30 июня правительство РФ обсудило представленную Министерством регионального развития Концепцию Стратегии социально-экономического развития регионов РФ, на базе которой предполагается разработать ряд соответствующих программ. Согласно данному документу, бюджетные средства в первую очередь будут выделяться так называемым "опорным" территориям ("локомотивам роста", депрессивные же регионы будут получать деньги лишь на исполнение социальных обязательств перед гражданами РФ. Комментируя принципы новой региональной политики, глава Министерства Владимир Яковлев подчеркнул неэффективность существовавшей политики государственного регионального управления, не решившей задачи выравнивания социально-экономического уровня субъектов РФ. Документ немедленно встретил ряд критических замечаний со стороны экспертного сообщества. Директор Департамента регионального социально-экономического развития и территориального планирования МРР Юрий Перелыгин дал интервью "Российскому экспертному обозрению" с целью прояснения ряда спорных тезисов Концепции.
Юрий Перелыгин, МРР РФ
"РЭО": Политика "выравнивания", которая применя¬лась на протяжении последних лет и которую МРР хотело бы заменить по¬литикой "поляризованного развития", не является исключительно российским "рецептом". В Европейском союзе, как известно, до сих пор продолжаются серьезнейшие дискуссии вокруг бюджета. Страны - "доноры" (Франция, Германия, Голландия, Италия) готовы выделить более 800 млрд. евро, в то время как Еврокомиссия просит почти на 200 млрд. больше. В ЕС "выравнивание" сводится именно к поддержке менее развитых регионов, созданию в них рабочих мест и, в конечном счете, к повышению общей конкурентоспособности всего Евросоюза в целом. Почему бы и России не пойти по европейскому пути, сменив акценты в нынешней региональной политике вместо полной трансформации модели?
Юрий Перелыгин: Мы исходим из того, что политика "выравнивания" должна применяться не в отношении того или иного отдельного региона, а в отношении жителей страны в целом. Государство обязано на законодательном уровне гарантировать своему гражданину, где бы тот ни проживал, в развивающемся ли, не развивающемся ли регионе, так называемый стандарт жизнеобеспечения. Житель Псковской области не должен быть ущемлен в правах и возможностях по отношению к москвичу или петербуржцу. Мы выступаем именно за такую политику "выравнивания".
Такого подхода придерживается и Европа: там понимают, что граждане Польши или Латвии, которые только что вошли в ЕС, на человеческую единицу получают гораздо меньше возможностей, чем граждане Германии, и что эти различия провоцируют политическое недовольство.
* * *
Строить предприятие по производству сахара надо как минимум там, где растет сахарная свекла.
* * *
Наряду с этим мы предлагаем осуществлять и политику "поляризованного развития", в основу которой заложен принцип дифференцированного подхода к регионам. Понятно, что глубинка Тверской или Псковской областей существенно отличается по своим экономическим показателям и уровню жизни от Перми или Самары. Концепция говорит прежде всего о необходимости сбалансировать процессы развития по всей территории страны.
Нужно найти порядка десяти точек развития и вкладывать в них средства. Тогда мы получим более равномерно рассредоточенные центры капитализации страны, что, с нашей точки зрения, приведет к ускорению экономического роста.
Именно в развивающихся регионах могут быть реализованы федеральные проекты, эффект от которых будет распространяться и на другие территории. А если те же самые средства вложить в прокладывание трубопровода или в какой-нибудь завод, к примеру, в Дагестане, то данный проект принесет лишь убытки. Строить предприятие по производству сахара надо как минимум там, где растет сахарная свекла.
"РЭО": Для этого вовсе не обязательно закреплять специализацию регионов на том или ином производстве. Можно же обеспечить бизнесу комфортные условия существования в любом регионе? Если, например, в Корякии осуществить налоговую реформу и компании, которые вкладывают деньги в регион, лет на 10 освободить от налогов...
Юрий Перелыгин: А почему это надо делать именно в Корякии, где это принесет лишь убытки для бюджета? Если мы то же самое осуществим в Калининграде, то на один вложенный рубль получим в 10 раз больше, чем в указанном Вами регионе. С точки зрения эффективности вложений, речь идет о двух несопоставимых территориях. Конечно, мы не говорим, что в Корякии вообще не надо ничего делать. Для начала следует запустить в округе программу стабилизации, прежде всего решить вопрос с разрушенной инфраструктурой поселений и не дать жителям замерзнуть зимой. Именно в это там сейчас надо вкладывать деньги, а не в развитие. Следует подумать об изменении системы управления регионом, где население не получает зарплату по три года. Кроме того, ежегодно из федерального бюджета выделяется по 900 млн. рублей на северный завоз - на 23-24 тысячи населения. "Золотая" получается Корякия! И каждый год топливо до округа не доходит, поскольку начинается зима и пароход не успевает добраться до места назначения.
* * *
Концепция заявляет о необходимости перехода от "политики выравнивания" к принципу "поляризованного" ("сфокусированного") развития. Предполагается специальная концентрация финансовых, административно-управленческих, человеческих и других ресурсов в "опорных регионах" ("полюсах"), из которых инновационная активность впоследствии распространится на другие территории.
Планируется поэтапная реализация Стратегии: проектно-исследовательский этап (2005-2006 гг.); этап реализации пилотных проектов и программ (2007-2010 гг.); на третьем этапе (2011-2020 гг.) будут реализовываться федеральные ведомственные целевые программы регионального развития и Генеральная схема пространственного развития РФ. В результате в России должно сформироваться несколько макрорегионов, где объем ВРП на душу населения соответствует мировым стандартам.
* * *
"РЭО": В случае реализации Концепции, представленной МРР, депрессивные регионы получают деньги только на выполнение социальных гарантий. Иначе говоря, документ направлен на экономическое умирание таких территорий?
Юрий Перелыгин: Фактически регионы "неравноправны" и сейчас. Есть картина реального распределения финансовых потоков по субъектам РФ. Около 30% всех денежных ресурсов поглощены Москвой и Санкт-Петербургом, примерно столько же достается десятку регионов, и на прочие 70 субъектов остается также 30%. На иждивении федерального центра остаются Северный Кавказ, ряд поволжских и дальневосточных регионов (за счет существования программы сокращения различий, финансируемой до сего дня, хотя и сократившейся с 30 до 2,5 млрд.) Такова объективная картина, которую не могут пока что изменить никакие документы, призванные обеспечивать равномерное распределение средств.
Повторяю: мы исходим из принципа эффективности вложения в развитие, а не из необходимости простого стабильного поддержания определенного уровня. Привожу пример: дальневосточный город Уссурийск, где две трети промышленности уже куплены московским капиталом. Это подтверждает наличие среды, позволяющей выгодно вкладывать деньги, и рынков, с которых можно получать финансы. Капитал пришел туда, где ему комфортно; именно такие точки, где комфортно капиталу, инвестициям, бизнесу, и должно создавать государство.
"РЭО": На сегодняшний день примерно половину ВВП обеспечивают 10-12 регионов, среди которых основная масса - сырьедобывающие. Если резко меняется порядок цен на сырьевом рынке, что периодически не может не происходить, вполне может сложиться ситуация, при которой данные увеличивающие ВВП регионы окажутся в числе депрессивных, как получилось с территориями, в советские годы державшимися на ВПК?
Юрий Перелыгин: Риск такой есть. Однако в нашей Концепции сырьевые регионы являются не опорными, а лишь донорами бюджета. Это те регионы, которые придают стабильность функционированию экономики страны ввиду сосредоточения в них основных стратегических сырьевых ресурсов (при этом от ХМАО и от ЯНАО трудно ожидать инновационного прорыва).
В то же время в ближайшие 10 лет сырьевые стратегические ресурсы останутся таковыми и, с нашей точки зрения, дешеветь не будут. Это означает снижение указанных Вами рисков.
"РЭО": Существует ли утвержденный список "опорных регионов"? Кого МРР РФ намерено лишить федеральных инвестиций?
Юрий Перелыгин: Такого списка пока нет. Есть, конечно, очевидный всем потенциал развития ряда территорий. Отмечу, однако, что каждый регион обладает определенными возможностями для роста в том или ином направлении. Если в них найдутся проекты федерального масштаба или федеральные власти сочтут необходимым их поддержать - это надо делать. Тогда появятся субфедеральные проекты, проекты развития не просто того или иного субъекта Российской Федерации, а больших регионов.
"РЭО": На сегодняшний день нередким явлением в России является жесткая конкуренция регионов, в том числе и рядом расположенных "доноров", как за федеральные трансферты, так и за привлечение инвесторов. Предположим, что депрессивные территории будут исключены из борьбы за финансирование, тогда между донорами конкуренция лишь обострится.
Юрий Перелыгин: На мой взгляд, конкуренцию между регионами внутри страны следует запретить законодательно. Такое соперничество должно присутствовать только на международном уровне. А внутри одного государства все территории должны работать на единые цели страны.
"РЭО": Глава Минрегионразвития Владимир Яковлев не называет в числе "опорных регионов" ни Петербург, ни Москву. Между тем, их развитие заметно невооруженным взглядом и не очень понятно, чем обосновывается лишение обоих мегалополисов федеральных средств?
Юрий Перелыгин: Петербург и Москва на сегодняшний день являются "мировыми городами". Они претендуют на то, чтобы стать воротами России в глобальную экономику. Петербург, конечно, в целом сильно уступает Москве по мощи, но при этом обладает преимуществами, которых у столицы не будет никогда. Во-первых, есть выход к морю, во-вторых, великолепная история российской столичности с соответствующим качеством человеческого ресурса. Соответственно, здесь хорошо было бы развивать инновационную часть экономики: допустим, применение технических новшеств в традиционно развитых энергомашиностроении и судостроении, разработку новых технологий в медицине. Кроме того, мне кажется, здесь эффективным было бы развитие индустрии развлечений. Средства и в Москву, и в Петербург будут продолжать поступать как и сейчас, поскольку через данные города мы интегрируемся в международную экономику, позиционируемся в ней и укрепляем положение страны в мировом пространстве.
"РЭО": А почему Калининградская область предлагается Министерством в качестве "опорного региона"? Тут политические мотивы просматриваются гораздо более явно, чем экономические.
Юрий Перелыгин: Калининградская область, с моей точки зрения, окажется самой бурно развивающейся территорией в ближайшие 10 лет. И не за счет перевозок, а за счет своего удачного расположения. Область является самым привлекательным с точки зрения миграции регионом, где за счет этого показателя растет численность населения. Перспективность этого региона можно увидеть, обратив внимание на существующий там уровень цен на землю, сопоставимый с московским и петербургским.
"РЭО": Полпред в ЮФО Дмитрий Козак заявил недавно о подготовке его ведомством поправок в законодательство, в случае принятия которых самостоятельность регионов будет определяться их финансовой независимостью от центра. Ваша Концепция фактически оказывается увязана с политическим планом: все те регионы, которые не будут "локомотивами роста", окажутся объектами внешнего управления. В таком случае, не проще ли России отказаться от федерации, мотивировав этот шаг экономической целесообразностью возврата к унитарному государству?
Юрий Перелыгин: Отвечу очень коротко. В данном случае применяется следующий тезис: хочешь быть самостоятельным - избавляйся от дотационности. Если регионы хотят самостоятельности, пусть отказываются от трансфертов.
"РЭО": А если федеральная власть заберет 70 % налогов, то любой регион станет депрессивным?
Юрий Перелыгин: Не могу согласиться с этим утверждением. Нынешняя система налогообложения при умелом управлении и нормальной работе с налогооблагаемой базой позволяет всем субъектам РФ перестать быть реципиентами федерального бюджета. Есть стимул: выйдешь в доноры - получишь преференции. И тогда увидите, что будет происходить.
* * *
Внутри одного государства все территории должны работать на единые цели страны.
Мы будем поддерживать только те (региональные) бизнес-проекты, которые могут приобрести федеральный смысл и значение, которые отвечают федеральным приоритетам. И если местные проекты отвечают федеральным задачам, а к тому же еще являются межрегиональными, межбизнесовыми, то, конечно, мы их поддержим.
* * *
"РЭО": Идея укрупнения регионов стала в последнее время весьма модной среди федеральных элит. Ваша Концепция с точки зрения ряда экспертов также является лишь шагом к укрупнению регионов. Между тем, экономическая целесообразность подобного слияния остается предметом дискуссии.
Юрий Перелыгин: В самом изменении границ регионов ничего страшного нет. В советское время, по статистике, административно-территориальные границы менялись раз в 28 дней. КПСС пользовалась этим как элементом точной настройки своей государственной политики. Сейчас административно-территориальные границы закреплены в Конституции, в рамках которой существуют механизмы укрупнения регионов. Это, однако, не экономический процесс, а вопрос государственного строительства. Наше Министерство, подчеркиваю, занимается региональным экономическим развитием, политико-административные вопросы не находятся в ведении МРР.
В то же время следует отметить: сегодня, когда мы говорим "регион", то подразумеваем субъект РФ или административно-территориальное деление, за которыми стоят властные отношения и политика. Несовпадение реальной хозяйственной и административно-территориальной структур приводит к конкуренции губернаторов друг с другом и возникновению ряда проектов, обслуживающих не процесс хозяйствования, а политические установки. Широко известна история со строительством мостов через Волгу: целый ряд субъектов претендует на свой мост, деньги выделяются, но ни один проект не доведен до конца; между тем, если бы хоть одна переправа была завершена, то всем этим субъектам было бы лучше.
Пока федеральные и ведомственные целевые программы будут обслуживать больше политический, чем хозяйственный процесс, нам не удастся выйти на оптимизацию и ввести политику "поляризованного развития", поэтому мы в Концепции ставим задачу ввести различение между понятиями "регион" и "субъект".
"РЭО": Россия - большая и неоднородная по своему региональному составу страна. Различные исследователи неоднократно пытались заниматься классификацией регионов, применяя те или иные подходы. В чем отличие классификации, которую использует МРР РФ в данной Концепции от других подходов?
Юрий Перелыгин: Типология, которую Министерство сейчас пытается создать, носит не столько исследовательский, сколько конструктивный характер. Прежде всего, нас интересует типология с точки зрения процессов развития и возможность поддержать эти процессы. Например, можно выделить развивающиеся регионы, регионы-функционалы или регионы, требующие поддержки. В каждый из этих типов попадает целый ряд субъектов, по отношению к которым можно строить соответствующую политику. Где-то - поддерживающую, где-то - стабилизирующую, а где-то - развивающую.
Что касается этапов формирования данной Концепции, должен отметить, что если бы Центр Стратегических Исследований ПФО и Центр стратегических разработок "Северо-Запад" предварительно не работали в этой области, мы в Министерстве просто не смогли бы ничего сделать, поскольку наша Концепция является преемницей исследований, осуществлявшихся в этих центрах. У нас есть неплохой задел, теперь требуется работать на перспективу.
"РЭО": Как в рамках новой региональной политики правительство намерено решать вопросы развития человеческого капитала? Не окажутся ли за рамками собственно интересы жителей этих регионов? А учитывая, что аппарат управления территориями останется прежним, предположим немалую вероятность того, что реализация Концепции будет попросту "спущена на тормозах".
Юрий Перелыгин: Сейчас в России значительно вырос уровень урбанизации. Городской образ жизни существенно улучшает качество человеческого капитала. За него "голосует" молодежь - те, кто является будущим страны.
Мы считаем, что современное развитие - это, прежде всего, средовое развитие. Деньги приходят туда, где комфортно и хорошо. И наоборот. И поэтому вкладываться нужно в человека и в окружающую его среду, способствуя тем самым повышению инвестиционной активности. К примеру, вложения в инфраструктуру образования означают, что средства пойдут не только в само образование, но и на развитие нормальной социальной инфраструктуры, дороги, комфортную среду городов, нормальное качество жилья и коммунальных услуг и все, что обеспечивает новый стандарт удобного проживания человека.
* * *
Если регионы хотят самостоятельности, пусть отказываются от трансфертов.
* * *
И мы будем этому способствовать, выдерживая нашу линию - помогать естественным экономическим процессам. Что же касается управленческой схемы и управленческого сопротивления, то управленцы везде разные и поэтому мы считаем, что в новых условиях и появятся вполне квалифицированные управленцы, готовые реализовывать реформу. Естественно, не сразу.
http://www.rusrev.org/content/review/default.asp?shmode=8&ida=809&ids=61
No1(13), 2005
