Комитет Государственной Думы по культуре
Изучив по Вашему поручению от 21 января 1999 года N 3.26-58/16.5 проект федерального закона “О Высшем совете по защите нравственности в области телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации”, Правовое управление Аппарата Государственной Думы сообщает следующее.
По вопросу соответствия законопроекта Конституции Российской Федерации, федеральным законам
1. Законопроект (пункт 1 статьи 4) предусматривает образование Высшего совета по защите нравственности в области телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации (далее-Совет) как постоянно действующего государственного органа (с соответствующим аппаратом) члены которого назначаются (по трое) Президентом Российской Федерации, Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Правительством Российской Федерации.
Однако не учитывается, что предлагаемое участие палат Федерального Собрания Российской Федерации в назначении членов Совета не соответствует положениям Конституции Российской Федерации (статьи 102, 103, 105) о полномочиях Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Неясно также какое место в системе государственных органов должен занимать Совет. Если, например, речь идет о федеральном органе исполнительной власти (с учетом полномочий Совета, предлагаемого статуса работников его аппарата в качестве федеральных государственных служащих), то следует иметь в виду, что в соответствии со статьей 112 Конституции Российской Федерации структура таких органов утверждается по предложению Председателя Правительства Российской Федерации Президентом Российской Федерации.
2. Законопроект следует согласовать с Законом Российской Федерации “О средствах массовой информации”, законопроектом о внесении в этот Закон изменений и дополнений, а также проектом федерального закона “О телевизионном вещании и радиовещании” как с точки зрения необходимости изложения в нем норм, которые предусматриваются в других законодательных актах, так и наличия положений, не соответствующих таким нормам.
Так, положение абзаца второго преамбулы проекта, констатирующего запрет цензуры Конституцией Российской Федерации, повторяет положение статьи 3 указанного выше Закона о недопущении цензуры массовой информации. Причем, в абзаце втором пункта 1 статьи 3 проекта вновь говорится о том, что Совет не вправе осуществлять цензуру (при наличии положения о запрете цензуры).
Содержащееся в абзаце третьем статьи 2 проекта положение, в котором дается определение понятию “телевизионное вещание и радиовещание”, полностью воспроизводит аналогичное положение проекта федерального закона “О телевизионном вещании и радиовещании”. Полностью идентичны также положение абзаца четвертого этой же статьи проекта, определяющее понятие “вещатель”, и соответствующее положение проекта федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О средствах массовой информации”.
В пункте 3 статьи 3 проекта перечень нарушений, за которые предлагается, в частности, выносить предупреждения вещателям, заимствован из положения части первой статьи 4 Закона Российской Федерации “О средствах массовой информации”, но полностью с ним не совпадает.
Существенная несогласованность отмечается между положением последнего абзаца пункта 3 статьи 4 проекта по вопросу обязательности публикаций решений Совета и положениями статьи 35 Закона Российской Федерации “О средствах массовой информации”. При этом никак не учитываются и нормы Федерального закона “О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации”.
С учетом изложенного полагаем, что при доработке проекта необходимо определить его соотношение с соответствующими нормами действующего законодательства, а также положениями упомянутых законопроектов. При этом особое внимание следует обратить на принятый в первом чтении проект федерального закона “О телевизионном вещании и радиовещании”, который предусматривает иные меры государственного и общественного контроля в указанной сфере деятельности (контроль со стороны лицензирующего органа, создание общественных советов при вещателях и др.). Причем, необходимо иметь в виду, что рамки правоотношений, затрагиваемых этим законопроектом, значительно шире, в связи с чем ряд положений рассматриваемого проекта мог бы быть составной частью проекта федерального закона, посвященного телевизионному вещанию и радиовещанию в целом.
Внутренняя логика законопроекта, противоречия между отдельными его положениями
3. Положения абзаца первого пункта 1 статьи 3 и пункта 1 статьи 7 проекта, касающиеся контроля Совета за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в сфере телевизионного вещания и радиовещания, не согласуются друг с другом, поскольку в первом случае объем такого контроля определен значительно шире.
С другой стороны указанные положения не согласуются с положениями пункта 2 статьи 3 проекта, дающими другую направленность деятельности Совета (защита нравственности, культурных ценностей и др.)
4. В положении абзаца второго пункта 2 статьи 3 проекта неясно о защите каких культурных ценностей идет речь, поскольку в преамбуле проекта говорится о культурных ценностях в области телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации.
Постатейные замечания
5. В соответствии с проектом субъектом ответственности за нарушение норм нравственности устанавливается телерадиовещатель (пункт 3 статьи 3, пункт 2 статьи 4, статья 8). Однако, исходя из текста проекта (абзац четвертый статьи 2), телерадиовещателем является юридическое либо физическое лицо, осуществляющее телевизионное вещание и (или) радиовещание на основании лицензии на вещание, то есть осуществляет распространение продукции средства массовой информации. Таким образом с учетом недопустимости цензуры, то есть требований от редакции средства массовой информации предварительно согласовывать сообщения и материалы, а равно наложения запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей (статья 3 Закона Российской Федерации “О средствах массовой информации”, пункт 1 статьи 3 проекта) телерадиовещатель не имеет правовых оснований для предварительного воздействия на редакцию средства массовой информации с целью обеспечения соответствия выпускаемой продукции определенным требованиям.
Таким образом, устанавливаемое проектом правило, согласно которому меры административной ответственности применяются в отношении субъекта права, который фактически не имеет возможности предварительно воздействовать на содержание выпускаемой информации, не может обеспечить выполнение требований закона о соблюдении норм нравственности, то есть с правовой стороны является невиновным в нарушении соответствующих норм и правил.
6. Из положения пункта 1 статьи 4 проекта неясно, придается ли Совету статус юридического лица, поскольку в Гражданском Кодексе Российской Федерации (далее - ГК РФ) отсутствует такое понятие как организация с правами юридического лица.
7. Требует уточнения положение абзаца второго пункта 5 статьи 4 проекта в части нахождения имущества в оперативном управлении не только Совета, но и его аппарата, поскольку статус последнего, как юридического лица, проектом не определен (статьи 48, 296 ГК РФ).
Что касается государственного имущества, находящегося в оперативном управлении Совета, то оно должно относиться к федеральной собственности (статья 214 ГК РФ).
8. Пунктом 5 статьи 4 проекта предусматривается, что работники аппарата Совета являются федеральными государственными служащими. Между тем, согласно статье 1 Федерального закона “Об основах государственной службы в Российской Федерации” федеральными государственными служащими могут быть только лица, замещающие государственные должности в федеральных органах государственной власти и в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Из проекта же не вытекает, что Совет относится к таким органам.
9. Положениями пункта 2 статьи 5 проекта предусматривается, что полномочия члена Совета могут быть прекращены по его желанию, в случаях совершения преступления, признания недееспособным и др. Однако право государственного органа на назначение лица на должность всегда корреспондируется с правом его отзыва или увольнения в случаях, указанных в Законе. Такой подход закреплен и в Федеральном законе “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации”, принятый Государственной Думой 2 декабря 1998 года, по отношению к лицам, занимающим государственные должности Российской Федерации. В данном же случае Государственная Дума, например, не вправе будет отозвать назначенное ею членом Совета лицо до истечения срока его полномочий, при уклонении последнего от исполнения своих полномочий либо недобросовестного их исполнения.
10. В абзаце четвертом пункта 2 статьи 5 проекта следует иметь в виду, что термин “признание ограниченно дееспособным” является неверным. Согласно статье 30 ГК РФ гражданин может быть ограничен судом в дееспособности. Умершим гражданин также не признается, а объявляется судом (статья 45 ГК РФ).
11. Проектом (пункт 3 статьи 5) члены Совета приравнены по оплате труда и социальным гарантиям к лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации. Однако круг таких лиц широк и размеры их денежного содержания устанавливаются федеральным законом. Поэтому не ясно, к кому именно приравниваются члены Совета по оплате труда и социальным гарантиям - к Президенту Российской Федерации, федеральному министру или Генеральному прокурору. Неясен также вопрос о том, кто конкретно устанавливает им размер оплаты труда, поскольку согласно проекту члены Совета только приравниваются к лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации.
12. Положения проекта (часть вторая статьи 6, пункт 5 статьи 4) предусматривают, что Совет самостоятельно разрабатывает смету расходов, в пределах которой также самостоятельно устанавливает численность и штатное расписание своего аппарата. В этой связи возникает вопрос о контроле за использованием средств, выделяемых на функционирование Совета.
13. Неясно о предоставлении каких льгот вещателям идет речь в пункте 3 статьи 7 проекта.
14. В положении абзаца третьего пункта 4 статьи 7 проекта следует иметь в виду, что Федеральным законом “О лицензировании отдельных видов деятельности” (пункт 3 статьи 3) установлен исчерпывающий перечень оснований, по которым лицензия может быть аннулирована решением суда, в частности, в случае неоднократного или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий.
15. В последнем абзаце пункта 4 статьи 7 проекта следует учесть, что телевидение, за исключением одного канала, не является государственным. Поэтому увольнение руководителя вещателя может быть осуществлено не только государственным органом по отношению к руководителю государственного канала вещания, но и органом (совет директоров, правление и т.п.), наделенным правом назначать или увольнять руководителя негосударственного канала вещания.
16. При определении размера штрафа, налагаемого в качестве меры административной ответственности (абзац второй пункта 1 статьи 8 проекта), следует иметь в виду, что согласно требованиям статьи 27 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях штраф, налагаемый за административные правонарушения, устанавливается в пределах до ста минимальных размеров оплаты труда а равно до десятикратного размера незаконного дохода, полученного в результате административного правонарушения.
17. При доработке вопросов, связанных с регламентированием производства по делам о пресекаемых нарушениях (пункт 3 статьи 8), следует иметь в виду, что Кодекс РСФСР об административных правонарушениях не предусматривает в числе субъектов административной ответственности юридических лиц, в связи с чем его процессуальные требования предполагают в качестве правонарушителя граждан либо должностных лиц и в полной мере применимы к юридическим лицам быть не могут.
В то же время, полагаем необходимым обратить внимание, что в соответствии с принятым Государственной Думой в первом чтении проектом Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, деяния, признаваемые административными правонарушениями определяются непосредственно в указанном Кодексе. В этой связи, во избежание правовых коллизий, вопросы административной ответственности за нарушения в области защиты нравственности необходимо рассмотреть в рамках работы над вышеназванным проектом Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, внесение которого на второе чтение предполагается в марте текущего года.
18. В статье 10 проекта речь должна идти о нормативных правовых актах Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Начальник Управления В.Б.Исаков
21.01.1999
Госдума
