Все прожекты зело исправны быть должны,
дабы казну зрящно не засорять и отечеству
ущерба не чинить. Кто прожекты станет абы
как ляпать, того чина лишу и кнутом драть велю.
Император Петр I
Принимаемые законы должны работать. В подготовке законопроектов следует привлекать профессионалов высокого качества. Что нужно изменить, чтобы невозможно было игнорировать мнение специалистов? Как должно соотноситься общее и специальное законодательство об этих и других вопросах с доктором юридических наук, профессором, членом Ученого Совета ЮФ СпбГУ, академиком Российской Академии Наук, Заслуженным деятелем науки РФ Георгием (Юрием) Кирилловичем Толстым беседовал помощник руководителя Управления Санкт-Петербургского УФАС России Александр Щур.
-Юрий Кириллович, какова Ваша оценка законодательства на сегодняшний день?
-На первый взгляд, дела в этой области обстоят вроде бы благополучно. Если судить по победным реляциям руководителей Федерального Собрания и других высших должностных лиц, наша законодательная машина работает эффективно и выдает доброкачественную продукцию. На самом деле это далеко не так. Выскажу на первый взгляд парадоксальную мысль. Думаю, что мы страдаем не столько от наличия пробелов в законодательстве, сколько от избыточности законодательства. Что я имею в виду? У нас издается огромное количество законов, не говоря уже о подзаконных нормативных актах, не согласованных друг с другом, имеющих громадное число дефектов законодательно-технического порядка и, зачастую, не имеющих минимального ресурсного обеспечения. Нашему законодательству, к сожалению, присущи существенные пороки, которые до сих пор не удалось преодолеть. Это, во-первых, непредсказуемость законодательства, во-вторых, его нестабильность, в-третьих, наличие даже в одном законе, не говоря уже о соприкасающихся друг с другом законах, большого числа противоречий. И, наконец, в-четвертых, и об этом я уже говорил, отсутствие необходимых ресурсов для того, чтобы принятый закон эффективно работал. С этим мы сталкиваемся, к сожалению, на каждом шагу, отсюда громадное количество изменений, которые вносятся в законы, причем они зачастую вносятся даже еще до того, как закон начинает действовать. Объясняется это тем, что мы забыли известное положение о том, что не общество покоится на законе, а закон покоится на обществе. Мы, к сожалению, не всегда учитываем ту среду, на которую закон рассчитан, и не учитываем тех лиц, как физических и юридических лиц, которые призваны этот закон соблюдать и исполнять.
-А как протекает сама законодательная деятельность?
-Этот вопрос в известной мере перекликается с первым. К сожалению, у нас сейчас занимаются законодательной деятельностью все, кому не лень. Причем многие из тех, кто считают себя законодателями, совершенно к этой деятельности не подготовлены. Хотя многие из них успели запастись соответствующими дипломами, а многие облечены учеными степенями и званиями. Отсюда наличие очень большого числа дефектов, которые специалисту видны даже невооруженным взглядом. К сожалению, эти дефекты значительно легче устранять в процессе подготовки законов, нежели тогда, когда закон уже принят и запущен и когда он уже успел наделать немало бед. Поэтому я весьма сдержанно оцениваю качество законопроектной деятельности и, самое главное, качество продуктов этой деятельности, т.е. самих законов.
-Кто же все-таки готовит законопроекты?
-К сожалению, далеко не всегда к подготовке этих законопроектов привлекаются профессионалы достаточно высокого класса. Иногда подбор таких людей происходит в силу случайных обстоятельств. А иногда имеет место сильное давление со стороны лоббистов. Это тоже нельзя сбрасывать со счетов. Отсюда довольно часто, с одной стороны, принятие законов притормаживается, а нередко закон, принятие которого необходимо, откладывается и годами ждет своей очереди. В то же время принимается очень большое количество "скороспелок", и, еще раз повторяю, приходится вносить изменения в эти законы буквально на следующий день после их принятия. К сожалению, наши законодатели не всегда считаются с теми органами, которые призваны заниматься экспертизой законов. В частности, Вы, очевидно, знаете, что образован Совет по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства при Президенте Российской Федерации. В этот Совет входят достаточно авторитетные юристы, возглавляет его Советник Президента по правовым вопросам Вениамин Федорович Яковлев. Несмотря, однако, на столь представительный состав этого органа, с его рекомендациями далеко не всегда считаются. Они по-прежнему, как это ни грустно, не являются обязательными для тех, кто вносит законопроекты в Государственную Думу, и особенно для тех, кто принимает эти законы в нашем парламенте. Иными словами, имеет место пренебрежение рекомендациями профессионалов. Чаще всего как раз это пренебрежение исходит от лиц, которые сами более чем далеки от понимания важности и сложности законопроектной деятельности.
-Насколько принимаемые законодательные акты соответствуют Гражданскому кодексу?
- К сожалению, такое соответствие обеспечивается далеко не всегда. Здесь возникает довольно сложная проблема соотношения общего и специального законодательства. Вроде бы Гражданский кодекс должен рассматриваться как основополагающий стержневой акт в области гражданского законодательства, по которому нужно сверять все иные законодательные акты. Но Гражданский кодекс по Конституции не отнесен к числу Конституционных Законов. И нередко те, кто считают, что приоритет в данном конкретном случае должен отдаваться специальному закону, рассуждают так: "Да, это стержневой законодательный акт, но в данном случае нужно руководствоваться, прежде всего, тем законом, который прямо рассчитан на соответствующие отношения". В частности, эти вопросы часто возникали при соотношении Гражданского кодекса с Законом "Об акционерных обществах", "Об обществах с ограниченной ответственностью", Законом "О рынке ценных бумагах". В ряде случаев, поскольку эти специальные законы принимались позднее Гражданского кодекса, считали, да и сейчас считают, что они подлежат приоритетному применению. Надо сказать, что иногда Гражданский кодекс не поспевает за теми, зачастую обоснованными изменениями, которые вносятся в специальные законы. В частности, довольно много нестыковок между Гражданским кодексом и Законом "Об акционерных обществах", причем не всегда обоснованную позицию в этих вопросах занимает Гражданский кодекс. В Закон "Об акционерных обществах" вносят изменения, а в Гражданский кодекс эти изменения внесены не были. Надо было обратным путем двигаться. Необходимо было вначале внести изменения в ГК, а вслед за этим вносить изменения в специальный закон. То же наблюдается в соотношении Гражданского кодекса и Жилищного кодекса. Наверняка, возникнет большое количество проблем, связанных с соотношением Гражданского кодекса с природоресурсными и природоохранительными кодексами, в том числе с земельным кодексом. Это острейшая проблема, которая опять-таки свидетельствует о том, что законодательная машина не всегда работает слаженно, и что иногда одна рука не знает, что делает другая.
-Каковы основные тенденции развития законодательства на современном этапе?
-Вопрос, я бы сказал, многомерный. Ответить на него в полном объеме невозможно. Если сосредоточиться на развитии законодательства о юридических лицах, то я придерживаюсь того мнения, что должно быть сохранено многообразие организационно-правовых форм юридических лиц. Причем я не являюсь сторонником того, чтобы "пустить под нож" унитарные предприятия. С моей точки зрения, в гражданском обороте может эффективно выступать не только сам собственник, но и социальное образование, за которым имущество сохранено на каком-то ограниченном вещном праве, будь то право хозяйственного ведения или право оперативного управления. В частности, об этом свидетельствует и недавно принятый Закон "Об автономных учреждениях", в котором совершенно четко прописано, что все учреждения в гражданском обороте выступают с имуществом, закрепленным за ними на праве оперативного управления, а собственником этого имущества остается учредитель соответствующего учреждения. Что же касается унитарных предприятий, то, во-первых, надо различать обычные унитарные предприятия и казенные унитарные предприятия. Я убежден в том, что в перспективе на довольно длительный срок необходимо сохранение казенных унитарных предприятий в области оборонной промышленности, в области космической деятельности и т.д. Считаю, что как раз казенные предприятия - это как раз та организационно-правовая форма должна использоваться и в других сферах, в частности, при производстве ликероводочной продукции, при производстве лекарств, и т.д.
Что же касается обычных унитарных предприятий, то с ними дело обстоит сложнее. В частности, считают, что такие предприятия надо как можно скорее преобразовать в акционерные общества, хотя бы эти акционерные общества создавались со 100% участием государства. Откровенно говоря, я не вижу большой разницы между унитарным предприятием и акционерным обществом, в котором все акции хотя бы на первых порах принадлежат государству, потому что это, в сущности, одно и то же, и в том и в другом случае подлинным хозяином является государство. Мне кажется, что как раз акционерные общества со 100% участием государства не всегда жизнеспособны. В сущности, идут на создание таких акционерных обществ, с одной стороны, руководствуясь фискальными соображениями, с тем, чтобы можно было путем продажи части акций пополнять бюджет, а с другой стороны, считают, что таким путем можно привлекать иностранных инвесторов, для которых акционерное общество является более приемлемой и понятной формой, чем унитарное предприятие. Но я думаю, что это далеко не так. Я считаю, что надо значительно шире использовать такую форму привлечения иностранных инвестиций, как концессионное соглашение, хотя опять-таки к выработке этих соглашений нужно привлекать профессионалов самого высокого класса - и экономистов, и финансистов, и юристов, поскольку там каждая буква, каждый знак препинания может иметь значение. В противном случае мы можем попасть впросак, как это было с проектом "Сахалин-2". Считаю, что нужно сохранить закрытый перечень коммерческих организаций. Но в этом закрытом перечне нужно уметь выбрать, нащупать ту организационно-правовую форму, которая в данных конкретных условиях является оптимальной. Здесь учету подлежит множество факторов. Не буду все перечислять, они совершенно очевидны. Для некоммерческих организаций это может быть перечень открытый. Что касается некоммерческих организаций, то Закон "Об автономных учреждениях" тоже свидетельствует о том, что при его подготовке был допущен целый ряд огрехов. В частности, многие учреждения сейчас, в сущности, оказались в подвешенном состоянии, потому что никто не знает, куда их относить, то ли их относить к бюджетным учреждениям, то ли к автономным. В частности, я имею отношение к подготовке нового устава Академии Наук, и я вот не знаю, откровенно говоря, за какой якорь нам ухватиться. Потому что ведь Вы знаете прекрасно ту классификацию, которая закреплена в этом законе. Там сказано, что автономные учреждения подразделяются на частные, с одной стороны, и на публичные, назовем их так, которые подразделяются на государственные и муниципальные; а последние в свою очередь, на бюджетные и автономные. Причем к бюджетным относятся учреждения, финансирование которых полностью или в части осуществляется за счет бюджета соответствующего уровня. Тогда и ответьте мне, что же такое Академия наук. Это учреждение, но какое учреждение, автономное учреждение или бюджетное. Совершенно очевидно, что отказаться от финансирования фундаментальных наук за счет бюджета невозможно. Возникает целый ряд проблем, которые опять-таки упираются в невысокую квалификацию тех, кто готовит законы и тем более подзаконные нормативные акты.
- Юрий Кириллович, охарактеризуйте, пожалуйста, состояние подготовки кадров юристов- научных и практических работников.
-Сейчас юристов готовят все кому не лень и готовят их из рук вон плохо, причем здесь мы сталкиваемся не только с неграмотностью, но и с прямыми злоупотреблениями, недобросовестностью. Оптом и в розницу происходит продажа дипломов, аттестатов, степеней, званий, т.е. совершаются в широком масштабе уголовно-наказуемые деяния. С другой стороны, наиболее талантливая молодежь, которая желает жить по европейским стандартам не в заоблачных далях и высотах, а уже сегодня, а еще лучше вчера, уходит во власть, либо в бизнес. Поэтому я считал бы, что необходимо, прежде всего, навести жесточайший порядок с выдачей аккредитаций с тем, чтобы в разы сократить число ВУЗов, имеющих право учить по специальности "юриспруденция", а некоторые и вовсе ликвидировать. А, кроме этого нужно резко повысить требовательность к лицам, которые претендуют на ученые степени. Сейчас диссертации, зачастую, находятся на самом низком уровне, свидетельствуют не только о юридической, но и об общей неподготовленности тех, кто на соответствующую степень претендует. Вопиющая неграмотность, не только юридическая, но и общая неграмотность. До тех пор, пока в этом деле не будет наведен порядок, трудно рассчитывать и на возрождение научных школ, которые, как Вы знаете, были в дореволюционной России и пользовались мировым признанием. Кроме того, трудно рассчитывать на приток в народное хозяйство и в социально-культурные учреждения действительно квалифицированных, грамотных, добросовестных и честных юристов. Сейчас даже в солидных учреждениях работают лица с крайне низкой юридической подготовкой. И с этим приходится сталкиваться на каждом шагу. А когда выясняешь, как же они получили юридическое образование, нередко у них это второе образование, полученное в пожарном порядке, и неизвестно, в каком ВУЗе, и на каких условиях они получали вот этот диплом. Отсюда, вроде бы юристов много, а когда обращаются с просьбой: "Рекомендуйте нам какого-то квалифицированного юриста", зачастую разводишь руками и никого рекомендовать не можешь. Иными словами, здесь все завязано в тугой узел: и качество законопроектной деятельности, и качество законов, и соблюдение законов, и юридическая служба, все это упирается в качество подготовки специалистов.
-Какие задачи и актуальные проблемы стоят перед наукой на современном этапе, способы и пути решения?
-Задайте вопрос полегче. Во-первых, сейчас наметилась очень опасная тенденция. Она сводится к тому, что Гражданский кодекс, к сожалению, утрачивает то значение, которое он имеет как акт кодификационного типа. В частности, четвертая часть Гражданского кодекса, при всем ее значении, это по существу не кодификационный акт, а это, скорее, инкорпорация законодательства об интеллектуальной собственности. И в ней, конечно, поскольку четвертая часть готовилась в пожарном порядке, большое количество огрехов, с которыми, может быть, не одному поколению юристов придется разбираться. Дай Бог, если она послужит каким-то заслоном на пути контрафактов. Если быть откровенным, я в этом далеко не уверен. То же самое относится и к законодательству о юридических лицах. В частности, мой коллега профессор Суханов Е.А. в одном из интервью предлагает сейчас и Закон "Об акционерных обществах" и Закон "Об обществах с ограниченной ответственностью" чуть ли не целиком - in corpore - как говорят юристы - "всадить" в Гражданский кодекс. Но это, с моей точки зрения, какими бы благими намерениями он ни руководствовался, подрывает значение кодекса, который должен состоять из основополагающих норм, из которого должны "черпать соки" те законодательные акты, которые располагаются вслед за ним. Поэтому эта тенденция мне представляется сомнительной. Ну и затем нужно резко снизить количество принимаемых законов, руководствуясь правилом "лучше меньше, да лучше", но уж если закон принят, то необходимо добиваться неукоснительного его соблюдения и применения. А разговоры о том, что мы принимаем сотни законов, а потому хорошо работаем, это блеф. Надо всегда задумываться над тем, что за этим скрывается. И зачастую эти законы приносят обществу не столько пользу, сколько вред. И мы погружаемся в такую трясину, из которой сами не знаем как выбраться.
В России активизировалась нормотворческая деятельность. Если сравнивать на сегодняшний день скорость подготовки законопроектов, то эту скорость можно сравнить со скоростью сверх звукового самолета, однако при этом никто не задумывается, что "топлива мало", а его еще должно хватить на приземление.... В таких условиях часто законодатель ставит "телегу впереди лошади", при этом даже в этих условиях забывая, что лошадь должна быть обеспечена фуражом на весь путь, иначе не поедет...
www.konkir.ru
03,03,2007
