Заключение
по проекту федерального закона О внесении дополнений в
Гражданский кодекс Российской Федерации
(к 1 чтению)
Изучив проект федерального закона (выписка из протокола заседания Совета Государственной Думы N 186 от 2 февраля 1999 года; поз.13), Правовое управление Аппарата Государственной Думы сообщает.
Соответствие законопроекта Конституции Российской Федерации,
федеральным конституционным законам, федеральным законам,
основным отраслевым законодательным актам.
Из содержания прилагаемой к проекту пояснительной записки можно сделать вывод, что данные дополнения предлагается внести в ГК РФ с целью обеспечения полноты и системности правового регулирования в сфере наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Анализ проекта позволяет сделать вывод, что он не соответствует концептуальным основам права собственности, права хозяйственного ведения и права оперативного управления, установленным гражданским законодательством (см. главы 13 и 19 ГК РФ).
Государство или муниципальное образование могут закрепить соответственно за государственными или муниципальными предприятиями, учреждениями на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления только то имущество, которое принадлежит им (государству, муниципальному образованию) на праве собственности (см. статьи 214, 215 ГК РФ). Таким образом, государство на базе имущества, принадлежащего ему на праве собственности не вправе создать муниципальное унитарное предприятие или учреждение. Муниципальные унитарные предприятия и учреждения могут быть созданы самим муниципальным образованием - собственником имущества передаваемого в хозяйственное ведение и оперативное управление указанным организациям.
В связи с этим обращаем внимание на следующее.
В проекте, как мы полагаем речь идет о передаче ... имущества, находящегося в государственной собственности в муниципальную собственность или во владение, пользование и распоряжения органам местного самоуправления ... для использования по целевому назначению на праве хозяйственного ведения ... и на праве оперативного управления... (пункты 1, 2, 3 статьи 1 проекта). Предполагаем, что под целевым назначением подразумевается использование органами местного самоуправления указанного имущества в целях осуществления государственных полномочий (административно-управленческих и т.п.).
При этом, однако, не учтено следующее.
Субъектами права хозяйственного ведения являются государственные и муниципальные унитарные предприятия, указанные в статье 113 ГК РФ, а субъектами права оперативного управления - учреждения (статья 120 ГК РФ) и федеральные казенные предприятия (это тоже унитарные предприятия; см. статью 115 ГК РФ). Государственные и муниципальные унитарные предприятия являются коммерческими организациями (субъектами гражданско-правовых отношений), преследующими в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли (статья 50 ГК РФ), и, не правомочны осуществлять государственных полномочий.
Учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично (статья 120 ГК РФ). Учреждение может быть создано государством, муниципальным образованием, юридическим лицом на праве оперативного управления (статьи 296 ГК РФ).
Таким образом закрепить за учреждением имущество на праве оперативного управления может только собственник этого имущества (в данном случае муниципальное образование). Из содержания проекта можно сделать вывод, что для создания муниципального учреждения имущество будет передавать государство, что в свою очередь, противоречит вышеуказанными положениями ГК РФ (собственником этого имущества должно быть муниципальное образование).
Обращаем также внимание на то, что принятый в первом чтении законопроект Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации, о котором упоминается в пояснительной записке, под материальными средствами подразумевает здания, сооружения и иное имущество.
Если есть необходимость безвозмездной передачи указанных вещей, то она может быть осуществлена по правилам главы 36 Безвозмездное пользование ГК РФ (при этом государство и муниципальное образование вступают в гражданско-правовые отношения в соответствии с положениями главы 5 ГК РФ).
Начальник Управления В.Б.Исаков
17.09.1999
Госдума
