом кампании по выборам губернатора области, мэров городов и районов.
Конечно, атмосферу этих выборов будут определять прежде всего экономические и политические обстоятельства. Я же хочу назвать некоторые юридические проблемы, которые следовало бы решить до начала избирательного процесса. Убежден, что нам за оставшееся время необходимо подготовить серьезные изменения и дополнения в Устав области и некоторые другие законодательные акты.
Начать надо с более четкого определения статуса губернатора как главы и высшего должностного лица области. Статья 33 Устава области, которая определяет полномочия по ряду принципиальных вопросов, страдает недосказанностью или недостаточно детальной проработкой. Так, закреплено, что губернатор обращается к Законодательному собранию с ежегодным посланием о положении дел в области. Логично было бы здесь же установить порядок обсуждения послания, форму, основные параметры и последствия документа, который могут или должны принимать депутаты по результатам обсуждения. Иначе это важнейшее полномочие губернатора может превратиться в формальность: прочитал послание, сложил в папку и ушел с трибуны... Именно такая практика складывается на федеральном уровне, и нам нельзя допустить, чтобы она укоренилась в области.
Примерно так же схематично в Уставе обозначено полномочие губернатора по представлению на утверждение Законодательного собрания программы социально-экономического развития области. Не установлены периодичность, сроки и порядок представления программы. Неясно даже, должен ли это делать губернатор только однажды, при вступлении в должность, или ежегодно. Достаточно сложно разграничить обращение к Законодательному собранию с посланием о положении дел в области и представление на утверждение Законодательного собрания информации о ходе исполнения программы социально-экономического развития области. Видимо, обязав губернатора представлять Законодательному собранию программу развития области, совершенно логично было бы установить его обязанность периодически (например, ежегодно) информировать о ходе исполнения программы.
За время, прошедшее после принятия Устава Иркутской области, Конституционный суд Российской Федерации рассмотрел несколько весьма актуальных дел о конституционности уставов ряда других субъектов Федерации. Например, Конституционным судом РФ при рассмотрении вопроса о конституционности Устава Алтайского края признано бесспорное право представительных органов власти субъектов Федерации утверждать структуру администрации, вносить в нее изменения и дополнения. По нашему же Уставу это входит исключительно в компетенцию губернатора.
Решения Конституционного суда российской Федерации по такого рода принципиальным делам, видимо, следует расценивать как своеобразные судебные прецеденты, и они, безусловно, должны быть учтены в Уставе Иркутской области. Полагаю, что такие изменения в статусе, полномочиях и ответственности губернатора уже сейчас стали совершенно необходимы.
Нуждается в существенном реформировании глава 5 Устава о Законодательном собрании области. Если мы серьезно намерены создать региональный парламент, значит, мы должны говорить о собрании профессионалов. В связи с этим налицо явное противоречие между пунктом 1 статьи 24 устава области, где сказано, что Законодательное собрание области является постояннодействующим органом государственной власти области, и пунктом 1 статьи 25, где сказано, что депутаты работают на постоянной основе либо путем совмещения депутатской деятельности с выполнением трудовых или служебных обязанностей по месту основной работы. Учитывая, что нынешний парламент в отличие от бывшего Совета народных депутатов является более компактным по численности (45депутатов вместо 250), вполне можно поставить цель создания через три года абсолютно профессионального парламента. Это будет способствовать процессу формирования в регионе профессиональных политиков. В связи с этим следует вернуться к высказывавшейся два с половиной года назад идее формирования Законодательного собрания на смешанной, территориально-партийной основе. Если эта идея будет востребована через три с небольшим года, во время избрания Законодательного собрания третьего созыва, она уже не будет казаться столь экзотичной, как два с половиной года назад. Процесс формирования реальной, а не видимой многопартийности, идет, и уже сейчас существующие массовые организации НДР и КПРФ будут все больше объединять в себя, вокруг себя полярные силы. Выборы по смешанному принципу позволят создать в Законодательном собрании подлинную фракционность, а она совершенно необходима. Существующая сейчас в Законодательном собрании некоторая размытость политических и экономических интересов депутатов, с одной стороны, лишает администрацию области надежной опоры, а с другой - конструктивной и влиятельной критики.
Еще одной проблемой Законодательного собрания является неизменное количество депутатов-профессионалов в нынешнем составе по сравнению с прошлым и одновременное возрастание численности аппарата. Представляется, что это политически неправильно - возрастает влияние аппарата на депутатов. С точки зрения организационной это также вызывает недоумение: значительную часть функций Законодательного собрания первого созыва выполняют вновь созданные органы - уставная и контрольно-счетная палаты, которые имеют собственный аппарат. Логично было бы при этом ожидать сокращения численности аппарата Законодательного собрания. Однако этого не произошло.
Еще более сложную по характеру, крупную по объему и продуктивную по последствиям работу следует провести в администрации области, имея в виду исполнить требования недавно принятого Закона "Об организации и деятельности администрации области". Завершилось формирование федерального правительства, и теперь не существует никакого повода для того чтобы откладывать реформирование администрации.
Устав области предусматривает существование уставной палаты области, однако Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и Иркутской области гарантирует области право на создание собственного уставного суда. И здесь разница не в названии, а в сути. Если ныне существующая уставная палата является экспертно-консультативным органом и ее решения носят рекомендательный характер, то уставной суд должен стать органом с самостоятельной юрисдикцией, и его решения должны носить окончательный характер. В связи с этим нуждается в существенных изменениях ст.56 Устава области.
Кроме того, из Договора и соглашений между органами государственной власти РФ и Иркутской области вытекает необходимость внесения весьма существенных изменений в главу I Устава области - "основы государственно-правового устройства области", главу II - "Собственность, финансы, бюджет и налоги области", главу III - "Основы административно-территориального устройства области". В связи с подписанием Договора между органами государственной власти Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа кардинальные изменения следует внести в статьи 6 и 18 Устава.
Понимая ответственность за изменения и дополнения в уставе, соглашаюсь с теми, кто призывает вносить их не кампанейски, фрагментами, а крупными блоками.
Юрий Курин, Заместитель главы администрации, заслуженный юрист РФ
Восточно-Сибирская Правда
28 сентября 1996 года
http://www.kurin.ru/index.php?articles_id=91
