МЕТОДОЛОГИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Москва
Прометей
2003
Акмалова А.А.
Методология исследования местного самоуправления в
Российской Федерации. Монография. - М.: Прометей, 2003.
- 240 с.
В монографии предпринята попытка определить основные подхо-
ды, принципы и приемы исследования местного самоуправления как
формы народовластия в Российской Федерации. Значительное место от-
ведено обоснованию необходимости учета единства политического и со-
циального, автономии и зависимости, публично-правового и частнопра-
вового, общего и особенного, территориального, институционального и
функционального в изучении местного самоуправления. В рамках дан-
ных методологических требований обосновывается специфика правового
регулирования местного самоуправления; рассматриваются отдельные
проблемы, возникающие в связи с реализацией Федерального закона "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации".
Монография может быть использована для изучения не только тео-
рии, но и практики местного самоуправления. Она может быть рекомен-
дована всем, кто интересуется проблемами развития и реализации муни-
ципального права России.
© А.А. Акмалова, 2003 г.
ПРЕДИСЛОВИЕ
Становление местного самоуправления в Российской
Федерации проходит в весьма сложных и противоречивых
условиях. Проблемы, которые возникают на пути формиро-
вания одного из наиболее сложных институтов правового
государства и гражданского общества, его правовой основы,
обусловлены сложностью политических, экономических и
социокультурных условий, неблагоприятными внешнепо-
литическими факторами, отсутствием подготовленных кад-
ров. Во многом предпосылки этих проблем объясняются и
тем, что кардинальные перемены в жизни общества во мно-
гом осуществляются спонтанно, носят стихийный характер.
В очередной раз современники вынуждены констатировать
разрыв теории и практики.
Следует признать, что теоретики оказались неподготов-
лены к решению тех вопросов, которые были поставлены
возрождением местного самоуправления в 1990-1991 годы.
Принятие Закона СССР "Об общих началах местного само-
управления и местного хозяйства" и Закона РСФСР "О ме-
стном самоуправлении в РСФСР" показало, что уровень
разработки теоретических проблем местного самоуправле-
ния не соответствовал требованиям практики. Сложившиеся
в юридической науке представления о реформировании
системы местного управления во многом осложнили про-
цесс "мягкой" трансформации советских органов в органы
местного самоуправления. Актуальность научных исследо-
ваний в сфере местного самоуправления и муниципального
права стала еще более очевидной в ходе работы над проек-
том новой Конституции РФ. Новым импульс дискуссиям
3
придали разработка и обсуждение проекта Федерального
закона "Об общих принципах организации местного само-
управления в Российской Федерации".
Накопленный к настоящему времени определенный
опыт, связанный с реализацией конституционно-правового
статуса местного самоуправления, общих принципов его ор-
ганизации в отдельных субъектах Федерации и муници-
пальных образованиях, свидетельствует о необходимости
дальнейшего развития теории местного самоуправления.
Это создаст оптимальное социально-политическое и право-
вое пространство для формирования наиболее благоприят-
ных условий для реализации его потенциальных возможно-
стей, интересов населения, каждого жителя отдельного му-
ниципального образования. Концептуальные положения
государственной политики должны учитывать требования
юридической науки, формулируемые к организации и осу-
ществлению местного самоуправления. Это позволит сфор-
мулировать эффективные принципы взаимоотношений
Федерации, ее субъектов и муниципальных образований,
определить основные направления государственной под-
держки местного самоуправления, оптимизировать муни-
ципальную деятельность в контексте правовой политики
федеративного государства.
Внимание к теоретико-методологическим проблемам
также объясняется в целом состоянием отечественной юрис-
пруденции, общества и государства. В условиях реформ и
переоценки правовых ценностей, а также философских, по-
литико-экономических и нравственно-этических взглядов
целесообразно обратиться к собственному дореволюцион-
ному опыту, изучению практики других государств, иссле-
дуя все многообразие научных школ и концепций. Тем бо-
лее, что для подобных исследований имеется обширная ис-
точниковая база. Методологические проблемы государство-
ведения, местного самоуправления стали предметом науч-
ного исследования еще в работах античных мыслителей
4
(Платон, Аристотель и др.), философов и правоведов Сред-
невековья (П.Абеляр, Ф.Аквинский и др.), которые опреде-
лили основные направления научного поиска. В условиях
Нового
времени
усилиями
Г.Гроция,
Дж.Локка,
Ш.Л.Монтескье, Ж.-Ж.Руссо, А. де Токвиля и других авторов
были разработаны методологические подходы к анализу го-
сударства и местного самоуправления. Важное значение для
разработки общефилософских категорий имели труды
Г.В.Ф.Гегеля и К.Маркса.
В отечественной науке теоретико-методологические
проблемы местного самоуправления стали объектом изуче-
ния во втор. пол. ХIХ в. (А.Д.Градовский, М.М.Ковалевский,
Н.М.Коркунов, Б.Н.Чичерин, Г.Ф.Шершеневич и др.). Осо-
бую роль в развитии теории местного самоуправления сыг-
рала подготовка земской и городской реформ. В ходе дис-
куссий был обобщен и систематизирован значительный ма-
териал о развитии местного самоуправления в России и за
рубежом. А.И.Васильчиков, изучив труды зарубежных и
российских авторов, опыт реформирования местного управ-
ления в европейских странах, сделал попытку выявить осо-
бенности национальной системы местного самоуправления.
Он считал, что только изучение опыта других стран, его
сравнение с традициями собственного народа, может позво-
лить выработать оптимальную форму российского местного
самоуправления1.
В конце XIX - начале ХХ вв. в изучении проблемы важ-
ную роль сыграли работы В.П.Безобразова, П.Г.Виноградова,
Н.И.Кареева,
А.А.Кизеветтера,
Н.И.Лазаревского,
П.И.Новгородцева, О.К.Нотовича и других авторов. В них,
как правило, практика земского и городского самоуправле-
ния, его трудности и противоречия анализировались в кон-
тексте европейского опыта.
1 См.: Васильчиков А. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и
иностранных земских и общественных учреждений. Т. 1. СПб., 1872.
5
Значение исследований советского периода в разработ-
ке теоретических проблем местного самоуправления опре-
деляется тем, что в них активно анализировались правовые
основы земских и городских органов самоуправления в до-
революционной России, а также история, теория и практика
местных Советов. Следует подчеркнуть вклад Л.А.Велихова,
который в 20-е гг. ХХ века в весьма осторожной форме попы-
тался выявить и обосновать особенности местных Советов1.
Отдельные аспекты проблемы разрабатывались также в ра-
ботах специалистов в области методологии науки, теории
государства, государственного управления и права
(Г.В.Атаманчук, Д.А.Керимов, Л.С.Мамут, В.С.Нерсесянц и
др.), государственного права и советского строительства
(С.А.Авакьян, Г.В.Барабашев, О.Е.Кутафин, А.И.Лукьянов,
К.Ф.Шеремет и др.), государственного права зарубежных
стран
(Е.И.Колюшин,
А.А.Мишин,
Н.С.Тимофеев,
В.Е.Чиркин
и
др.),
сравнительного
правоведения
(А.А.Тилле, Г.В.Швеков и др.), истории местного самоуправ-
ления (Л.Е.Лаптева, Н.Е.Носов и др.).
Кризис социалистической государственности в СССР,
Восточной Европе в 80-е гг. ХХ века ускорил поиски новых
форм государственного устройства, в том числе и на мест-
ном уровне. В России всплеск публикаций обусловило воз-
рождение местного самоуправления в 1990-е гг. Наиболее
активно в работах этого периода анализировались теорети-
ческие
проблемы
государствоведения
(С.Аавакьян,
А.С.Автономов,
Г.В.Атаманчук,
А.А.Безуглов,
Н.А.Богданова,
Н.В.Витрук,
Г.А.Гаджиев,
Л.С.Мамут,
В.С.Нерсесянц,
Б.Н.Топорнин,
Ю.А.Тихомиров,
Т.Я.Хабриева, В.Е.Чиркин, К.Ф.Шеремет, Ю.Л.Шульженко,
Б.С.Эбзеев и др.), конституционно-правового статуса мест-
ного
самоуправления
(И.В.Бабичев,
М.В.Баглай,
Г.В.Барабашев, В.И.Васильев, Е.И.Колюшин, М.А.Краснов,
1
6
Велихов Л. Основы городского хозяйства. В 2 ч. М.-Л., 1928. Ч. 2. С. 78.
О.Е.Кутафин, А.А.Замотаев, И.И.Овчинников, В.И.Фадеев,
и др.). Началось изучение правового регулирования местно-
го самоуправления (Т.М.Бялкина и др.), обобщение опыта
его становления на отдельных территориях (А.И.Попов,
В.В.Таболин, М.А.Чернышев и др.).
Как показывает анализ данных работ, наряду с разра-
боткой отдельных теоретических проблем местного само-
управления в них использовались достаточно разнообраз-
ные методы, принципы, средства для анализа данного мно-
гоаспектного явления. Подчеркивая его специфику, иссле-
дователи стремились реализовать все богатство подходов,
разработанных, как в юридической науке, так и в общество-
ведении в целом. Конечно, основными методами стали диа-
лектический и формально-юридический, которые наиболее
полно раскрывали местное самоуправление как определен-
ный уровень властеотношений в обществе.
Вместе с тем, для рассмотрения отдельных аспектов ор-
ганизации и осуществления местного самоуправления ис-
пользуются и другие методы, в том числе сравнительно-
правовой и сравнительно-исторический. Они позволяют вы-
явить особенности российской муниципальной системы,
проследить историю развития местного самоуправления на
протяжении нескольких столетий, в том числе и в зарубеж-
ных странах. Правомерным представляется также использо-
вание отдельными авторами социологического метода для
анализа местного сообщества и характера муниципально-
правовых отношений; социально-психологического - для
выявления мотивации субъектов муниципального права;
синергетического - для обоснования воздействия совокуп-
ности факторов внешнего и внутреннего характера на фор-
мирование местного самоуправления. Цивилизационный
метод позволяет рассмотреть комплексное влияние триады
"личность - культура - общество" на его становление. Зна-
чение исторического метода во многом обусловлено необхо-
димостью освоения интеллектуального опыта, в том числе и
7
для определения перспектив развития местного самоуправ-
ления в нашей стране. Политологический метод позволяет
показать влияние интересов разнообразных субъектов му-
ниципального права на регулирование местного само-
управления.
Методологическую роль, исходя из этого, исследователи
отводят как философским и общенаучным категориям, так
и категориям и понятиям, которые разрабатываются и ис-
пользуются в основном в юридической науке. Большое вни-
мание последним уделяется в работах Д.А.Керимова1. По-
следовательно изучая в них философско-правовые основа-
ния политико-правовых исследований, он выделяет и ана-
лизирует важнейшие категории и понятия, которые обеспе-
чивают не только необходимый уровень научной работы, но
и эффективное правотворчество.
Для объективного изучения местного самоуправления и
его правовых основ необходимо использовать такие методо-
логические подходы, категории и научные понятия, кото-
рые в наибольшей степени адекватны его правовой приро-
де. Как представляется, это прежде всего методы диалекти-
ки, комплексный и системный подходы. В рамках данных
подходов основную методологическую роль выполняют та-
кие парные категории, как общее и особенное. Вокруг них
объединяются другие понятия и категории, имеющие тео-
ретико-методологическое значение для анализа местного
самоуправления. К ним можно отнести такие понятия и ка-
тегории, как политическое и социальное, публично-
правовое и частноправовое, "автономия" и "зависимость", а
также территориальное, институциональное и функцио-
нальное. Причем, такие понятия и категории должны ис-
пользоваться только в сочетании, ибо только так они рас-
См.: Керимов Д.А. Философские основания политико-правовых исследо-
ваний. М., 1986; Он же. Методология права (предмет, функции, проблемы
философии права). М., 2001. С. 52.
1
8
крывают сущность местного самоуправления как комплекс-
ного и системного явления. Предложенные подходы, кате-
гории и понятия, по мнению автора, позволяют не только
создать адекватное представление об этом явлении, но и на
этой основе выработать наиболее эффективные пути со-
вершенствования правовых основ организации и осуществ-
ления местного самоуправления.
Вместе с тем, сформулированная парадигма исследова-
ния местного самоуправления имеет далеко не окончатель-
ные контуры. Представленная работа может стать, как наде-
ется автор, определенной основой для обсуждения столь
крупной и сложной проблемы, как методология изучения
местного самоуправления. В этом плане данная монография
является приглашением к продолжению конструктивной
дискуссии, а не ее завершением.
9
1. КОМПЛЕКСНЫЙ ПОДХОД К ИЗУЧЕНИЮ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1.1. Единство политического и социального
В изучении местного самоуправления только такой
подход может позволить раскрыть его сущность, основные
формы реализации и способы правового регулирования,
который выявляет, с одной стороны, то общее, что объеди-
няет его государством, а, с другой стороны, отличия, позво-
ляющие разграничить местное самоуправление и государст-
во. В рамках такого подхода рассматривается специфика ме-
стного самоуправления как формы народовластия, особой
разновидности публичной власти. Но одновременно с этим,
в соответствии с закрепленными в Конституции Российской
Федерации положениями, местное самоуправление можно
трактовать также как форму общественной самодеятельно-
сти, самоорганизации населения для решения вопросов ме-
стного значения.
Следовательно, такой подход должен позволить рас-
крыть правовую природу местного самоуправления таким
образом, чтобы наиболее полно охарактеризовать его сущ-
ность одновременно как институт и правового государства,
и гражданского общества. Другими словами, рассмотреть
его как единство политического и социального. Вместе с тем,
как показывает анализ литературы, исследователи доста-
точно долго основные усилия направляли на обоснование
местного самоуправления как проявления либо только как
политического (государственного), либо как социального.
10
Достаточно ярко это воплотилось уже в теории свободной
общины, в которой право местного сообщества на само-
управление обосновывалось путем противопоставления об-
щинного (социального, местного, локального) государст-
венному (политическому, общенациональному).
Теория свободной общины стала первой попыткой в
концептуальном плане обобщить знания о местном само-
управлении, определить его правовую природу и место в
системе государства. В ее основе лежало признание естест-
венного характера происхождения местной общины, кото-
рая именно в силу этого имела право (свободу) самостоя-
тельно управлять своими делами. Такое теоретическое пред-
ставление о местном самоуправлении было обусловлено
прежде всего политическими задачами сторонников борьбы
за самостоятельность местных общин.
На основе теории свободной общины, выдвинутой
представителями французской школы и развитой бельгий-
скими правоведами, были сформулированы основные по-
ложения общественной (общественно-хозяйственной) тео-
рии самоуправления. Его сторонники особое внимание уде-
лили также обоснованию негосударственного характера ме-
стного самоуправления. Внимание было обращено в основ-
ном на осуществление им хозяйственных функций. Данная
теория стала основой для критики практики государствен-
ных чиновников в управлении общинным имуществом и
общинным хозяйством. Научно обосновывалась необходи-
мость ограничения вмешательства государства в повседнев-
ную жизнь общины и передача основных полномочий по
управлению общины местным органам. Все это способство-
вало укреплению идеи о негосударственной (неполитиче-
ской) природе местного самоуправления.
Примечательно, что и их теоретические противники,
попытавшись обосновать "государственную" природу мест-
ного самоуправления, доказывая, что идея негосударствен-
ной природы местного самоуправления - это миф, утопия,
11
тем не менее, свои основные усилия также сосредоточили на
обосновании местного самоуправления как власти особого
рода. Раскрывая такое особое качество местного самоуправ-
ления, они также противопоставляли, в конечном итоге, по-
литическое и социальное.
Но уже в XIX веке в немецкой юридической науке пред-
принимались попытки и иного рода. Н.Бистрам пришел к
выводу, что во всех странах "община - это соседский союз
людей, из которого вытекают обязательства и которые обра-
зуются соседями, живущими друг подле друга, а также общ-
ностями, в которых воспроизводится население, сознательно
относящее себя к данной общности". В то же время он отме-
тил, что правовая природа городских и сельских общин -
это внутренняя сущность государственной жизни, которая
выражается во всех областях, где она находит выход. И в
первую очередь - в управлении, политике и правовом регу-
лировании1. Во всех странах, приходит к выводу Н.Бистрам,
местное самоуправление может быть рассмотрено с точки
зрения и частноправовых, и публично-правовых отноше-
ний. Эти положения последовательно раскрываются им в
общей части работы, где анализируются деятельность му-
ниципальных органов, сущность общины графства и общи-
ны округа, гарантии самостоятельности разных общностей,
природа коммунального чиновничества и коммунальных
налогов.
В особой части своего труда Н.Бистрам углубляет по-
нимание частноправовой и публично-правовой природы
местного самоуправления, раскрывая его основные право-
вые институты. Пытаясь выявить отличия общины от госу-
дарства, он расширяет понятие общины как корпорации.
Он рассматривает общину как персональное объединение -
объединение лиц для выполнения совместных обществен-
ных обязанностей, в котором каждый сохраняет автономию.
1
Bistram N. Die rechtliche Natur Staat - und Landgemeinde. S. 1, 2-3, 30.
12
И с этой точки зрения он подвергает сомнению классифи-
кацию Р.Гнейста, который различал три вида таких корпо-
раций: частные корпорации для реализации приватных це-
лей; смешанные корпорации на общественной основе с
коммунальными целями; публичные корпорации на госу-
дарственной основе для осуществления государственных
целей. Он резонно замечает, что публичные корпорации в
реальной жизни приобретали характер и частных корпора-
ций, когда шла речь об отношениях собственности, а также
разрешались технические вопросы. Одновременно с этим
публичные корпорации отличались особенностями опреде-
ления места пребывания (действовал территориальный
принцип) и на них публичные полномочия возлагались в
обязательном порядке1.
Л.Штейн, Р.Гнейст и другие представители германской
юридической школы, не отрицая государственной (публич-
но-правовой) природы местного самоуправления и рассмат-
ривая его как часть государственного управления, считали
именно государственную власть источником местного само-
управления. Вместе с тем, они выступили за формирование
самостоятельных органов местного самоуправления. В этом
они видели особенности его политико-правовой природы,
отличие от других институтов государства. Оставаясь ча-
стью системы государственного управления, органы местно-
го самоуправления должны были быть самостоятельны в
формировании экономической основы, распоряжении му-
ниципальным имуществом и местным бюджетом, осуществ-
лении собственных полномочий.
Однако основания самостоятельности местного само-
управления сторонники государственной теории объясняли
различным образом. Р.Гнейст считал, что местное само-
управление может быть самостоятельным только в том слу-
чае, если будет осуществляться почетными людьми, избран-
1
Ebenda. S. 8.
13
ными из состава местного населения и работающими на
безвозмездной основе (политическое направление в госу-
дарственных теориях местного самоуправления). По мне-
нию Л.Штейна, самостоятельность местного самоуправле-
ния обусловливает его сущность как органа, представляю-
щего интересы местного сообщества и осуществляющего
определенные задачи государственного управления (юри-
дическое направление). Последнее направление получило
более детальное развитие в германской юридической науке,
которая видела в общине территориальную корпорацию,
специфическое юридическое лицо, субъекта публичного
права.
В муниципальной науке получили развитие и другие
теории. Среди них и теория дуализма местного самоуправ-
ления, которая, по мнению ее сторонников, призвана была
примирить противостояние социального и политического. В
целом же европейской науке, прежде всего, немецкой юри-
дической школе, удалось уже в XIX в. преодолеть в значи-
тельной степени противопоставление политического (пуб-
лично-правового) и социального (частноправового) в трак-
товке местного самоуправления. Это позволило не только
добиться более заметных успехов в развитии теории местно-
го самоуправления, но и на этой основе провести муници-
пальные реформы.
Российским правоведам проделать этот путь оказалось
гораздо сложнее. Противостояние сторонников крайних и
часто радикальных взглядов является традиционным для
отечественной науки. Так было, в частности, и в период ре-
форм местного самоуправления 60-70-х гг. XIX века, которые
в значительной степени стали результатом противоборства,
как в теории, так и на практике, сторонников общественных
теорий местного самоуправления и государственной школы
в юриспруденции.
Наиболее крупным представителем общественной (об-
щественно-хозяйственной) теории местного самоуправле-
14
ния был один из наиболее близких сторонников Императо-
ра князь А.Васильчиков. Заметным достижением в развитии
муниципальной правовой мысли стал выход его работы "О
самоуправлении. Сравнительный обзор русских и ино-
странных земских и общественных учреждений" (1872). Не-
обходимой предпосылкой формирования местного само-
управления, считал он, должен был стать определенный
уровень развития государственности, в т.ч. введение начал
разделения властей, организация законодательной власти, а
также функционирование податной системы.
Важную роль в формировании местного самоуправле-
ния он отводил учету опыта других стран с соблюдением
традиций собственного народа. Предметом его анализа ста-
ли самоуправление Англии, административная централи-
зация Франции и сословные учреждения Пруссии. Англий-
ский опыт он назвал положительным, а французский ("на-
родное самодержавие") - отрицательным. Ученая и рассу-
дительная Германия должна была выступить как сторона,
примиряющая крайности и сглаживающая противоречия
самоуправления Англии и централизации Франции.
Особое значение в соответствии со своей трактовкой ме-
стного самоуправления как общественного феномена
А.Васильчиков придавал изучению предметов ведения. Ос-
новным критерием для их выделения он считал невозмож-
ность исполнять те или иные полномочия правительством.
Это - дорожное управление, общественное призрение, на-
родное продовольствие, народное здравие, народное обра-
зование, общественное благоустройство, управление тюрем,
составление смет и раскладок и расходование земских сбо-
ров, раскладка государственных налогов, мировой суд и суд
присяжных. Суть общественной теории самоуправления
вытекала из признания интересов отдельных территорий,
отличных от государственных интересов.
Одним из наиболее авторитетных оппонентов князя
А.Васильчикова стал А.Д.Градовский. Изучая земские учре-
15
ждения, государственное право России и европейских стран,
он выступил с обоснованием местного самоуправления как
государственного явления ("История местного управления в
России"). Самоуправление предполагает существование
сильной и единой государственной власти, считал он. Вме-
сте с тем, он признавал, что оно является результатом твор-
ческой деятельности народа.
Об определенном признании социальной составляю-
щей местного самоуправления говорит и характер сформу-
лированных им общих принципов, которые должны лежать
в основе организации и деятельности земств и в целом сис-
темы местного самоуправления. Он писал о необходимости
учитывать социальную организацию общества. В России
форма управления всегда зависела от развития сословий, их
отношений с государством и между собой. Сила земств за-
ключалась в том, что в них учтена сословная организация.
Местное самоуправление, подчеркивал он, играет связую-
щую роль между государством и провинцией. Его отсутст-
вие - серьезная опасность для свободного развития умствен-
ных и нравственных сил провинции и ее благосостояния.
Он часто приводил слова Наполеона о том, что "направлять
можно издали, а хорошо управлять только вблизи". Но это
требует постоянного контроля государства за местным са-
моуправлением. "При ненадежности контроля, самая слабая
степень власти может перейти в безграничный произвол".
Важными представляются рассуждения автора о терри-
ториальной основе местного самоуправления. Он проводит
различие между общиной и провинцией. Община - естест-
венное образование, государство - политическое, а провин-
ция ближе к государству, т.к. отошла от естественных инте-
ресов граждан. Между государством и провинцией весьма
сильное родство. Поэтому большая часть задач провинци-
ального самоуправления составляется из правительственных
поручений. Особенности провинциального уровня - залог
сохранения управляемости страной (не случайно, в совре-
16
менной России возникла проблема такого административ-
но-территориального образования как "район")
Противоборство сторонников общественных теорий ме-
стного самоуправления и государственных концепций, так-
же как и дискуссии в других областях научного знания, от-
ражали объективные условия и факторы, характеризовав-
шие российскую политическую действительность. Как пока-
зали последующие события, успешные земская и городская
реформы привели к формированию такой системы местно-
го самоуправления, которая вошла в противоречие с само-
державной формой государства, позицией значительной
части политических деятелей. Столкнулись две противопо-
ложные тенденции, каждая из которых имела объективную
основу и достаточно весомую социальную поддержку. И в
этих условиях, когда восшествие на престол Александра III
ознаменовало определенные изменения в государственной
политике, теоретическое и политическое противоборство
завершилось компромиссом.
Местное самоуправление было сохранено, но после
весьма принципиального обновления его правовой основы.
Не случайно, Положение о губернских и уездных земских
учреждениях от 12 июня 1890 года многими современника-
ми оценивалось как контрреформа. Как образно выразил
А.А.Кизеветтер: "Весенние побеги преобразовательной эпо-
хи были сильно попорчены внезапными заморозками преж-
де, чем они успели принести плоды"1. Аналогичные выводы
формулируются часто и в настоящее время. Исследователи
утверждают, что Положение 1890 г. "фактически отрицало
всякую связь с идеей местного самоуправления"2.
Представляется, что данные оценки (с эмоциональной
точки зрения, понятные для современников) не учитывают,
Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России IХ - ХIХ ст. Историче-
ский очерк. М., 1910. С. 155.
2 Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в Рос-
сии //Государство и право. 1996. No 2. С. 147.
1
17
что специфика местной власти не должна противоречить
общим принципам организации власти в государстве. В хо-
де реформ второй половины XIX века Россия несколько "за-
бежала" вперед. Был сделан такой прорыв, который не толь-
ко вошел в противоречие с сохраняющейся отсталой госу-
дарственной системой в целом, но и способен был разру-
шить данную государственную машину. Конечно, можно
было бы продолжить государственные реформы и таким
образом гармонизировать отдельные звенья государствен-
ного аппарата. Однако для этого не было главного - жела-
ния и готовности власти на расширение и углубление нача-
тых реформ. Но в этих условиях оказалось невозможно вер-
нуться и в прошлое. Земское и городское самоуправление
представляло собой по меркам того времени достаточно
развитые институты гражданского общества. Выходом из
создавшейся ситуации стали определенные изменения пра-
вового статуса местного самоуправления, его корректировка
с учетом реальных условий Российской империи.
Таким образом, практика местного самоуправления
подготовила необходимую основу для пересмотра отдель-
ных теоретических положений, в том числе и противопос-
тавления социального и политического в правовой природе
местного самоуправления. На рубеже XIX-XX вв. наметился
определенный перелом, стремление отказаться от односто-
ронности в оценке правовой природы местного самоуправ-
ления. Это неизбежно избавило бы как науку, правовое ре-
гулирование местного самоуправления, так и политическую
жизнь от противостояния противоположных позиций. Од-
нако продолженные в 1905 году государственные реформы
проводились в условиях нарастающего политического кри-
зиса, перманентный, а впоследствии и катастрофический
характер которым придала начавшаяся первая мировая
война. Попытка найти в реформировании местного само-
управления механизм преодоления нарастающих противо-
речий также не увенчалась успехом.
18
Ярко это показала деятельность П.А.Столыпина. Он был
убежден, что совершенствование местного самоуправления
является краеугольным камнем реформирования России в
целом. Уже в первом своем выступлении в Государственной
Думе в качестве Председателя Совета министров 6 марта
1907 г., он сформулировал идею перестройки "местной жиз-
ни на новых началах". Примечательно, что в его взглядах
местное самоуправление воплощало политическое в той же
мере, сколь и социальное.
Анализируя российскую действительность, он отмечал,
что в губернии и уезде администрация, полиция и земская
деятельность осуществляются по трем параллельным кур-
сам. Ближе к населению жизнь упрощается и необходимее
становится ячейка, удовлетворяющая простейшие потреб-
ности населения. Такой мелкой земской единицей может
стать бессословная самоуправляющаяся волость, осуществ-
ляющая, с одной стороны, полицейские и административ-
ные - государственные функции, а, с другой стороны,
функции социальные - общественного самоуправления.
Дальнейшие взгляды Главы правительства в области
реформ местного самоуправления были изложены в его ре-
чи в Государственной Думе 16 ноября 1907 г. Здесь внима-
ние привлекают две идеи П.Столыпина. Во-первых, реаль-
ное самоуправление - это самоуправление экономически
самостоятельных хозяев. В связи с этим он вспоминает слова
Ф.М.Достоевского: "Деньги - это чеканенная свобода", под-
черкивая влияние местного самоуправления на развитие
собственно общества, местной общины. Для формирования
такого гражданского общества необходимо земельное пере-
устройство крестьян. Это позволит осуществить их социаль-
ное и политическое освобождение, создав в их лице субъек-
тов местного самоуправления.
Во-вторых, отмечал П.Столыпин, сила самоуправления
должна быть силой национальной, т.е. служить Отечеству.
"Децентрализация может идти только от избытка сил. Мо-
19
гущественная Англия, конечно, дает всем составным частям
своего государства весьма широкие права, но это от избытка
сил...". В минуту слабости государство на это не пойдет.
Идеал для России - развитие земщины, передача ей части
государственных обязанностей, государственного тягла, соз-
дание на низах крепких людей земли, связанных с государ-
ственной властью. Идея развития местного самоуправления
как национального, укрепляющего, а не ослабляющего го-
сударственное начало, нашла свое развитие в речи
П.Столыпина 7 мая 1910 г. в Государственной Думе по пово-
ду законопроекта о распространении Земского положения
1890 г. на девять губерний Западного края.
Правительство стремилось, с одной стороны, оградить
русское государственное начало, а с другой - не убить зем-
скую самодеятельность ограничениями. Земская идея долж-
на быть подчинена государственной идее. Там, где государ-
ственная идея может ослабеть, вводить земство нельзя. По-
следнее хорошо доказывает позиция экономически и соци-
ально сильных поляков. Эти идеи приобрели еще большее
звучание в условиях нарастания политического кризиса. В
одной из последних своих речей 11 января 1911 г.
П.Столыпин подтвердил свой авторитет убежденного госу-
дарственника, заявив, что "самоуправление - только состав-
ная часть управления государственного".
Выяснению правовой природы местного самоуправле-
ния уделялось большое внимание и в отечественном право-
ведении. Н.И.Лазаревский в своей книге "Самоуправление.
Мелкая земская единица" (СПб, 1902) признает: "Несмотря
на все то значение, которое самоуправление имеет в общест-
венной жизни всех современных культурных народов, юри-
дическая природа его далеко не может считаться оконча-
тельно выясненной". С его точки зрения, самоуправление
есть децентрализованное государственное управление, где
самостоятельность местных органов обеспечена системой
такого рода юридических гарантий, которые, создавая дей-
20
ствительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают
и тесную связь органов местного государственного управле-
ния с данной местностью и ее населением. В местном само-
управлении Н.И.Лазаревский видит прежде всего явление
политическое, государственное. Он связывал функции, за-
дачи, отличительные признаки местного самоуправления с
особым его соотношением с государственным управлением.
Самоуправление не есть осуществление общинами и други-
ми самоуправляющими единицами непосредственно им
принадлежащих и не от государства полученных прав на
заведование своими делами, следовательно, самоуправление
- это осуществление правительственных прав по поручению
государства.
Следует отметить, что весьма плодотворные дискуссии
о правовой природе местного самоуправления развернулись
в период деятельности Юридического совещания и Особого
совещания по реформе местного управления и самоуправ-
ления (1917 г.). Однако дальнейшее развитие теории местно-
го самоуправления оказалось прервано историческим выбо-
ром советской организации власти, в том числе и на мест-
ном уровне. Хотя в первые годы Советской власти споры о
природе местного управления и самоуправления продолжа-
лись и в рамках советского строительства.
С этой точки зрения, как правило, отмечается особая
роль Л.А.Велихова, который в работах "Опыт муниципаль-
ной программы" (1926) и "Основы городского хозяйства"
(1928) обобщил опыт развития муниципального права и
коммунального хозяйства в СССР и в Западной Европе. В
конкретных условиях советского строительства, усиления
господства официальной идеологии, он попытался показать
особенности местных Советов, их отличия от центральной
правительственной власти. Он отмечает, что "муниципаль-
ное начало с самого своего зарождения отличается своеоб-
разной и более или менее близкой к населению организаци-
ей, самостоятельными средствами и все более широкой ком-
21
петенцией, по мере роста населения и усложнения потреб-
ностей...".
Определенный задел для формирования современной
теории местного самоуправления был создан также работа-
ми советских государствоведов, изданными в период приня-
тия и первых лет реализации Третьей Программы КПСС.
Разработка идеи коммунистического строительства позво-
лила пересмотреть устоявшиеся взгляды на принципы госу-
дарственного строительства. Определенный отклик теоре-
тические поиски получили в принятых позднее законах об
организации и деятельности местных Советов.
Однако возрождение идеи местного самоуправления в
начале 90-х гг. ХХ века показало, что в исследованиях о пра-
вовой природе местного самоуправления вновь возобладало
противостояние крайних позиций. В отечественном право-
ведении в это время общепризнанным считался подход,
сформулированный одним из наиболее крупных исследова-
телей местного самоуправления Г.В.Барабашевым. Местное
самоуправление понималось им как публичная власть, су-
ществующая наряду с государственной властью. В период
начинавшихся реформ, в рамках обсуждения концепции
местного самоуправления, он сформулировал следующее
определение: "Местное самоуправление есть власть местно-
го населения в делах местного значения, осуществляемая
гражданами непосредственно и через выборные органы, в
рамках закона, но без вмешательства центральной власти"1.
В нем признавались специфические особенности местного
самоуправления, отраженные в его признаках. С другой
стороны, констатировалась его общая правовая природа с
государством (публичный характер).
В условиях возрождения местного самоуправления в
России данный подход, поддержанный большинством спе-
Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистическо-
го государства. М., 1971; Он же. Местное самоуправление. М., 1996. С. 292.
1
22
циалистов в сфере конституционного права, имел большое
значение, как для политической, так и правовой практики
(начиналась работа над законодательством о местном само-
управлении). Но трактовка местного самоуправления только
как формы публичной власти, хотя и специфической, сужа-
ла задачи реформирования государства и общества. Мест-
ное самоуправление как институт демократизации должно
было рассматриваться в контексте не только правового госу-
дарства, но и гражданского общества.
Для более широкого понимания местного самоуправле-
ния имелись и определенные научные предпосылки. В ча-
стности, к этому времени понятие публичной власти при-
обрело уже иное звучание. Ю.А.Тихомиров пришел к выво-
ду о том, что в настоящее время понятие публичного имеет
более ёмкое содержание. Если столетие назад к публичному
праву относили преимущественно вопросы власти, отноше-
ния граждан и администрации и т.п., то современное пони-
мание публичного права охватывает и другие сферы, в том
числе местное самоуправление. Публичный интерес выра-
жается как суммарный социальный интерес в экономиче-
ской, социальной и других сферах. Местное самоуправле-
ние - это "система управления общественными делами, по-
строенная на основе самоорганизации, самодеятельности и
саморегулирования". Углубляя понятия публичного и част-
ного, он формулирует вывод о том, что "публичное и част-
ное право органически связаны и взаимодействуют между
собой"1.
В оценке правовой природы местного самоуправления
необходимо было учесть не только более широкое понима-
ние публичного, но и его органическую связь с частнопра-
вовыми отношениями. Другими словами, все то, что обу-
словлено единством в его правовой природе политического
1 Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 27, 121, 118; Он же. Курс
сравнительного правоведения. М., 1996. С. 115.
23
и социального. Местное самоуправление осуществляет пре-
жде всего корпоративные интересы, хотя реализует и госу-
дарственные задачи. Единство государственного и корпора-
тивного, политического и социального находит свое отра-
жение в предмете и методе муниципального права.
Теоретические поиски отразили и первые законода-
тельные акты о местном самоуправлении. В Законе СССР
"Об общих началах местного самоуправления и местного
хозяйства в СССР", в рамках устоявшихся представлений о
советском государстве, местное самоуправление рассматри-
валось как часть системы социалистического самоуправле-
ния народа. Важно отметить, что законодатели в ст. 1 под-
черкнули, что местное самоуправление "призвано обеспе-
чивать самостоятельное решение населением сельского на-
селенного пункта, поселка, района в городе, города, района,
области, края, национально-административных образова-
ний всех вопросов социального и экономического развития
территории, охраны окружающей среды, а также реализа-
цию прав и свобод граждан"1.
Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР"
предложил определение местного (территориального) само-
управления (ст. 1), в котором признавалось, что речь идет о
системе организации деятельности граждан, существующей
наряду с государственным управлением. Кроме этого, указы-
валось, что местное самоуправление осуществляется с уче-
том особенностей территории и интересов его населения2.
Этот подход к трактовке правовой природы местного
самоуправления получил дальнейшее развитие в Конститу-
ции Российской Федерации 1993 г. и Федеральном законе
"Об общих принципах организации местного самоуправле-
ния в Российской Федерации". Однако попытки их реализа-
ВСНД СССР и ВС СССР. 1990. No 16. Ст. 267.
ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. No 29. Ст. 1010; ВСНД РФ И ВС РФ. 1992.
No 46. Ст. 2618; 1993. No 21. Ст. 748; СЗ РФ. 1995. No 35. Ст. 3506.
1
2
24
ции в отдельных субъектах РФ приобрели не только весьма
противоречивый характер, но и сопровождались многочис-
ленными нарушениями федерального законодательства. В
частности, в Республике Башкортостан установили подот-
четность органов и должностных лиц местного самоуправ-
ления местным органам государственной власти. Послед-
ним была передана часть вопросов местного значения1. Та-
кая практика, получив распространение и в других субъек-
тах Федерации, привела к необходимости обращения в Кон-
ституционный Суд РФ. Его решения (как правило, вызы-
вавшие разногласия среди судей и выступления с "особыми
мнениями"), также как и первый опыт муниципального
строительства, свидетельствовали о том, что природа мест-
ного самоуправления требует дальнейшего теоретического
осмысления. Нарушения федерального законодательства о
местном самоуправлении в отдельных субъектах РФ в зна-
чительной степени были обусловлены представлением о
нем как исключительно явлении государственном, полити-
ческом.
Тем более, что, признав местное самоуправление одним
из основных видов самоуправления, закрепив его конститу-
ционно-правовой статус, законодатели и теоретики разо-
шлись в его понимании. Автор первого учебного пособия по
муниципальному праву России В.И.Фадеев предложил рас-
сматривать местное самоуправление как сложное и много-
аспектное явление2. Этот подход получил развитие в других
работах автора. В конечном итоге, он выделил троякую
сущность местного самоуправления: как основу конститу-
ционного строя РФ, право населения на самостоятельное
решение вопросов местного значения и форму народовла-
стия. Раскрывая эту формулу, В.И.Фадеев и О.Е.Кутафин
Закон Республики Башкортостан от 12 октября 1994 г. "О местном госу-
дарственном управлении в Республике Башкортостан" (с доп. от 23 фев-
раля 1999 г.).
2 Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 34.
1
25
пишут о местном самоуправлении как о форме публичной
власти и институте гражданского общества1.
Однако большинство исследователей сосредоточили
свое внимание на раскрытии политической составляющей
местного самоуправления2. В частности, М.В.Баглай и
Б.Н.Габричидзе определили местное самоуправление как
"относительно самостоятельный уровень и специфическую
форму реализации народом своей власти", подчеркнув об-
щий источник местного самоуправления и государственной
власти - власть народа3. Причем акцент на политической
характеристике местного самоуправления лишь отчасти
оказался связан с дискуссией о его "государственной" и
"общественной" природе.
Противоречивые оценки исследователей были тесно
связаны не столько с определением природы местного само-
управления, сколько с выявлением взаимоотношений орга-
нов государства и местного самоуправления, с сохранением
целостности и управляемости России. Позднее (1998 г.),
А.Н.Мальцев вспоминал, что перед ратификацией Европей-
ской Хартии местного самоуправления ему и его коллегам
пришлось несколько раз приходить на заседания комитета
Совета Федерации РФ, чтобы убедить его членов в том, что
местное самоуправление в РФ не отделено от государства.
Конституционное положение "о невхождении ... означает
только гарантию самостоятельности местного самоуправле-
ния в пределах своих полномочий. Но местное самоуправ-
ление находится в единой системе государственного устрой-
ства РФ"4.
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации.
М., 2002. С. 89, 94.
2 Государство и право. 1997. No 5. С. 31.
3 См.: Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Фе-
дерации. М., 1996. С. 460, 470.
4 Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы. С. 13.
1
26
В этих условиях часть исследователей попытались дока-
зать, что закрепленный конституционно-правовой статус
местного самоуправления не соответствует историческим
традициям1. Но если и можно согласиться с этим мнением,
то только отчасти. Предопределенная Конституцией РФ
англосаксонская муниципальная система не соответствовала
общим традициям государственного развития России, мен-
тальности ее народа и особенностям национальной право-
вой системы. В то же время сделанный выбор достаточно ло-
гично продолжил историю российского местного само-
управления. Для признания этого достаточно вспомнить
опыт реформ второй половины XIX - начала XX вв. Совре-
менная практика повторила в своих принципиальных чер-
тах земскую и городскую реформы, которые также привели
к формированию органов, организационно обособленных
от органов государственной власти.
Другие исследователи (М.А.Краснов) попытались дока-
зать, что правовая формула об отделении органов местного
самоуправления от системы органов государственной власти
теоретически неверна, поскольку органы местного само-
управления также являются государственно-властными2.
Вывод о том, что активные процессы передачи полномочий
и отдельных предметов ведения из сферы государственной
власти органам местного самоуправления подтвердили по-
спешность создания жестких границ между государственно-
властной системой управления и местным самоуправлени-
ем, был сделан специалистами Института государства и
права РАН. Они подчеркнули, что теоретикам Конституции
РФ местное самоуправление мыслилось как самостоятельная
система общественного (другими словами, противоположного
государственному, политическому) управления. Но при
этом недостаточно был учтен международный опыт органи-
1
2
Государство и право. 1997. No 5. С. 24-25.
См.: Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993. С. 10.
27
зации местного управления и его непосредственного кон-
такта с государством1.
Очевидно, что анализ конституционно-правового стату-
са местного самоуправления не позволяет говорить ни о том,
что местное самоуправление исключено из сферы властеот-
ношений, ни о том, что реформаторы попытались создать в
его лице самостоятельную систему общественного управле-
ния (статьи 3, 12 и др. Конституции РФ).
Ю.Л.Крузе определила местное самоуправление как
особое "явление деконцентрации демократической власти в
форме местного народовластия и децентрализации государ-
ственного управления в форме местного самоуправления в
рамках единой правовой системы Российской Федерации"2.
В этом подходе интересна попытка проанализировать мест-
ное самоуправление с двух точек зрения. Однако такая
трактовка не вышла за рамки его характеристики как явле-
ния политического. Аналогичная оценка была дана и
Т.М.Бялкиной. Подчеркнув, что данные признаки характе-
ризуют местное самоуправление и как власть, и как управ-
ление3, автор особое внимание уделяет его обоснованию как
отдельного уровня властеотношений.
Н.В.Постовой, конкретизируя понятие публичного ха-
рактера муниципальной власти, выделил его признаки. Во-
первых, как он считает, местное самоуправление выступает в
роли самостоятельного института власти, закрепленного в
Конституции РФ и в законодательстве. Во-вторых, оно имеет
свой механизм осуществления функций (жители, органы и
должностные лица). В-третьих, властные полномочия реали-
зуются непрерывно. В-четвертых, власть действует на терри-
тории муниципального образования и в равной мере рас-
Государство и право. 1996. No 8. С. 3-32. С. 22.
Крузе Ю.Л. Проблемы теории муниципального права. Автореф. дисс. ...
канд. юрид. наук. М., 1997. С. 13.
3 См.: Бялкина Т.М. Законодательство области о местном самоуправлении.
Воронеж, 1996. С. 8-10.
1
2
28
пространяется на всех лиц, находящихся в пределах данной
территории. В-пятых, муниципальная власть, равно как и
государственная, имеет рычаги принудительного характера
(у нее свой аппарат принуждения). В-шестых, муниципаль-
ная власть имеет муниципальную собственность и местный
бюджет, которые придают ей самостоятельность и обособ-
ленность. В-седьмых, эта власть выполняет в соответствии с
Конституцией РФ такую важнейшую функцию как уста-
новление местных налогов и сборов и для этого вправе соз-
давать налоговые инспекции в системе органов местного са-
моуправления. В-восьмых, муниципальная власть осуществ-
ляется в рамках закона1.
Многие из сформулированных характеристик вызыва-
ют серьезные возражения. Признаки самостоятельности и
законности осуществления местного самоуправления не мо-
гут свидетельствовать о публичной природе данного явле-
ния. Причем, о самостоятельности в данном случае следует
говорить конкретно: например, о праве населения на само-
стоятельное решение вопросов местного значения, опреде-
ление структуры органов местного самоуправления и т.п.
Но главное, что данные признаки в той же мере могут (и
должны) характеризовать общественные (неполитические)
явления. Наличие собственности, бюджета, механизма осу-
ществления функций - это признаки, отличающие любое
юридическое лицо. После принятия Налогового кодекса РФ
(ст. 12) вряд ли можно однозначно говорить о том, что орга-
ны местного самоуправления самостоятельно устанавлива-
ют местные налоги и сборы. И, наконец, может ли говорить
о правовой природе феномена, его публичности такая ха-
рактеристика как территориальный принцип организации?
В частности, в России федеральным законодательством пре-
дусмотрено осуществление и территориального обществен-
ного самоуправления.
1
См.: Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., 2000. С. 19-20.
29
Более широкий подход к трактовке местного само-
управления характерен для Г.В.Атаманчука. Он считает, что
при выявлении правовой природы местного самоуправле-
ния следует учитывать следующие обстоятельства. Во-1, ме-
стное самоуправление как явление демократии и форму наро-
довластия необходимо рассматривать с учетом этих характе-
ристик. Во-2, местное самоуправление олицетворяет собой
пограничное явление между государством и обществом, соеди-
няющее их между собой; в нем имеет место сочленение обще-
ственных форм (в организации) и властных полномочий (в
юридической силе управленческих решений). В-3, местное
самоуправление относится к ряду управленческих явлений,
призванных целенаправлять, организовывать и регулиро-
вать общественную жизнедеятельность. С этим положением
созвучно мнение А.И.Черкасова, который считает, что поня-
тия "местное самоуправление" и "местное управление" со-
относятся как часть и общее. Местное самоуправление не
следует противопоставлять местному управлению, право-
мерно рассматривать его как часть местного управления1. В-
4, по мнению Г.В.Атаманчука, местное самоуправление яв-
ляется средством реализации инициативы и практического
осуществления самодеятельности, воплощения творческой
энергии и ответственности населения по месту жительства.
Это - одна из форм реализации прав и свобод человека и
гражданина2.
Именно в рамках такого многоаспектного подхода, ко-
торый, как и В.И.Фадеев, предложил Г.В.Атаманчук, и необ-
ходимо было бы говорить о правовой природе местного са-
моуправления. Особое значение имеет положение о погра-
ничном состоянии местного самоуправления между госу-
дарством и обществом. Вместе с тем, требует уточнения по-
См.: Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практи-
ка. М., 1998. С. 28.
2 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997. С.
133.
1
30
ложение о разграничении публичного и социального между
организационной и функциональной структурами местно-
го самоуправления. Действительно, на муниципальном
уровне могут доминировать общественные формы - это
территориальное общественное самоуправление и др. Од-
нако, говоря о властных полномочиях, автор предусматри-
вает публичный характер организации таких муниципаль-
ных органов. Властное (господствующее, политическое) воз-
действие таких органов является отражением соответствую-
щей сущности органов, осуществляющих такое воздействие.
Причем, публичность органов местного самоуправления
проявляется и в том, какое место они занимают в реализа-
ции народовластия, чьи интересы осуществляют в результа-
те своей деятельности, насколько самостоятельны в реше-
нии вопросов местного значения от воли населения муни-
ципального образования и др.
Кроме этого, каким образом определяется юридическая
сила управленческих решений местного самоуправления?
Такую силу (в отношении прежде всего третьих лиц - фи-
зических и юридических лиц, расположенных на данной
территории) могут иметь только те решения, которые при-
нимаются органами власти, т.е. органами, способными осу-
ществить принуждение в случае невыполнения его реше-
ния. Либо, если такое решение принимается в соответствии
с установленным законом порядком (как решение схода (со-
брания) граждан или органа территориального обществен-
ного самоуправления), с соблюдением всех предусмотрен-
ных процедур и т.д. Но юридическая сила таких решений
определяется уже волей государства, установленных им
правил, а не сущностью - публичной или социальной -
принявших их органов.
Для понимания правовой природы местного само-
управления важной представляется также позиция Консти-
туционного Суда РФ. Она была сформулирована в Поста-
новлении от 24 января 1997 г.: организация публичной власти
31
на местах может осуществляться как органами государст-
венной власти местного уровня, так и муниципальными ор-
ганами, не входящими в систему органов государственной
власти1. Позднее, в Определении от 2 ноября 2000 г. Консти-
туционный Суд РФ отметил, что положение о том, что мест-
ное самоуправление реализуется на основе сочетания госу-
дарственных и общественных начал, не изменяет природу
местного самоуправления и не затрагивает право граждан
на самостоятельное решение вопросов местного значения.
Методологическое значение с этой точки зрения имеют
и другие решения Конституционного Суда РФ. В частности,
его определение от 4 февраля 1999 г., в котором, как и во
многих других решениях, Конституционный Суд РФ для
характеристики органов государственной власти и органов
местного самоуправления использует как одни и те же, так и
различные правовые термины. В первом случае - это поня-
тие "публичная власть", подчеркивающее общность органов
государственной и муниципальной власти. Понятие же "го-
сударственная природа" используется для характеристики
только местных органов государственной власти субъекта
РФ2.
Таким образом, разработка теории местного самоуправ-
ления, активная законотворческая и правоприменительная
деятельность создали условия для переосмысления отдель-
ных положений, связанных с трактовкой его правовой при-
роды. Реализация в нашей стране англосаксонской муници-
пальной системы, вызвав во многом справедливую критику
со стороны не только практиков, но и теоретиков, обуслови-
ла в русле этой критики особое внимание к обоснованию
публично-правового характера муниципальной власти, ее
политической составляющей. Хотя, и это нельзя не отметить,
формирование местного самоуправления должно было на-
1
2
СЗ РФ. 1997. No 10. Ст. 1130.
СЗ РФ. 1999. No 8. Ст. 1092.
32
ряду с решением других задач во многом стимулировать
столь важный для нашего государства процесс становления
институтов гражданского общества.
Следует подчеркнуть, что на страницах юридических
изданий раскрывалась в основном роль местного само-
управления в становлении правового демократического го-
сударства. Его же значение в реформировании общества,
активизации общественного мнения, организации населе-
ния анализировалось преимущественно специалистами
других отраслей научного знания - социологами, политоло-
гами, философами и др. Именно ими разрабатывалась во
многом проблема местного самоуправления как института
гражданского общества (в рамках предмета изучения дан-
ных наук и соответствующими методами). Причины этого
хорошо раскрывает Д.А.Керимов. Анализируя такие про-
цессы, которые протекают на основе саморегуляции, он пи-
шет, что юристы в данном случае постоянно сталкиваются с
вопросом о целесообразности правового регулирования та-
ких общественных отношений. И, тем не менее, считает он,
такие процессы должны быть в поле зрения государственно-
го управления, изучаться в том числе и юридическими нау-
ками, которые во многих странах отличает изолированность
от других отраслей социального знания1.
Наряду с обоснованием местного самоуправления как
организации публичной власти, именно в юридической
науке необходимо выявление его социальной составляю-
щей. Это способствует более глубокому пониманию право-
вой природы местного самоуправления. Особенности его
социального характера обусловливают его структурирова-
ние и функционирование, позволяют сформулировать в
связи с этим определенные правила, которые закрепляются
как его правовой статус. В силу сочетания политического и
1
См.: Керимов Д.А. Методология. права. С. 542-545.
33
социального в местном самоуправлении особым образом
реализуются публичные и частные интересы.
Социальный характер местного самоуправления прояв-
ляется в том, что оно структурирует естественный уровень
самоорганизации жизнедеятельности населения. На этом
уровне реализуются основные потребности человека: в жи-
лище, в питании, водоснабжении, отдыхе, охране здоровья,
благоприятной окружающей среде, образовании и др. Для
реализации этих естественных потребностей органы мест-
ного самоуправления, приобретая статус юридического ли-
ца, оказываются достаточно активными участниками част-
ноправовых отношений. Для частного же права характерно
установление определенного статуса физических и юриди-
ческих лиц, обеспечение их равенства в отношениях между
собой, договорное регулирование, свобода экономической и
иной деятельности1.
Однако, хотя на муниципальном уровне реализуются
естественные потребности отдельного человека или семьи,
все же условия их удовлетворения имеют не только частный,
но и публичный характер. По выражению В.Острома, такие
блага и услуги как жилищно-коммунальные, противопо-
жарная защита, полицейская служба, очистка загрязненного
воздуха не "расфасованы" для каждого потребителя в от-
дельности; они не могут продаваться только тем лицам, ко-
торые готовы за них заплатить. С другой стороны, было бы
неэффективно передать их осуществление и на государст-
венный уровень: затраты на их осуществление значительно
превысят выгоду от них2. Относительно небольшие терри-
ториальные характеристики муниципального образования,
локальность деятельности его органов, по большей части
непосредственный характер взаимоотношений жителей ме-
Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. С. 116.
См.: Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое само-
управляющееся общество. Пер. с англ. М., 1993.
1
2
34
жду собой и с органами местного самоуправления, естест-
венный характер проблем жизнедеятельности - все это в це-
лом обусловливает особую муниципальную социальность. Рож-
дение человека, его здоровье, взросление, обучение, трудо-
устройство, брак и семья, старение, смерть - в рамках этих
циклов в основном замыкается жизнедеятельность местного
сообщества.
Следует признать, что однозначно определить характер
названных проблем - как частных или публичных - далеко
не всегда представляется возможным. Некоторые из них,
имея сугубо частный характер, в определенной ситуации
(например, в условиях резкого повышения смертности и
снижения рождаемости на определенной территории) могут
приобрести публичный интерес. Другие же всегда сохраня-
ют публичный характер. Можно здесь вспомнить, напри-
мер, о тесном взаимовлиянии проблемы безработицы и та-
ких негативных явлений как преступность, наркомания и
т.д. Достаточно полно учесть своеобразие всех условий жиз-
недеятельности способны только органы власти, действую-
щие на местном уровне.
Характер проблем местного сообщества влияет на дея-
тельность муниципальной власти, которая в силу этого при-
обретает непосредственно социальное содержание. Это от-
ражается и в компетенции муниципальных органов, в их ве-
дении, как правило, находится большинство социальных
вопросов. На этом уровне более заметны диспропорции в
расходах и доходах, ощутима реакция людей на социальные
последствия таких диспропорций, а также имеются реаль-
ные возможности мобилизации населения и материально-
финансовых ресурсов на решение социальных проблем.
Естественному характеру формирования местного со-
общества соответствует правовая и социальная природа ор-
ганизаций, в деятельности которых наиболее активно участ-
вуют местные жители (кондоминиумы, жилищные и гараж-
ные кооперативы, садоводческие общества, общества защи-
35
ты потребителей, женские, молодежные и детские объеди-
нения, экологические движения и другие, преимущественно
общественные объединения частноправового характера).
Однако, успех их деятельности в немалой степени обуслов-
лен, с одной стороны, политикой государства, а с другой
стороны, взаимодействием с органами местного самоуправ-
ления.
Природа муниципального уровня проявляется также в
таком преимуществе как более реальная подотчетность му-
ниципальной власти населению, которое контролирует
предоставление социальных услуг, принятие мер по укреп-
лению системы финансовой отчетности и борьбы с корруп-
цией. Местное сообщество оперативно реагирует на обост-
рение социальных проблем. Определенная "прозрачность"
муниципальной власти усиливает доверие населения к ее
возможностям. Как показывают исследования, при весьма
критическом отношении к политике всех уровней власти,
тем не менее, население признает наиболее эффективными
действия в социальной сфере муниципальной власти1. На
уровне муниципальных органов достигается большая глас-
ность в принятии и осуществлении решений, а также пред-
сказуемость результатов социальной политики.
Большое значение для понимания социальной состав-
ляющей муниципальной власти имеет также определенная
готовность жителей морально и материально поддержать
предлагаемые мероприятия и оказать содействие их прове-
дению. Не секрет, что сильная социальная политика требует
перераспределения ресурсов местного сообщества, что не-
однозначно воспринимается людьми. Но именно на этом
уровне создаются более благоприятные предпосылки для
того, чтобы понять и принять необходимость помощи тем,
кто живет в соседнем доме или в соседнем квартале, с кем
местные жители встречаются в общественном транспорте,
1
Социальная политика: парадигмы и приоритеты. М., 2000. С. 180-193.
36
работают в одном коллективе. Поддержка односельчан, ока-
завшихся в трудной жизненной ситуации, всегда занимала
почетное место в жизни российской деревни, иерархии ее
ценностей1.
Социальная природа местного самоуправления обу-
словлена также государственной политикой РФ. Как под-
черкивается в Основных положениях региональной полити-
ки Российской Федерации, утвержденных Указом Прези-
дентом РФ от 3 июня 1996 г., большинство вопросов разви-
тия образования, здравоохранения и культуры, жилищного
и коммунального хозяйства, социально-бытового обслужи-
вания населения и ряд других должны решаться на уровне
органов местного самоуправления.
Не секрет, что реализация этой особой муниципальной
социальности требует достаточно часто (особенно на совре-
менном этапе) проявления публично-правового характера
местного самоуправления. И это связано не только с упоми-
навшимся публичным характером реализации обществен-
ных потребностей, но и необходимостью использования си-
лы, принуждения (наряду с административным принужде-
нием, которое используют муниципальные органы и их
должностные лица, осуществляется, например, деятельность
милиции общественной безопасности). То, что принужде-
ние часто осуществляется при помощи государственных ме-
ханизмов, не меняет сущности публично-правовой деятель-
ности муниципальных органов и их должностных лиц. Ме-
стное самоуправление только как естественная, саморегули-
рующаяся система детерминирована внутренними источ-
никами развития, а как искусственная система предполагает
существование управленческого воздействия "субъект - объ-
ект". В юридической литературе даже радикальные сторон-
ники местного самоуправления вынуждены признать, что
население выступает не только как субъект муниципально-
1
См.: Громыко М.М. Мир русской деревни. М., 1991.
37
правовых отношений, но и как его объект. Все сказанное
приводит к признанию того, что правовая природа местного
самоуправления характеризуется единством политического
и социального.
Вместе с тем, сложность и многогранность такого явле-
ния как местное самоуправление и субъективный характер
его восприятия различными исследователями свидетельст-
вуют о неизбежности вариативности его трактовок. Такое
разнообразие способствует решению в каждом отдельном
случае и различных исследовательских и практических за-
дач. Это позволяет более глубоко раскрыть правовую при-
роду местного самоуправления и создать условия для его
правового регулирования как института, воплощающего
единство политического и социального.
Конечно, этого требует не только решение взаимообу-
словленных задач формирования правового государства и
гражданского общества. Опыт развития нашей страны по-
зволяет прогнозировать реальную опасность: в рамках даль-
нейшего реформирования местного самоуправления не-
сложно в очередной раз нарушить соотношение в нем поли-
тического и социального. Причем, если анализировать про-
ект новой редакции Федерального закона "Об общих прин-
ципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации", это не обязательно может быть связано с "ого-
сударствлением" местного самоуправления. Возможен и
иной вариант развития, когда местное самоуправление со-
хранится исключительно как территориальное общественное
самоуправление (очевидно, что таковым может быть разви-
тие местного самоуправления в провинции только на уров-
не сельских поселений).
1.2. Соотношение "автономии" и "зависимости"
Рассмотрение политического и социального как состав-
ляющих понятие местного самоуправления позволяет обос-
38
новать необходимость и целесообразность использования
второй пары категорий для исследования избранного фе-
номена. Это категории "автономия" и "зависимость".
"Зависимость" и "автономия" - парные категории, ко-
торые в сочетании как никакие другие передают специфику
местного самоуправления, его особость в государстве. Идея
общественного характера местного самоуправления, как по-
казал проведенный выше анализ, была тесно связана с при-
знанием его автономии. Сторонники приоритета социаль-
ного в правовой природе местного самоуправления наибо-
лее настойчиво отстаивали лозунги местной автономии.
Только так на протяжении многих столетий можно было за-
воевать право на самостоятельность отдельных городских и
сельских общин, получить право на вольности. С другой сто-
роны, отстаивание идеи государственной природы местного
самоуправления - это попытка сохранить максимальное
влияние центральных органов государственной власти на
деятельность местных общин. Включая и те случаи, когда в
силу тех или иных причин такие общины добивались права
на местное самоуправление.
Однако, как доказывает не только развитие политико-
правовой мысли, но и практика, невозможно представить в
рамках единого государства и в условиях тесного взаимо-
действия государства и общества, как "политическое" без
"социального", так и "автономию" без "зависимости". Мест-
ное самоуправление, лишенное одного из названных ка-
честв, неизбежно перерождается в систему либо местного
управления, полностью зависимого от управления государ-
ственного, правительственного, либо в территориальное
общественное самоуправление, не способное осуществлять
властные полномочия в отношении не только третьих лиц,
но и отдельных членов такого сообщества.
Таким образом, анализ местного самоуправления пред-
полагает его рассмотрение, не только в России, но и в зару-
бежных странах, как процесс реализации определенного со-
39
отношения зависимости и автономии местных сообществ и
государства. Последнее накладывает определенный отпеча-
ток на муниципальную систему, отражая те взаимоотноше-
ния, которые складываются между отдельными института-
ми государства и общества (в том числе и его составной час-
ти - местного сообщества) на определенной территории и в
конкретный период времени.
Именно соотношение зависимости и автономии (как
отражение политического и социального) местного само-
управления и государства является важнейшим основанием
для выделения муниципальных систем и их классифика-
ции. Хотя муниципальные системы испытывают на себе
воздействие также правовой системы государства, форм го-
сударственного правления, государственного устройства и
политического (государственного) режима, с одной стороны.
И демографических, половозрастных, профессиональных,
культурных и иных особенностей местного сообщества, с
другой стороны. Однако, такое взаимодействие обусловлено
прежде всего доминированием одной из двух универсаль-
ных тенденций (трендов) - унификации или дифферен-
циации, соответствующих определенному соотношению, в
свою очередь, зависимости и автономии. Первая тенденция
усиливает количество или влияние общих признаков, про-
являющихся в частях системы; вторая, наоборот, увеличива-
ет различия между частями системы, умножает количество и
(или) влияние особенных признаков частей системы. Соче-
тание данных тенденций, с точки зрения системного анали-
за, может усиливать или ослаблять целостность системы, её
автономию и зависимость (соотношение политического и
социального), многообразие внутреннего строения (струк-
туры) и функций.
Во взаимоотношениях государства и местного само-
управления данные тенденции проявляются, как правило,
через политику централизации или децентрализации. Пер-
вая уменьшает влияние правового плюрализма, обычаев,
40
местных нормативных правовых актов и усиливает воздей-
ствие на местах федеральных (общегосударственных) актов.
Вторая - действует в обратном направлении, ослабляя фе-
деральное (общегосударственное) правовое регулирование
и усиливая воздействие местных актов.
Таким образом, регулируется соотношение автономии
и зависимости местного самоуправления в рамках единой
государственности, формируется определенная муници-
пальная система. В результате доминирования централиза-
ции государство осуществляет весьма значительное (чаще
всего методами административной опеки) воздействие на
формирование и развитие местного самоуправления (так в
основном создавалась континентальная муниципальная
система). Децентрализация приводит к становлению мест-
ного самоуправления, обладающего более сильной автоно-
мией в общегосударственной системе (так складывалась
англосаксонская муниципальная система). Каждый из трен-
дов влияет на местное самоуправление, изменяя в его право-
вой природе соотношение политического и социального,
зависимости и автономии.
Исторически первой сложилась англосаксонская муни-
ципальная система, основными признаками которой явля-
ются: отделение системы местного самоуправления от сис-
темы государственной власти; формирование как основной
единицы местного самоуправления прихода, на территории
которого проживает от 500 до 30 тыс. человек. Если населе-
ние прихода (общины) не превышает 150 человек, жители
непосредственно на собраниях (сходах) решают основные
вопросы своей жизнедеятельности, избирают главное долж-
ностное лицо - старосту для осуществления исполнитель-
но-распорядительных функций. Система местного само-
управления включает представительные органы - советы,
которые избираются населением в ходе всеобщих прямых
выборов сроком на 4 года. Из числа членов совета - совет-
ников, состав которых ежегодно обновляется на одну треть,
41
избирается председатель сроком на 1 год. Исполнительно-
распорядительные органы формируются советом и подот-
четны им. Основными направлениями деятельности орга-
нов местного самоуправления являются управление поли-
цией, пожарными и дорожными службами, музеями, соци-
альными службами и попечением престарелых.
Наиболее полное воплощение англосаксонская система
местного самоуправления получила на своей родине в Ве-
ликобритании. На ее основе в США, например, сформиро-
вались две основные модели местного самоуправления:
"Мэр - совет" или "совет - мэр", а также "Совет - управ-
ляющий (менеджер)". Наряду с этими двумя основными
моделями в США встречается комиссионная модель.
Вторая основная муниципальная система получила на-
звание континентальной (французской). Ее основное отли-
чие от англосаксонской системы заключается в характере
взаимоотношений органов местного самоуправления и ор-
ганов государственной власти. Данная система сформиро-
валась в странах, в которых государство традиционно со-
храняло значительные рычаги воздействия на организацию
и деятельность местного самоуправления, включая и адми-
нистративную опеку. Хотя от последней в большинстве
стран уже отказались, на местном уровне одновременно с
системой самоуправления действуют также органы государ-
ственной власти или его должностные лица, которые пред-
ставляют государство и его интересы в сфере местного само-
управления.
Окончательные контуры этой системы определились во
Франции после принятия в 1982 г. закона "О правах и сво-
бодах местных коллективов", в соответствии с которым ос-
новной единицей местного самоуправления является ком-
муна, население которой избирает муниципальный совет
сроком на 6 лет. Избирательное право имеют граждане
Франции, достигшие 18 лет. Компетенция совета включает
решение всех вопросов местного значения, за исключением
42
тех, которые представляют непосредственно полномочия
мэра. Решения муниципального совета, принятые в преде-
лах его компетенции, приобретают обязательную силу при
условии, что они переданы представителю государства в де-
партаменте и опубликованы. Муниципальный совет на сво-
ей первой сессии избирает мэра, который является предсе-
дателем коммуны; готовит сессии муниципального совета и
исполняет его решения; управляет имуществом коммуны и
имеет право совершения гражданско-правовых сделок;
представляет интересы коммуны в судебных органах; на-
значает служащих и принимает решения об администра-
тивных поощрениях и взысканиях; председательствует в ад-
министративных комиссиях и др. Мэр уполномочен обеспе-
чивать правопорядок и безопасность, принимать в связи с
этим необходимые решения, включая санкции на арест, а
также может выполнять иные полномочия, в том числе и те,
которые ему может делегировать муниципальный совет.
Мэр является одновременно с этим и уполномоченным
государства и в этом качестве занимается такими граждан-
скими делами, как регистрация браков, рождения, смерти,
подтверждения отцовства и материнства. Мэр, как и его за-
местители, является должностным лицом судебной полиции
и в этом качестве констатирует нарушения уголовного зако-
нодательства, собирает доказательства, осуществляет опера-
тивно-розыскные действия и передает соответствующие ма-
териалы в органы правосудия. Он принимает жалобы насе-
ления и проводит по ним предварительное расследование
под надзором прокурора Республики. В случае необходимо-
сти судья призывает мэра выступить в ходе судебного рас-
следования на стороне обвинения.
На мэра возложена обязанность публикации и испол-
нения законов и регламентов. Он играет важную роль в ор-
ганизации выборов, исполняя обязанности председателя из-
бирательной кампании. Он контролирует соблюдение зако-
43
нодательства об образовании, ведет учет призывников для
прохождения службы.
Наряду с коммунами, местное самоуправление во
Франции действует также на уровне департаментов и ре-
гионов. Государство осуществляет полномочия в сфере ме-
стного самоуправления через Комиссара республики по ре-
гиону и Старшего казначея региона. В целом, французская
система самоуправления представляет собой образец более
централизованной формы организации власти, по сравне-
нию с англосаксонской. Вместе с тем, она также обеспечива-
ет гарантии права на местное самоуправление.
Очевидно, что доминирование "автономии" характери-
зует англосаксонский тип муниципальной системы, с ее
широкой автономией, отсутствием явно выраженного со-
подчинения, равенством местных общностей, большей неза-
висимостью в решении вопросов внутренней жизнедеятель-
ности от центральных органов государственной власти. Та-
кой тип связан также с неограниченной свободой частного
предпринимательства (известным принципом laissez faire) и
в определенной степени обеспечивает его реализацию. Му-
ниципалитеты чаще выступают как организаторы конкур-
сов, координаторы хозяйствующих субъектов, обеспечи-
вающих оказание услуг. Континентальный тип предусмат-
ривает доминирование "зависимости". Ему (хотя в значи-
тельной степени уже в прошлом) была присуща развитая
система административной опеки и контроля со стороны
центральной государственной власти над местными орга-
нами. Такой тип формировался в основном в унитарных го-
сударствах, в которых традиционно придавалось большое
значение централизованному управлению.
Наряду с двумя основными муниципальными система-
ми в зарубежных странах встречаются и иные системы, раз-
новидности двух основных систем (смешанные системы) и
отдельные модели. Среди наиболее традиционных часто
называют коммунальное управление ФРГ. Разнообразие
44
подходов к трактовке природы местного самоуправления
нашло свое отражение в понятийном аппарате. В частности,
в Англии местное самоуправление - это self government
(собственное правительство), во Франции - centralisation
administrative (административная централизация), в Герма-
нии - st?ndische verfassung (сословные учреждения). Не
трудно заметить, что и в выборе понятий в значительной
степени реализовалось признание определенного соотно-
шения автономии и зависимости местного самоуправления.
В Российской Федерации конституционный выбор в
1993 году был связан с закреплением англосаксонской му-
ниципальной системы. Этот основополагающий шаг во
многом определил дальнейшие шаги в становлении местно-
го самоуправления и формировании законодательной базы
его организации и осуществления. Выбор муниципальной
системы обусловил доминирование тренда децентрализа-
ции, приоритет "автономии" над "зависимостью". Это оп-
ределило и правоотношения с государством в лице его фе-
деральных, региональных и местных территориальных ор-
ганов власти, их должностных лиц.
Конституционное положение о том, что "органы мест-
ного самоуправления не входят в систему органов государ-
ственной власти" (ст. 12) на протяжении почти десяти лет
остается одним из наиболее спорных как в среде теоретиков,
так и практиков. Проблема, которую формулируют и как
"организационная самостоятельность местного самоуправ-
ления", и более жестко как "государство в государстве", вы-
зывает противоречивые, подчас противоположные, сужде-
ния, связанные с толкованием одних и тех же правовых
норм. Именно в этой части регулирования местного само-
управления раздаются предложения и о пересмотре консти-
туционных положений.
В качестве основных аргументов, как правило, называ-
ются неблагоприятные юридические последствия конститу-
ционного положения. В частности, о том, что государствен-
45
ная власть оказалась "подвешенной" в правовом поле в ре-
зультате того, что местное самоуправления оказалось реали-
зовано на всех уровнях административно-территориального
деления субъектов РФ, пишет председатель Российского
земского движения Е.Панина1. Начальник Главного терри-
ториального управления Администрации Президента РФ
С.Самойлов поддерживает развитие местного самоуправле-
ния как "мощного фундамента для создания правового го-
сударства, для формирования гражданского общества и для
нормальной жизни людей на территории". Вместе с тем, он
убежден, что осуществление местного самоуправления на
уровне районов и крупных российских городов ставит мно-
го вопросов о разграничении функций государственных и
муниципальных органов. Значительная часть государствен-
ных функций находится как бы в провале между государст-
венными и муниципальными органами. По его мнению,
"требуется большая работа, чтобы, исходя из интересов на-
селения, привести систему местного самоуправления в соот-
ветствие с ее назначением и возможностями"2.
Как уже было отмечено, взаимодействие местного само-
управления и государства (государства и местного само-
управления) в Российской Федерации было обусловлено
выбором англосаксонской муниципальной системы. В соот-
ветствии с ней, органы местного самоуправления не входят в
систему государственных органов и взаимодействие между
ними не предусматривает административной опеки. Такое
взаимодействие обеспечивается использованием, как прави-
ло, правовых, финансово-экономических и контрольных ме-
ханизмов. В отдельных странах, например, в Японии, госу-
дарство в этих целях сочетает элементы местного само-
управления и государственного местного управления3. По-
Независимая газета. 2000. 15 июня.
Российская газета. 2000. 7 окт.
3 См.: Местные органы в политической системе капитализма. С. 4.
1
2
46
следняя схема также нашла свое применение в отдельных
субъектах Федерации1.
В России также можно отметить попытки обеспечить
взаимодействие государственных органов с органами мест-
ного самоуправления путем введения административной
опеки. Эта общая конструкция осуществлялась в регионах
по-разному. В основном органы государственной власти
субъектов Федерации пытались ввести административные
рычаги контроля за правотворческой деятельностью орга-
нов местного самоуправления, влиять на формирование
муниципальных органов или избрание (назначение) их
должностных лиц и т.д. В некоторых регионах органы госу-
дарственной власти создавали на местном уровне свои тер-
риториальные органы, которые реализовали отдельные во-
просы местного самоуправления. В таких субъектах РФ, как
г. Москва и Свердловская область, с этой целью на опреде-
ленном этапе были использованы механизмы администра-
тивных и управленческих округов. В Свердловской области
(на территории которой, кстати, могли бы разместиться со-
временные две Венгрии или Чехии) было создано 6 управ-
ленческих округов, которые стали координировать деятель-
ность 72 муниципальных образований2. В Москве аналогич-
ную роль выполняли префектуры3.
Отмечая сложность решения проблемы взаимодействия
органов государственной и муниципальной власти (а, по
сути, соотношения автономии и зависимости), особенно в
сфере управления отдельными сферами жизни общества и
государства, тем не менее, следует ли говорить о необходи-
1 См.: Законы Республики Башкортостан "О местном государственном
управлении в Республике Башкортостан" от 12 октября 1994 г. (с доп. от
23 февраля 1999 г.); Закон Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О
системе органов государственной власти в Удмуртской Республике".
2 Закон Свердловской области от 12 февраля 1998 г. "О территориях и
границах муниципальных образований в Свердловской области".
3 Устав города Москвы от 28 июня 1995 г. (в ред. от 24 июня 1998 г. No 11).
47
мости восстановления "единой исполнительной вертика-
ли"?
Прежде всего необходимо отметить, что суждения о том,
что "Российское государство заканчивается на крае, области,
а далее начинается нечто непонятное"1, мягко говоря, ли-
шены основы. Во-первых, источником власти является на-
род, который и осуществляет ее наряду с государственной
формой также в форме местного самоуправления. Местное
самоуправление от имени народа, таким образом, не только
осуществляет его волю, но и для обеспечения данной воли
применяет принуждение либо угрозу его применения. Су-
дебные органы, прокуратура, органы внутренних дел и фе-
деральной службы безопасности, налоговой инспекции,
природоохранные и другие государственные органы при-
званы защищать интересы местного самоуправления.
Во-вторых, российское государство и на федеральном, и
на региональном уровне представлено на территории му-
ниципальных образований в лице своих местных террито-
риальных органов (финансовых, налоговых, правоохрани-
тельных, природоохранных, земельных, военных комисса-
риатов, органов МЧС и др.). Их деятельность на местном
уровне составляет значительный удельный вес в общем объ-
еме управленческой деятельности в отдельных сферах жиз-
недеятельности местного сообщества. Причем, не только в
социально-экономической или духовно-культурной сферах.
На местном уровне такими территориальными органами
решаются важные задачи, связанные с национальной и го-
сударственной безопасностью, борьбой с терроризмом, про-
довольственной, информационной, научной и технологиче-
ской независимостью и др. В решении многих из этих про-
Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству: План преобразования
системы государственной власти и управления в Российской Федерации.
М., 2002. С. 49.
1
48
блем органы государственной власти тесно взаимодейству-
ют с органами местного самоуправления.
В-третьих, органы местного самоуправления в настоя-
щее время осуществляют важные полномочия, которые в со-
ответствии с российским законодательством были переданы
им федеральными и региональными органами государст-
венной власти. Такие полномочия обладают особенностями,
связанными с их ресурсным обеспечением, порядком пере-
дачи, контролем за реализацией и юридической ответствен-
ностью. Все это обусловливает особый правовой статус осу-
ществляющих такие полномочия органов исполнительно-
распорядительной власти. В соответствии с теорией местно-
го самоуправления аналогичный опыт зарубежных стран
(Франции, Германии, Италии, Японии и др.), когда местная
администрация в особом порядке осуществляет переданные
полномочия органов государственной власти, рассматрива-
ется как основание для включения таких органов в качестве
составной части в единую вертикаль исполнительной власти
в государстве.
Анализ правоотношений, возникающих в связи с реали-
зацией органами местного самоуправления переданных го-
сударственных полномочий, позволяет обосновать вывод о
том, что исполнительно-распорядительные органы местного
самоуправления наряду с федеральными и региональными
органами государственной власти образуют единую систему
исполнительной власти Российской Федерации в части
осуществления государственных полномочий. И этому не
противоречит конституционное положение о том, что "ор-
ганы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти". Организационно-правовая само-
стоятельность органов исполнительной власти сохраняется
на любом уровне осуществления властеотношений. С этой
точки зрения полезным является обращение к ч. 2 ст. 77
Конституции РФ. В соответствии с конституционным поло-
жением федеральные органы исполнительной власти и ор-
49
ганы исполнительной власти субъектов РФ образуют еди-
ную систему исполнительной власти в России также только
в пределах ведения РФ либо полномочий РФ по предметам
совместного ведения РФ и субъектов РФ. В пределах собст-
венной компетенции субъекты РФ самостоятельны.
Проанализируем подробнее те правоотношения, кото-
рые возникают в результате передачи государственных пол-
номочий органам местного самоуправления. Как отмеча-
лось, они имеют ярко выраженную специфику. Они связаны
прежде всего с тем, что такие полномочия могут быть как
переданы, так и отозваны органами государственной власти
самостоятельно (причем, такой отзыв не предусматривает
судебного рассмотрения) и их исполнение контролируется
органами государственной власти в особом порядке. В част-
ности, органы государственной власти вправе осуществлять
контроль за использованием материальных и финансовых
средств, выделяемых для осуществления переданных пол-
номочий. Такие расходы указываются отдельной строкой в
местных бюджетах. В случае их нецелевого использования
они могут быть изъяты из местного бюджета решением ор-
ганов государственной власти. В пределах собственной ком-
петенции (в решении вопросов местного значения) органы
местного самоуправления самостоятельно осуществляют
правовое регулирование механизма решения таких вопро-
сов, определяют материальные и финансовые ресурсы, его
организационно-правовое обеспечение. Но, пожалуй, наи-
более полно специфика взаимодействия разных уровней
власти проявляется в том, что, например, исполнительные
органы государственной власти субъекта РФ и их должно-
стные лица несут ответственность за необеспечение или не-
надлежащее обеспечение исполнения отдельных государст-
венных полномочий органами местного самоуправления1.
См., например: Закон Ленинградской области от 3 июня 1998 г. "О по-
рядке передачи материальных средств органам местного самоуправления
1
50
Заметим, что местное самоуправление - это деятельность
населения под свою ответственность.
Обобщая сказанное, подчеркнем, что конституционно-
правовое регулирование в Российской Федерации создает
необходимое правовое пространство для осуществления
управленческой деятельности, как в масштабе всего госу-
дарства, так и на территории отдельного региона или му-
ниципального образования. В решении вопросов, которые
находятся в совместном ведении двух и даже трех уровней
власти (например, образования или здравоохранения, пен-
сионного обеспечения или заботы о ветеранах), хотя и не
преодолены все трудности, но уже накоплен значительный
опыт разграничения полномочий, их передачи на тот уро-
вень власти, который представляется оптимальным для их
осуществления. Отработаны определенные механизмы
взаимодействия, которые в отдельных случаях предусматри-
вают использование и административных рычагов. Этому не
препятствует организационная и функциональная само-
стоятельность федеральных, региональных и муниципаль-
ных органов власти по вопросам, находящимся в исключи-
тельном ведении каждого из этих уровней власти. Таким об-
разом, на уровне законодательства в определенной степени
закреплено, а на практике частично реализовано опреде-
ленное соотношение "автономии" и "зависимости".
Однако это не отрицает необходимости дальнейшего
теоретического осмысления данной проблемы. Еще более
значительный объем работы предстоит проделать в этой
сфере практикам местного самоуправления. Среди тех про-
блем, изучение которые имеет теоретическое и практиче-
для осуществления отдельных полномочий Ленинградской области". No
12-ОЗ; Закон Московской области от 24 июля 2002 г. "О порядке наделе-
ния органов местного самоуправления муниципальных образований Мо-
сковской области отдельными государственными полномочиями испол-
нительных органов государственной власти Московской области" No
86/2002-ОЗ.
51
ское значение, особого внимания заслуживает организация
местных территориальных органов государственной власти
и их взаимодействие с органами муниципальной власти.
Она способна приобрести еще большее значение, если ме-
стное самоуправление, как предусмотрено проектом новой
редакции Федерального закона "Об общих принципах ор-
ганизации местного самоуправления в Российской Федера-
ции", будет осуществляться на уровне городских и сельских
поселений. Сохранить оптимальное соотношение между
тенденциями автономии и зависимости будет особенно
сложно в провинциальной России, в сельской местности.
Особый интерес, как для субъекта РФ, так и муници-
пального образования, в этом случае будет иметь районный
уровень. Представляется возможным, если на этом уровне
территориальной организации будут действовать либо
только органы государственной власти, оказывающие наря-
ду с осуществлением собственной компетенции необходи-
мую поддержку муниципальным образованиям в решении
вопросов местного значения, либо только органы местного
самоуправления. В последнем случае органы местного само-
управления решают вопросы местного значения, а также
осуществляют переданные им полномочия органов государ-
ственной власти. Перечень последних может охватывать
сферу деятельности органов общей компетенции. Это не
исключает создания на местном уровне органов специаль-
ной компетенции (правоохранительных, налоговых и др.),
но позволяет оптимизировать управленческую деятельность
в тех сферах, в которых, как правило, активное участие при-
нимает и государство, и местное самоуправление. Это соци-
альная защита населения, образование, культура, здраво-
охранение и др. Осуществляя такие полномочия, органы ме-
стного самоуправления будут выступать своеобразными
"агентами" государственной власти на местном уровне.
Таким образом, современная практика местного само-
управления позволяет говорить о том, что достаточно ус-
52
тойчивая традиция многих столетий противопоставления
социального и политического, зависимости и автономии не
имеет уже под собой объективных оснований. Государство и
местное сообщество должны научиться в собственных инте-
ресах использовать демократические механизмы взаимодей-
ствия. Одним из них является разграничение полномочий
между органами государственной власти и местного само-
управления.
В Основных положениях государственной политики в
области развития местного самоуправления в Российской
Федерации было отмечено, что отсутствие четкого правово-
го разграничения полномочий между органами государст-
венной власти (федеральными и субъектов РФ) и органами
местного самоуправления является одной из наиболее ост-
рых проблем становления местного самоуправления1. На
самом высоком уровне государственной власти было при-
знано, что "мы создали "острова" и отдельные "островки"
власти, но не возвели между ними надежных мостов". Орга-
ны местного самоуправления перетягивают на себя в основ-
ном полномочия субъектов РФ. Сохраняется борьба глав ме-
стного самоуправления с их руководителями. И лишь в ред-
ких случаях такую борьбу можно оценить как отстаивание
интересов местного самоуправления как института власти2.
Как показывает опыт зарубежных стран, достижение
оптимального разграничения полномочий между отдель-
ными органами и должностными лицами - это результат,
как правило, длительного исторического развития. Они
пришли к нему на основе неоднократного перераспределе-
ния полномочий с одного уровня власти на другой, на кото-
ром, как представлялось, решение той или иной задачи бу-
дет иметь оптимальный характер. Человечество постепенно
убедилось, что функциональное размежевание выступает
1
2
СЗ РФ. 1999. No 42. Ст. 5011.
Парламентская газета. 2000. 11 июля.
53
как взаимодополнение, взаимоконтроль и взаимосдержива-
ние (как в свое время заметил Дж.Мэдисон, "честолюбию
должно противостоять честолюбие"1). Важное значение при
этом имел тип правовой и муниципальной систем. Во всех
случаях на реальную практику оказывали влияние правовые
принципы, форма государственного устройства, политиче-
ский режим, характер взаимоотношения органов государст-
венной власти и местного самоуправления, исторические
традиции и др. Так, европейский (германский) федерализм
во многом опирался на принцип передачи полномочий. В
основе федерализма США лежало строгое разграничение
полномочий между Федерацией, штатами и муниципалите-
тами. В странах с англосаксонской традицией важную роль в
разграничении полномочий органов власти сыграли судеб-
ная власть и правовая традиция.
Изучение опыта Латинской Америки позволило
В.В.Еремяну говорить о таком разграничении функций, ко-
гда государство создает правовые рамки, определяет и га-
рантирует общегосударственные социальные стандарты,
обеспечивает государственный контроль, а местное само-
управление осуществляет распределение социальных благ,
обеспечивая их доступность, всеобщность и т.д.2 Во Фран-
ции важную роль сыграла унифицирующая деятельность
территориальных органов государства, взаимодействующих
с органами местного самоуправления на локальной терри-
тории. В Швеции ландстинги - областные органы местного
самоуправления традиционно брали на себя ответствен-
ность за здравоохранение, а общины - за решение всех иных
социальных задач (жилье, инфраструктура, образование и
воспитание, социальная помощь, культура и др.)3.
Федералист. М., 1993. Кн. 51. С. 347.
См.: Еремян В.В. Особенности генезиса местного самоуправления в Ла-
тинской Америке // Правоведение. 2000. No 1. С. 59-68.
3 См.: Государственная служба. Местное самоуправление. Зарубежный
опыт. С. 46.
1
2
54
Все это позволяет говорить о том, что в настоящее время
разграничение полномочий между органами государствен-
ной власти и местного самоуправления может осуществ-
ляться в рамках различных подходов. Это прежде всего пра-
вовое регулирование разграничения предметов ведения и
полномочий органов государственной власти и органов ме-
стного самоуправления в законодательстве о местном само-
управлении, в законах, регулирующих правоотношения в
отдельных сферах общественной жизни (отраслевом зако-
нодательстве). Разграничение полномочий органов государ-
ственной власти и местного самоуправления исходя из ха-
рактера реальной ситуации, развития взаимоотношений и
актуальности решаемых задач и др. В теоретическом плане
каждый из этих подходов имеет как свои положительные
стороны, так и недостатки.
Однако в России к настоящему моменту сложилась си-
туация, когда данные проблемы должны решаться, хотя и с
учетом выбора определенной теоретической позиции, но в
рамках уже сложившихся правовых реалий и конкретной
политической практики. Причем, они имеют свои особен-
ности на территории отдельных субъектов РФ и муници-
пальных образований. Необходимо учитывать также объек-
тивные и субъективные факторы, под влиянием которых в
настоящее время обозначился определенный поворот во
взаимоотношениях органов власти различных уровней.
Кроме того, разграничение полномочий между органа-
ми государственной власти и местного самоуправления
предполагает решение взаимосвязанных с этим задач.
Большинство из них лежит в финансово-экономической
плоскости. Это укрепление местных бюджетов путем совер-
шенствования налоговой системы, передача в муниципаль-
ную собственность либо в оперативное управление муни-
ципальных органов объектов, необходимых для оптимиза-
ции местного самоуправления, совершенствование управ-
ления муниципальным имуществом и т.д.
55
С учетом сказанного наиболее плодотворным представ-
ляется подход, который базируется на сохранении опти-
мального соотношения автономии и зависимости местного
самоуправления. Следует закрепить за органами местного
самоуправления тот объем компетенции, который позволит
сохранить местную автономию, самостоятельный характер
местного сообщества. Далее же как основной механизм пе-
рераспределения полномочий между государственными и
муниципальными органами использовать их постепенную
передачу от первых вторым с учетом готовности местного
сообщества. Это представляется более своевременным по
ряду причин. Во-первых, это позволит уйти от примитив-
ных бинарных и троичных схем в законодательстве и опре-
делить в каждом отдельном случае оптимальный вариант,
не отказываясь в то же время и от иных решений.
Во-вторых, необходимо учесть опыт весьма слабой эф-
фективности подготовки и принятия специального закона.
Об этом свидетельствует опыт реализации Федерального
закона "О принципах и порядке разграничения предметов
ведения и полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации". Очевидно, что
если пойти по этому пути, то это будет либо повторение в
значительной степени тех принципов, которые определяют
правовой статус местного самоуправления в РФ, либо кон-
кретизация соответствующих полномочий местного само-
управления в отдельных сферах жизни общества и государ-
ства. Более того, здесь можно столкнуться с проблемой не-
оправданного искусственного расширения компетенции ме-
стного самоуправления либо ее сужения. Последнее в усло-
виях финансового дефицита может быть востребовано и со
стороны отдельных муниципальных образований.
В-третьих, использование более "мягкого" механизма
разграничения полномочий путем постепенного их пере-
распределения за счет передачи с одного уровня власти на
56
другой позволит в большей степени учесть необходимость
наполнения полномочий отдельных муниципальных орга-
нов различным объемом и содержанием. В данном случае
полезно сравнение. Содержание полномочий, например, в
приходах (общинах), округах и графствах Великобритании,
т.е. в зависимости от территориальной основы, различается
в весьма значительных пределах (в количественных показа-
телях это выглядит как соотношение 7 : 10 : 15). В России та-
кое разграничение отсутствует, хотя здесь мы имеем более
представительное многообразие типов муниципальных об-
разований: по территориальной основе - от крупнейших
городов и районов до отдельных сельских поселений; по
экономико-географической и политической специфике -
пограничные поселения, наукограды, города федерального
значения; по финансово-экономической основе - дотацион-
ные и муниципальные образования - спонсоры; по природ-
ным и этническим особенностям - от национальных посел-
ков в районах Арктического Севера до изолированных друг
от друга аулов Северного Кавказа и казачьих станиц на До-
ну. В Ленинградской области, например, созданы Колтуш-
ская волость - муниципальное образование, на территории
которого проживает 4 тыс. человек, и Выборгский район -
более 200 тыс. жителей1. Вместе с тем, в соответствии с рос-
сийским законодательством, они обладают равным право-
вым статусом.
В-четвертых, при решении данного вопроса необходимо
учитывать зарубежный опыт разграничения полномочий
между органами власти разных уровней. Передача полно-
мочий в пользу муниципальных органов получила широкое
распространение в зарубежной практике (Испания, Нидер-
ланды, Франция, ФРГ, Швеция). Это позволило решить ряд
актуальных не только для муниципальных образований, но
и для региона, государства задач. Среди них - содействие
1
Российская газета. 2000. 20 мая.
57
децентрализации государственной власти, развитие само-
управленческих начал в жизни общества; повышение эф-
фективности реагирования на разнообразные интересы ме-
стных сообществ и отдельных граждан; осуществление более
качественного и компетентного руководства социальными
процессами, принятием и осуществлением административ-
ных решений; создание в лице переданных полномочий
рычагов более гибкого и плодотворного реагирования на
запросы общества. Как показывает опыт зарубежных стран,
это позволяет частично решить и финансовые проблемы,
так как муниципальные органы обеспечивают большую
эффективность использования финансовых ресурсов, пол-
нее и точнее определяя местные потребности и быстрее реа-
гируя на них. Органы местного самоуправления обладают
большей гибкостью, менее связаны жесткими правилами и
более склонны к новшествам. Кроме этого, они выступают за
участие местного населения не только в потреблении услуг,
но и в их производстве.
Решение проблемы разграничения полномочий муни-
ципальных и государственных органов власти, развитие ин-
ститута переданных полномочий может быть обеспечено
только в том случае, если данные вопросы найдут свое адек-
ватное разрешение в теории и практике местного само-
управления. Необходимо совершенствование правового ре-
гулирования этих вопросов. Для этого следует также дора-
ботать и принять Федеральный закон "Об общих принци-
пах наделения органов местного самоуправления отдель-
ными государственными полномочиями в Российской Фе-
дерации"1.
Определенный опыт здесь накоплен на уровне регио-
нального законодательства. Так, в Московской области пре-
дусмотрено, что наделение органов местного самоуправле-
Последний был принят Государственной Думой, но 11 ноября 1999 г.
отклонен Советом Федерации Федерального Собрания РФ.
1
58
ния отдельными государственными полномочиями требует
рассмотрения заключения органов местного самоуправле-
ния по проекту закона Московской области, которым они
наделяются такими полномочиями. Хотя непредоставление
такого заключения в срок, установленный Губернатором
Московской области, не является препятствием к внесению
этого законопроекта в Московскую областную Думу1. Здесь
же следует отметить, что ч. 4 ст. 5 этого же Закона Москов-
ской области предусмотрено, что органы местного само-
управления вправе вносить предложение Губернатору об-
ласти об отзыве переданных им отдельных государственных
полномочий. В соответствии с общими принципами законо-
дательного процесса в Российской Федерации данную пра-
вовую норму можно толковать как проявление законода-
тельной инициативы со стороны органов местного само-
управления с целью внесения изменений в законодательные
акты субъекта РФ.
Вместе с тем, трудно согласиться с регулированием в
данном Законе порядка прекращения исполнения отдель-
ных государственных полномочий органами местного са-
моуправления. Неисполнение, ненадлежащее исполнение
или невозможность исполнения органами местного само-
управления переданных государственных полномочий пре-
дусматривает возможность их отзыва (ч. 1 ст. 5). Если невоз-
можность исполнения таких полномочий может быть оп-
равданным основанием для такого отзыва (и, возможно, в
отдельных ситуациях рассмотрения вопроса об ответствен-
ности должностных лиц, которые инициировали такую пе-
редачу государственных полномочий без достаточного
обоснования), то трудно согласиться с другим основанием.
1 Закон Московской области от 24 июля 2002 г. "О порядке наделения ор-
ганов местного самоуправления муниципальных образований Москов-
ской области отдельными государственными полномочиями исполни-
тельных органов государственной власти Московской области" No
86/2002-ОЗ. Ст. 4, ч. 3 п. 4.
59
Неисполнение (ненадлежащее исполнение) государствен-
ных полномочий, переданных в форме закона - это дейст-
вие (бездействие), которое должно предусматривать юриди-
ческую ответственность муниципальных органов и их
должностных лиц.
Анализируя механизм передачи полномочий между ор-
ганами государственной власти и органами местного само-
управления следует остановиться еще на одной проблеме,
связанной также с реализацией соотношения автономии и
зависимости. Согласно Конституции РФ органы местного
самоуправления наделяются полномочиями органов госу-
дарственной власти законом, и таким образом местное са-
моуправление оказывается в достаточно жестких условиях
необходимости выполнения его требований. Не секрет, что в
реальной жизни часто возникают вопросы, а соответствует
ли осуществление данных переданных полномочий интере-
сам местного сообщества? Насколько их осуществление бла-
гоприятствует реализации вопросов местного значения -
собственной компетенции местного самоуправления? Адек-
ватны ли условия в муниципальном образовании и готовы
ли муниципальные органы к выполнению государственных
полномочий? Перечень таких вопросов легко продолжить.
Но главное, как представляется, заключается в том, насколь-
ко такой порядок адекватен автономии местного сообщест-
ва. Подчеркнем, что здесь не вызывает возражений положе-
ние о делегированных полномочий. Сомнения возникают
только по поводу механизма их передачи.
Здесь может быть несколько решений. Во-первых, вве-
дение в практику местного самоуправления адаптивного
законодательства, что отмечалось и выше. Адаптивные за-
коны наиболее эффективны именно в переходный период,
когда темпы становления местного самоуправления в силу
подчас значительного различия в условиях и возможностях
несопоставимы в отдельных муниципальных образованиях.
Представляется, что большинство решений о передаче госу-
60
дарственных полномочий должно иметь характер адаптив-
ного закона. Во-вторых, более широкое использование мето-
да частного регулирования, когда нормативные правовые
акты принимаются по инициативе отдельного муниципали-
тета или регулируют местное самоуправление только на оп-
ределенной территории. Такой опыт уже имеется в отноше-
нии закрытых административно-территориальных образо-
ваний, наукоградов, территорий, пострадавших от природ-
ных и иных катаклизмов и т.д.
В-третьих, необходимо большее разнообразие в порядке
передачи полномочий. Так, например, в Японии Закон о ме-
стной автономии 1947 года предусматривает два вида пере-
данных полномочий: делегируемые Совету - представи-
тельному органу местного самоуправления как юридиче-
скому лицу и агентские функции - функции, которые
обычно делегируются конкретному органу или должност-
ному лицу, выступающим при их исполнении одновремен-
но агентами государства и действующим под его контро-
лем1. В-четвертых, реализация наряду с законом и других
юридических форм передачи государственных полномочий.
В частности, это может быть одновременное подписание
публично-правового договора между органом государствен-
ной власти и муниципальным органом (либо ассоциацией
муниципальных образований), которым бы конкретизиро-
вались отдельные положения закона, учитывающие интере-
сы местного сообщества.
Особое внимание необходимо обратить на то, что им-
перативный метод правового регулирования предусматри-
вает, что субъект принятия решения не связан согласием
стороны, кому это решение адресовано. Но природа местно-
го самоуправления такова, что любая деятельность его орга-
нов и должностных лиц, а также муниципальных предпри-
ятий, организаций и учреждений должна рассматриваться в
1
Современные зарубежные конституции. С. 264-268.
61
конечном итоге как выражение воли местного сообщества,
интересов его большинства. С учетом этого, характер пере-
данных государственных полномочий, особенно при сохра-
нении строгих правовых рамок, характерных для публич-
ной сферы, и способа позитивного обязывания, должен быть
адекватен интересам населения муниципального образова-
ния.
И, наконец, еще одна проблема, в значительной степени
связанная с предыдущей, которая также требует теоретиче-
ского осмысления и практического разрешения. Это воз-
можность передачи решения вопросов местного значения
органам государственной власти. В юридической литерату-
ре она часто трактуется как проблема "обратного делегиро-
вания" полномочий. Проблема активно обсуждается теоре-
тиками, ее в той или иной форме решают законодатели и
практики, в том числе пытаясь определить не только право-
мерность такой передачи, но и юридической формы, в ко-
торой вопросы местного значения могут быть переданы ор-
ганам государственной власти.
Обратимся прежде всего к правовой позиции Конститу-
ционного Суда РФ. Она была сформулирована в определе-
нии от 11 июня 1999 г. и подтверждена в постановлении от
30 ноября 2000 г. Конституционный Суд РФ пришел к выво-
ду о том, что Федеральный закон "Об общих принципах ор-
ганизации местного самоуправления в Российской Федера-
ции" формулирует прямой запрет для органов государст-
венной власти и государственных должностных лиц осуще-
ствлять в любых формах функции местного самоуправле-
ния. Ссылка при этом была сделана на ч. 5 ст. 14, которая
предусматривает, что "органы местного самоуправления не
входят в систему органов государственной власти. Осущест-
вление местного самоуправления органами государствен-
ной власти и должностными лицами не допускается".
Однако позиция Конституционного Суда не была под-
держана всеми судьями. С особым мнением по этому делу
62
выступил судья Конституционного Суда РФ Н.В.Витрук. По
его мнению, передача отдельных полномочий органов ме-
стного самоуправления, их временное исполнение органами
государственной власти на основе договора, развитие в це-
лом договорных начал в публичном праве - это перспектив-
ное направление осуществления народовластия в РФ, не
противоречащее ее Конституции. Судья Конституционного
Суда РФ Г.А.Гаджиев также считает, что "обратное делеги-
рование" полномочий возможно и правовой формой возни-
кающих при передаче полномочий местного самоуправле-
ния органам государственной власти отношений может
быть договор о совместной деятельности либо договор о
возмездном предоставлении услуг. Муниципалитеты, вы-
ступая в качестве хозяйственных публичных организаций,
вправе заключать подобные договоры, как между собой, так
и с территориальными органами государственной власти.
Эта позиция отличает и некоторых других исследовате-
лей. Так, например, разрабатывая стратегию формирования
эффективного государства, коллектив ученых (Автономов
А.С., Бадовский Д.В., Богатуров А.Д. и др.), также пришли к
выводу, что для обеспечения прав и законных интересов
граждан, если одни органы власти не в состоянии обеспе-
чить решение тех или иных вопросов, их решение должны
брать на себя другие органы1. За взаимное делегирование
полномочий
на
региональном
уровне
выступает
И.Г.Мачульская, считая, что субъекты РФ, исходя из ст. 72
Конституции РФ, вправе сами регулировать данный вопрос.
Со своей стороны она предлагает норму о возможной пере-
даче полномочий органов местного самоуправления орга-
нам государственной власти субъекта РФ сформулировать в
следующем виде: "Органы местного самоуправления на ос-
новании решения представительного органа местного само-
управления или непосредственно населения вправе переда-
1
См.: Лужков Ю.М. Указ. соч. С. 9.
63
вать часть своих полномочий органам государственной вла-
сти субъектов Российской Федерации с соответствующим
финансовым и материальным обеспечением. Если причи-
ной такой передачи послужила невозможность выполнения
органами местного самоуправления своих полномочий по
решению вопросов местного значения из-за отсутствия ма-
териальных и финансовых ресурсов, органы государствен-
ной власти субъектов Российской Федерации обязаны при-
нять к исполнению данные полномочия без соответствую-
щего обеспечения. Форма и порядок передачи полномочий
органами местного самоуправления органам государствен-
ной власти субъектов Российской Федерации устанавлива-
ются в соответствии с законом Российской Федерации" 1.
Передача полномочий органов местного самоуправле-
ния органам государственной власти и ее договорное регу-
лирование вошли и в законодательную практику субъектов
РФ (Республика Башкортостан, Приморский и Хабаровский
края, Воронежская, Рязанская и Смоленская области). Закон
Приморского края от 26 декабря 1996 г. "О местном само-
управлении в Приморском крае" предусматривает, что "му-
ниципальные образования вправе передавать полномочия
по решению вопросов местного значения другим муници-
пальным образованиям и органам государственной власти
по договору" (ст. 20). В актах Республики Башкортостан, Ха-
баровского края, Воронежской области уточняется, что ор-
ганы местного самоуправления могут передать решение от-
дельных вопросов местного значения на основе договора
между субъектом Федерации и муниципальным образова-
нием, кроме тех, которые находятся в их исключительной
компетенции.
В Законе Воронежской области от 16 июня 1999 г. "О
принципах и порядке разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Во-
1
Федерализм. 1998. No 3. С. 176-177.
64
ронежской области и органами местного самоуправления"
предусмотрены порядок осуществления отдельных вопросов
местного значения органами государственной власти, а так-
же формы, содержание, порядок заключения и расторжения
договора между областью и муниципальным образованием
о порядке передачи органам государственной власти от-
дельных полномочий по решению вопросов местного зна-
чения. Право органов местного самоуправления передавать
часть своих полномочий органам государственной власти
закреплено в законах о местном самоуправлении республик
Адыгея, Дагестан, Карачаево-Черкесская, Омской области. В
Законе Карачаево-Черкесской республики "О местном са-
моуправлении в Карачаево-Черкесской республике" уста-
новлено, что органы местного самоуправления в случае не-
возможности выполнения ими отдельных полномочий по
решению вопросов местного значения вправе передать их
исполнение вместе с необходимыми материальными и фи-
нансовыми ресурсами органам государственной власти Ка-
рачаево-Черкесской республики" (ч. 2 ст. 9).
Соглашаясь в целом с правомерностью "обратного деле-
гирования" полномочий, вернемся к аргументации Консти-
туционного Суда РФ. Представляется, что нельзя из поло-
жения о том, что "осуществление местного самоуправления
органами государственной власти и должностными лицами
не допускается", делать вывод о невозможности решения
отдельных вопросов местного значения органами и должно-
стными лицами государственной власти. Соотношение об-
щего, особенного и отдельного предполагает изначально
отсутствие прямой взаимозависимости. Причем, здесь необ-
ходимо подчеркнуть еще один важный момент. Конститу-
ционный Суд РФ в мотивировочной части своего постанов-
ления от 30 ноября 2000 г. отметил, что "не исключается
взаимодействие, в том числе на договорной основе, органов
местного самоуправления и органов государственной власти
Курской области для решения общих задач, непосредствен-
65
но связанных с вопросами местного значения, в интересах
населения муниципального образования".
В связи с этим следует также заметить следующее. Как
показывает анализ Конституции РФ и Федерального закона
"Об общих принципах организации местного самоуправле-
ния в Российской Федерации", законодатель допускает, что
на отдельных уровнях территориальной организации мест-
ного самоуправления (район в городе, город районного
подчинения, сельское поселение и др.) муниципальные ор-
ганы не осуществляют даже тех полномочий, которые регу-
лируются Конституцией РФ. Одновременно с этим преду-
смотрено ограничение местного самоуправления на отдель-
ных
территориях
(закрытые
административно-
территориальные образования, наукограды, приграничные
регионы и др.).
Представляется, что в данном случае происходит также
слишком прямолинейное понимание отдельных положений
Конституции РФ. Вчитаемся в названное решение Консти-
туционного Суда РФ: "... Из прямого предписания ч. 1 ст.
130 Конституции РФ, устанавливающей, что местное само-
управление обеспечивает самостоятельное решение населе-
нием вопросов местного значения, следует, что вопросы ме-
стного значения могут и должны решать именно органы ме-
стного самоуправления или население непосредственно, а
не органы государственной власти". Как известно, такие по-
нятия как "управленческое решение" и "осуществление
полномочий" - далеко не идентичные понятия. Но тогда
необходимо допустить, что управленческим решением ор-
гана местного самоуправления или населения непосредст-
венно может быть и такой самостоятельный шаг как переда-
ча осуществления того или иного полномочия определен-
ному органу государственной власти.
Необходимо по данной проблеме принятие принципи-
ального решения и его закрепление в Федеральном законе
"Об общих принципах организации местного самоуправле-
66
ния в Российской Федерации". Учитывая, что Конституция
РФ не запрещает такой передачи, необходима ее регламен-
тация как общего принципа организации и осуществления
местного самоуправления. Вместе с тем, анализ проекта но-
вой редакции Федерального закона, предусматривающего в
ст. 77 временное исполнение полномочий органов местного
самоуправления органами государственной власти субъек-
тов Российской Федерации, позволяет сделать следующие
выводы. Следует признать, что не могут быть временно воз-
ложены на органы государственной власти субъектов Феде-
рации полномочия органов местного самоуправления, ука-
занные в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, полномочия, которые
в соответствии с данным Федеральным законом и законами
субъектов РФ отнесены к исключительной компетенции
представительного органа местного самоуправления.
Решение о возложении соответствующих полномочий
на органы государственной власти субъекта Федерации
принимается высшим должностным лицом субъекта РФ на
основании обращения представительного органа местного
самоуправления. Учитывая, что на территории муници-
пального образования может не оказаться соответствующих
органов, можно предусмотреть (в соответствии с порядком,
установленным российским законодательством, что именно
судебные органы принимают решение о законных основа-
ниях роспуска представительного органа либо отрешения от
должности главы местного самоуправления), что основани-
ем для принятия полномочий органов местного самоуправ-
ления для исполнения органами государственной власти
субъекта РФ может быть также решение суда. Одновремен-
но следует предусмотреть, что такое решение должно вклю-
чать указание на конкретный объем передаваемых полно-
мочий, мотивы, сроки, материально-финансовые условия,
формы контроля и ответственности соответствующих орга-
нов и лиц.
67
О соотношении автономии и зависимости в регулиро-
вании местного самоуправления говорит также объем ис-
пользования в муниципальном праве норм-рекомендаций
("могут быть отнесены", "могут быть созданы" и т.п.). Этот
метод - метод рекомендаций, также как и метод гарантий,
отражал бы и характер взаимоотношений между органами
местного самоуправления и государственной власти. С этой
точки зрения следует отметить тот подход, который приме-
нили авторы проекта новой редакции Федерального закона
"Об общих принципах организации местного самоуправле-
ния в Российской Федерации". В случае принятия данного
проекта Федерального закона, он вводится в юридическую
силу с 1 января 2006 г. Однако предусмотрена возможность и
досрочного введения его в действие на территории отдель-
ных субъектов Федерации. Ст. 92 проекта новой редакции
Закона устанавливает, что основанием для такого порядка
должно стать обращение законодательного (представитель-
ного) и исполнительного органов государственной власти
субъектов РФ. Решение принимается Указом Президента РФ
по представлению Правительства РФ в отношении террито-
рии отдельного субъекта Федерации либо с 1 января 2004 г.,
либо с 1 января 2005 г. В этом случае предусмотрен особый
порядок решения отдельных финансовых вопросов, уста-
навливаемый Правительством РФ на период до 1 января
2006 г.
В целом, оптимальное соотношение автономии и зави-
симости местного сообщества и государства способно обес-
печить эффективное развитие муниципального образова-
ния. Говоря о критериях такой эффективности, можно вы-
делить ряд контрольных вопросов. Насколько такое соот-
ношение способствует дальнейшей оптимизации деятель-
ности государственных и муниципальных органов? Обеспе-
чивает ли оно государственные гарантии самостоятельности
местного самоуправления в реализации собственных пол-
68
номочий и их ответственность перед местным сообществом,
а также перед государством?
1.3. Взаимодействие публично-правового
и частноправового
Определенную завершенность рассмотрению правовой
природы местного самоуправления придает его анализ как
совокупности публично-правового и частноправового. Как
политическое явление, разновидность публичной власти
местное самоуправление можно анализировать как опреде-
ленную совокупность публично-правовых отношений. Это
отношения, которые возникают в результате организации
местного самоуправления как института народовластия ли-
бо в связи с организацией представительных и исполни-
тельно-распорядительных органов местного самоуправле-
ния, а также деятельностью депутата представительного ор-
гана местного самоуправления, главы местного самоуправ-
ления (муниципального образования) и других выборных
должностных лиц и муниципальных служащих. Такие от-
ношения связаны с осуществлением предметов ведения РФ
и субъектов РФ в области местного самоуправления, а также
с передачей полномочий с уровня РФ и ее субъектов на му-
ниципальный уровень. Они возникают в процессе взаимо-
действия муниципальных образований на уровне региона,
государства и межгосударственных образований и др. Пуб-
лично-правовые отношения, как правило, регулируются
федеральными и региональными актами. Но и в актах мест-
ного самоуправления значительный удельный вес занимают
решения, определяющие властное (господствующее) влия-
ние субъектов муниципально-правовых отношений. Основ-
ной акцент в них, безусловно, делается на воздействии орга-
нов местного самоуправления и их должностных лиц (в пре-
делах собственной компетенции) на организацию жизне-
69
деятельности местного сообщества, деятельность хозяйст-
вующих субъектов на территории муниципального образо-
вания.
В то же время такие участники муниципально-правовых
отношений, как граждане РФ, отдельные органы местного
самоуправления и должностные лица местного самоуправ-
ления, другие физические и юридические лица достаточно
часто вступают в отношения, которые имеют частноправо-
вой характер. С этой точки зрения местное самоуправление
должно регулироваться как институт гражданского общест-
ва. Социальная составляющая местного самоуправления
предусматривает, что нормы муниципального права при-
званы прежде всего способствовать осуществлению интере-
сов и потребностей населения каждого муниципального об-
разования. Для этого необходимо правовое регулирование
жизнедеятельности местного сообщества, которое в своей
естественной среде ежеминутно решает проблемы своего
социального бытия. С этой целью оно устанавливает соци-
альные контакты, создает общественные организации и
движения, формирует в адрес носителей политической вла-
сти социальные требования. Доминирование социального
резко уменьшается только тогда, когда его реализация на-
чинает испытывать серьезные трудности. С этого момента
социальное постепенно либо достаточно резко начинает
приобретать политический характер. Это отражается и на
требованиях, и на организационных формах, обусловливая
в конечном итоге приобретение местным сообществом при-
знаков субъекта политических отношений. Однако еще раз
подчеркнем, что в своем обычном (бесконфликтном) со-
стоянии местное самоуправление должно регулироваться
как форма самоорганизации населения для осуществления
своих социальных интересов и потребностей. В противном
случае, оно приобретает формальный характер, теряется
объективная основа для проявления самоуправленческой
природы.
70
Учитывая социальную роль и социальную ценность ме-
стного самоуправления можно объяснить, почему придается
особый смысл также цели правового регулирования местно-
го самоуправления. На муниципальном уровне в силу
сформулированных выше положений сразу же становится
ясно, насколько верно определена цель правового регулиро-
вания. Именно на регулирование вопросов местного значе-
ния наиболее активно и быстро откликается население в не-
гативной или позитивной форме. Регулирование жилищ-
ной или жилищно-коммунальной реформы, системы обра-
зования или здравоохранения способно в кратчайшие сроки
привести к усилению и политической стабильности, и на-
пряженности. Но население может согласиться с целью, не-
гативно отреагировав на методы и средства, которые избра-
ны для их достижения. Такое единство цели, методов и
средств во многом обусловлено также правовой природой
местного самоуправления. Население, даже в том случае,
когда дистанцируется от проводимой муниципальной по-
литики, не ощущая себя основным субъектом складываю-
щихся правоотношений, более болезненно воспринимает
негативные стороны и последствия деятельности органов
именно местного самоуправления, их должностных лиц.
Если говорить о социальной составляющей местного
самоуправления, следует также отметить, что муниципаль-
ное право регулирует отношения, которые возникают в свя-
зи с деятельностью муниципального образования в качестве
субъекта гражданских правоотношений. Причем, для харак-
теристики муниципального образования в этом качестве
также необходимо использовать принцип единства общего и
особенного. С одной стороны, им присущи все признаки,
которые отличают участников гражданских правоотноше-
ний. Это организационное единство, наличие обособленно-
го (муниципального) имущества, самостоятельная ответст-
венность, право приобретать и осуществлять имуществен-
ные и неимущественные права, нести обязанности. Они мо-
71
гут быть истцами и ответчиками (в лице своих органов,
должностных лиц либо иных юридических лиц и граждан) в
суде1.
Вместе с тем, муниципальные образования - это особые
участники гражданских правоотношений. Это обусловлено
тем, что органы местного самоуправления, реализуя власт-
ные полномочия, осуществляют правовое регулирование
участия в гражданском обороте не только физических и
иных юридических лиц, но и свое собственное, устанавли-
вают обязательные правила, регулируют отношения собст-
венности, обязательственные и иные отношения в сфере
гражданского права. С учетом этого гражданское законода-
тельство использует для правового регулирования статуса
таких субъектов гражданского права и особые нормы. Среди
них также достаточно важными представляются те, которые
регулируют имущественную ответственность муниципаль-
ных образований (ст. 124-127). В частности, по своим обяза-
тельствам они отвечают только тем имуществом, которое не
закреплено за созданными ими юридическими лицами на
праве хозяйственного ведения или оперативного управле-
ния, а также не находится исключительно в муниципальной
собственности. Это наиболее ярко отражает двоякую сущ-
ность муниципальных образований как корпораций частно-
го и публичного права.
Однако в целом анализ нормативных правовых актов о
местном самоуправлении позволяет сделать вывод, что его
регламентации как института гражданского общества, фор-
мы общественной самодеятельности и гражданской ответст-
венности уделяется недостаточное внимание. Частично это
связано с тем, что этап становления местного самоуправле-
ния был связан преимущественно с реализацией его пуб-
лично-правовой природы. Отсутствует широкая практика
участия муниципальных образований в гражданских право-
1
Гражданский кодекс РФ. Часть первая. Ст. 215.
72
отношениях как равноправных субъектов. До настоящего
времени недооценивается, как теоретиками, так и практи-
ками, значение создания правовых основ для реализации
социального характера местного самоуправления, а также
обеспечения наиболее благоприятных условий (прежде все-
го финансово-экономических) для осуществления граждан-
ской самодеятельности населения.
Отмечая, что федеральные и региональные законодате-
ли в основном регулировали местное самоуправление как
форму публичной власти, следует заметить и отдельные ис-
ключения. Как правило, это законы субъектов Федерации.
На уровне же федерального законодательства наиболее
полно социальный характер местного самоуправления, на-
ряду с тем, что уже было отмечено, отразило правовое регу-
лирование такой формы участия населения в решении во-
просов местного значения как территориальное обществен-
ное самоуправление (ст. 27 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Рос-
сийской Федерации"). Большое значение в связи с этим име-
ет и закрепление в ст. 10 данного Закона права муници-
пальных образований на объединение в форме ассоциаций
и союзов. Хотя после создания Конгресса муниципальных
образований Российской Федерации явно наметилась тен-
денция на усиление тенденций администрирования в от-
ношении таких общественных инициатив (об этом свиде-
тельствуют и соответствующие статьи новой редакции Фе-
дерального закона).
Комплексный подход к регулированию местного само-
управления как единства публично-правового и частнопра-
вового, отличает, например, Закон Кабардино-Балкарской
Республики от 18 октября 1995 г. "О местном самоуправле-
нии в Кабардино-Балкарской Республике". Ст. 2, определяя
местное самоуправление, указывает, что оно "реализуется на
основе сочетания государственных и общественных начал".
Отмечая неправомерность использования понятия "государ-
73
ственное", тем не менее, следует в целом позитивно оценить
попытку отразить двойственную природу данного явления.
Аналогичный подход был использован в Законе Липецкой
области от 14 сентября 1995 г. "Об общих принципах орга-
низации местного самоуправления в Липецкой области".
Но, как уже было сказано, это скорее исключения, нежели
правило.
Единство публично-правового и частноправового в ме-
стном самоуправлении достаточно ярко проявляется также в
методах его правового регулирования. В муниципальном
праве активно используются методы публично-правового и
частноправового регулирования. Причем, природа импера-
тивного метода, характерного для отраслей публичного
права, приобретает весьма заметную специфику, если гово-
рить о его применении на муниципальном уровне. Импера-
тивный метод предусматривает использование властеотно-
шений, когда субъект принятия решения не связан согласи-
ем стороны, кому это решение адресовано1. Однако, приро-
да местного самоуправления такова, что любое решение не-
обходимо рассматривать, в конечном итоге, как выражение
воли местного сообщества. Даже если оно принимается не-
посредственно не населением, а муниципальными органами
и их должностными лицами. В соответствии со спецификой
данной разновидности публичной власти в основе такого
решения всегда должны лежать интересы местного сообще-
ства.
Для публичной сферы также характерно позитивное
обязывание, которое может носить как общенормативную
ориентацию, так и конкретное предписание. Здесь можно
говорить о специфике муниципального права в основном
применительно к кругу лиц, по действию его норм во вре-
мени и в пространстве. По кругу лиц - это преимуществен-
но местное сообщество, а также любые физические и юри-
1
См.: Тихомиров Ю.А. Публичное право. С. 48-50.
74
дические лица, расположенные на ограниченном (локаль-
ном) пространстве. Следует заметить, что и во времени ме-
стные акты, как правило, также действуют в более локаль-
ных масштабах. Достаточно, например, вспомнить, что даже
такие принципиальные документы как уставы муници-
пальных образований после их разработки в основном в се-
редине 90-х гг. ХХ в. к настоящему времени либо детально
переработаны и приняты в новой редакции, либо в них вне-
сены весьма серьезные изменения и дополнения.
Императивный метод правового регулирования местно-
го самоуправления также приобретает весьма существенную
специфику в связи с тем, что на муниципальном уровне
особый характер имеет запрещение каких-либо действий, а
также сочетание убеждения и принуждения, прямого и кос-
венного воздействия. Для реализации запрещающих норм
или принуждения органы местного самоуправления выну-
ждены обращаться, как правило, к институтам государст-
венной власти.
Диспозитивное регулирование связано с широким ис-
пользованием на муниципальном уровне норм договорного
права. Это касается прежде всего частноправовых договоров,
которые заключаются органами местного самоуправления.
По мере освобождения муниципальных органов от несвой-
ственных им функций хозяйствующих субъектов роль дого-
вора еще более возрастет. В настоящее время, хотя ч. 3 ст. 7
Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистиче-
ской деятельности на товарных рынках" (в ред. Федерально-
го закона от 9 октября 2002 г.) запрещает совмещение функ-
ций органов местного самоуправления с функциями хозяй-
ствующих субъектов, такая практика фактически сохраняет-
ся. Однако анализ деятельности органов местного само-
управления в наиболее динамично развивающихся муни-
ципальных образованиях показывает, что основным меха-
низмом реализации их полномочий становится муници-
пальный заказ. Он приобретает особое распространение в
75
сфере жилищно-коммунального и транспортного обслужи-
вания населения. Большую роль может сыграть договор ча-
стноправового характера в решении вопросов социальной
защиты населения. С другой стороны, по мере развития
межмуниципального сотрудничества большие перспективы
имеет также публично-правовой договор.
Для правового регулирования местного самоуправле-
ния как единства публично-правового и частноправового в
муниципальном праве используют принципы "позитивно-
го" и "негативного" регулирования. Принцип "позитивно-
го" регулирования, как правило, с детальной регламентаци-
ей полномочий органов местного самоуправления, сформи-
ровался в рамках англосаксонской системы. В Великобрита-
нии местное самоуправление традиционно осуществляет
только те функции, которые указаны для них парламент-
скими статутами как для публичных корпораций. Статутное
регулирование дополняется в настоящее время министер-
ским1. Такая же традиция сохранилась и в США, где местное
самоуправление осуществляет только те функции, которые
указаны законом, в отличие от корпораций частного права,
которые функционируют на основе противоположного
принципа. Данный подход к регулированию местного са-
моуправления был обусловлен, прежде всего, исторически-
ми причинами, традициями формирования муниципаль-
ных органов в этих странах. В то же время регулирование
органов местного самоуправления как публичных корпора-
ций позволяло в этих странах ограничить их влияние на ин-
дивидуальную свободу, свободу собственника, свободу
предпринимателя. И таким образом гарантировать права и
свободы человека и гражданина.
Принцип "позитивного" регулирования полномочий
муниципальных органов и их должностных лиц в россий-
1 См.: Иностранное конституционное право /Под ред. В.В.Маклакова. М.,
1996. С. 65.
76
ской правовой системе доминирует на муниципальном
уровне. На уровне федерального и регионального законода-
тельства осуществляются оба способа. В отраслевом законо-
дательстве чаще используется принцип "позитивного" регу-
лирования. Ст. 6 Федерального закона "Об общих принци-
пах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" использует также принцип "негативного" ре-
гулирования: местное самоуправление осуществляет те
функции, которые не запрещены законодательством -
принцип, характерный для стран с романо-германской пра-
вовой системой и предусмотренный ст. 42 Европейской Хар-
тии местного самоуправления. В целом, эти два принципа
реализуются через институты позитивного обязывания -
возложения на органы и лица обязанности совершать опре-
деленные действия; запрещения - возложения на органы и
лица обязанности воздерживаться от совершения опреде-
ленных действий; дозволения - предоставления органам и
лицам права на свои собственные активные действия.
Единство публично-правового и частноправового про-
является также в специфике источников муниципального
права. Использование достаточно разнообразных источни-
ков права в регулировании муниципально-правовых отно-
шений обусловлено правовой природой местного само-
управления, его особенностями как формы народовластия,
разновидности публичной власти и института гражданской
самодеятельности местного сообщества. Хотя, по мнению
отдельных исследователей, такое разнообразие источников
муниципального права является основанием для того, чтобы
отказать данной отрасли права в наличии постоянных ис-
точников. Это ставит под вопрос правомерность в целом
оценки муниципального права как отрасли права1.
Действительно, если рассматривать его источники,
нельзя не признать, что они не только разнообразны, мно-
1
См., например: Крузе Ю.Л. Указ. соч. С. 17.
77
гочисленны, но и подвержены значительному влиянию пре-
ходящих обстоятельств. Значительную часть из них состав-
ляют акты индивидуального характера. Их действие имеет
локальное распространение не только по территории, но
часто во времени и по кругу лиц. На источники муници-
пального права большое влияние оказывают решения Кон-
ституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, других су-
дебных органов. Постоянно расширяется договорное регу-
лирование муниципально-правовых отношений, которое
имеет более динамичный характер. Население муници-
пального образования, принимая участие в сходах (собра-
ниях), территориальном общественном самоуправлении,
использует морально-этические нормы и правовые обычаи
для регулирования взаимоотношений.
Однако такое разнообразие, безусловно, только отража-
ет специфику муниципального права России, особенности
организации и осуществления местного самоуправления,
его правовую природу. В силу этого каждый источник му-
ниципального права сам по себе отражает различное соот-
ношение социального и политического, автономии и зави-
симости, публично-правового и частноправового. Об этом
говорит и их совокупность. Среди источников муниципаль-
ного права сформировалось весьма своеобразное соотноше-
ние. В частности, как уже отмечалось, большой удельный вес
среди них занимают законы субъектов РФ, существенное
влияние на жизнь местного сообщества оказывает право-
творчество на уровне муниципального образования, значи-
тельная часть актов имеет индивидуальный характер. В сис-
теме источников муниципального права важное место за-
нимают правовые обычаи и морально-этические нормы, ко-
торые наиболее ярко отражают местный (локальный) и есте-
ственный, антропологический характер местного само-
управления, традиционно регулируя частноправовые от-
ношения.
78
Рассматривая правовой обычай как источник права,
следует различать нормы обычного права и местного обы-
чая. Если первые, как правило, находили свое закрепление в
конечном итоге в законодательстве или местных актах (та-
ким образом достигалось единство муниципальной теории
и практики), то вторые реализовывались в жизни конкрет-
ного местного сообщества, придавая ему признаки не только
политико-правовой, но социальной организации. Роль по-
следних в настоящее время сохраняется в регулировании
территориального общественного самоуправления (комите-
ты микрорайонов, уличные комитеты, домовые комитеты и
др.). Как один из конституционных принципов организа-
ции местного самоуправления в Российской Федерации ме-
стные обычаи и традиции регулируются ч. 1 ст. 131 Консти-
туции РФ.
Сохраняет свою актуальность и правовой обычай. Во
многом это объясняется тем, как считает Р.Лукич, что "обы-
чай - один из лучших методов правотворчества: он демокра-
тичен, надежен, полностью адекватен регулируемым отно-
шениям, затрагивает имеющие существенное значение про-
блемы и дает их решение в долгосрочной перспективе"1.
Особое значение правового обычая в регулировании мест-
ного самоуправления обусловлено также спецификой тех
отношений, которые формируются на муниципальном
уровне. Как уже подчеркивалось, на этом естественно-
ценностном уровне самоорганизации человека, где постига-
ется людьми собственная природа, природа того со-
общества, в которое они включаются, решается большинство
его территориально-бытовых проблем и осуществляются
важнейшие права человека2. Здесь возникает особое доверие
членов местного сообщества к органам власти и его должно-
Лукич Р. Методология права. М., 1981. С. 218.
См. более подробно: Капицын В.М. История и теория прав человека. М.,
1998. С. 48-65.
1
2
79
стным лицам и в результате формируются правила поведе-
ния, основанные на вере в силу коллективных решений,
кооперации членов сообщества, его возможностей. Нетруд-
но заметить, что именно на локальном уровне реализуются в
наиболее полном виде, подчас трудно достижимое на ином
территориальном уровне, сочетание таких признаков как
обязательность исполнения, разумность и адекватность сти-
хийно сложившейся нормы интересам и установкам населе-
ния.
О значении правовых обычаев в современных условиях
говорит также анализ российского законодательства. В соот-
ветствии с Федеральным законом "О территориях традици-
онного природопользования коренных малочисленных на-
родов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Фе-
дерации" правовое регулирование образования таких тер-
риторий, а также их охраны и использования может осуще-
ствляться обычаями малочисленных народов, если такие
обычаи не противоречат федеральному и региональному
законодательству (ч. 3 ст. 2). Под такими обычаями корен-
ных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего
Востока РФ понимаются традиционно сложившиеся и ши-
роко применяемые этими народами правила ведения тра-
диционного природопользования и традиционного образа
жизни (ст. 1). Такой подход к регулированию отношений, в
которые включаются коренные малочисленные (абориген-
ные) народы, соответствует нормам международного права.
В формировании правовых обычаев в России важную
роль всегда играли морально-этические (морально-
нравственные) нормы. Как писал А.А.Леонтьев, русские, как
и греки, предпочитали, опираясь на правовой обычай, дос-
тигать в каждом отдельном деле индивидуальной справед-
ливости1. Морально-этические нормы как источник муни-
ципального права в действующих сегодня актах о местном
1
См.: Леонтьев А.А. Указ. соч. С. 360, 353-355.
80
самоуправлении - это, как правило, обращение к достоинст-
ву, чести и совести человека, средство морального поощре-
ния и взыскания, учитывающее психологические особенно-
сти человека. Это обращение к его убеждениям, духовным
ценностям, нравственной позиции.
В современных условиях морально-этические нормы
используются при регулировании разных сторон жизнедея-
тельности местного сообщества, в том числе и имеющих
публично-правовой характер. Они используются при уста-
новлении основных требований к содержанию актов мест-
ного самоуправления и их применению. Так, Устав г. Крас-
нознаменска Московской области (в ред. от 5 декабря 1999 г.)
в ч. 3 ст. 24 предусматривает, что, если депутаты представи-
тельного органа местного самоуправления не могут в своей
деятельности опереться на конкретную норму права или
аналогию закона они руководствуются, исходя из общих на-
чал и смысла законодательства, требованиями разумности,
добросовестности и справедливости.
Справедливость - это наиболее часто формулируемое
требование, предъявляемое к актам применения муници-
пального права. Оно предполагает осознание правильности
решения дела с точки зрения интересов личности, народа и
государства, убежденность лица, применяющего право, а
также других граждан в том, что принятое решение служит
интересам местного сообщества, полностью согласуется с
принципами морали, целесообразно с политической точки
зрения. Например, важнейшим требованием к регулирова-
нию взаимоотношений между областным бюджетом и мест-
ными бюджетами закон Свердловской области называет
"справедливость в распределении финансовых средств"1.
1 Закон Свердловской области "О регулировании взаимоотношений меж-
ду областным бюджетом и местными бюджетами в Свердловской облас-
ти".
81
Справедливость акта применения муниципального
права - это его убедительность и доказательность в глазах
местного сообщества, тесная согласованность его содержа-
ния с моральными воззрениями большинства его членов.
Требование справедливости применения муниципального
права предполагает также беспристрастность лица или ор-
гана, применяющего нормы права, объективный подход к
исследованию обстоятельств дела, к лицам, участвующим в
нем, к принятию окончательного решения.
Такое же важное значение в источниках муниципально-
го права играет понятие "доверие". Оно, как правило, при-
обретает большое значение, когда регулируется такой ин-
ститут муниципального права как ответственность органов
местного самоуправления и его должностных лиц перед на-
селением. Как предусматривает ст. 48 Федерального закона
"Об общих принципах организации местного самоуправле-
ния в Российской Федерации", такая ответственность насту-
пает в результате утраты доверия населения. Утрата доверия
является основанием для отзыва депутата представительно-
го органа местного самоуправления или главы муници-
пального образования, а также роспуска органа. Но, учиты-
вая, что понятие доверия, как понятие справедливости и
другие морально-этические ценности, весьма сложно подда-
ется формализации, его трактовка вызывает не только тео-
ретические дискуссии, но и постоянные конфликты, завер-
шающиеся судебным рассмотрением.
В частности, трактовка данного понятия стала основа-
нием для жалобы в Конституционный Суд РФ и принятия
последним Постановления от 2 апреля 2002 г. по делу о про-
верке конституционности отдельных положений Закона
Красноярского края "О порядке отзыва депутата представи-
тельного органа местного самоуправления" и Закона Коряк-
ского автономного округа "О порядке отзыва депутата пред-
ставительного органа местного самоуправления, выборного
должностного лица местного самоуправления в Корякском
82
автономном округе". Заявители, в частности, обратили вни-
мание на п. 1 ст. 2 Закона Корякского автономного округа,
который утрату доверия избирателей в качестве основания
для отзыва выборного должностного лица связывает с не-
удовлетворенностью избирателей деятельностью выборного
должностного лица, вызванной невыполнением предвыбор-
ной программы, официально объявленным этим лицом из-
менением своей политической ориентации при условии, что
она была одним из определяющих факторов при его избра-
нии, или отказом от контактов с избирателями, ведения
приема избирателей, рассмотрения их жалоб и заявлений.
По мнению заявителей, эти положения не соответствуют
Конституции РФ, т.к. не обусловливают отзыв конкретным
правонарушением, факт совершения которого должен под-
тверждаться в надлежащем юрисдикционном порядке. Кро-
ме того, они не требуют установления обстоятельств, кото-
рые могли бы быть подвергнуты проверке, в связи с назна-
чением представительным органом местного самоуправле-
ния даты голосования по отзыву.
Анализируя данное положение, Конституционный Суд
РФ в мотивировочной части постановления подчеркнул, что
то или иное решение либо действие (бездействие) выборно-
го должностного лица, которое ставит под сомнение доверие
к нему населения и является согласно уставу муниципаль-
ного образования основанием для отзыва, может стать из-
вестным избирателям без его предварительного юрисдик-
ционного подтверждения. Это обусловлено особенностями
местного самоуправления как публичной власти, наиболее
тесно связанной с населением, которыми предопределяется
роль отзыва в механизме местного самоуправления. При
этом, отметил Конституционный Суд РФ, особое значение
приобретает судебная защита, предполагающая возмож-
ность установления судом по инициативе отзываемого лица
или другого надлежащего заявителя, что то или иное дейст-
вие (бездействие) отзываемого лица не имело места или что
83
от его воли не зависело наступление тех последствий, кото-
рые оцениваются как основание для утраты к нему доверия,
и потому дальнейшее осуществление процедуры отзыва ис-
ключается.
Между тем ст. 1 Закона Красноярского края и п. 1 ст. 2
Закона Корякского автономного округа, определяющие ос-
нования отзыва выборного должностного лица местного са-
моуправления, допускают расширительную интерпрета-
цию, не содержат гарантий недопустимости субъективной
оценки его деятельности. Кроме того, перечень обстоя-
тельств, с которыми связывается утрата доверия избирате-
лей к этому должностному лицу как основание его отзыва,
не исключает, что к таковым могут относиться не конкрет-
ные действия (бездействие), а общая негативная оценка дея-
тельности должностного лица без ее обоснования подлежа-
щими проверке фактами. Это противоречит Конституции
РФ (ч. 2 и 3 ст. 3, ч. 1 и 2 ст. 130), поскольку тем самым могут
произвольно ставиться под сомнение результаты выборов,
завершившихся избранием соответствующего должностного
лица.
Таким образом, только при наличии соответственно
конкретизированных оснований и при предоставлении от-
зываемому лицу возможности давать пояснения по их пово-
ду на всех этапах процедуры отзыва может быть гарантиро-
вана защита прав отзываемого лица и стабильность осуще-
ствления местного самоуправления в целом. Это должно
обеспечиваться в том числе представительным органом ме-
стного самоуправления и комиссией по отзыву как при оп-
ределении даты голосования, так и при назначении и про-
ведении голосования об отзыве.
Однако, как представляется, попытка конкретизировать
понятие доверия (недоверия) путем установления конкрет-
ных решений или действий (бездействия), которые могут
быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке,
достаточно трудно осуществима. Даже, если, например, со-
84
гласиться с достаточно исчерпывающим перечнем основа-
ний для утраты доверия населения, предложенным
С.А.Авакьяном: систематическое, без уважительным причин
и умышленное уклонение выборного лица от осуществле-
ния своих прав и выполнения обязанностей, зафиксирован-
ное решением представительного органа местного само-
управления; нарушение им законодательства или норма-
тивных актов муниципального образования, зафиксирован-
ное решением суда; совершение им действий, порочащих
звание выборного лица, зафиксированное решением пред-
ставительного органа местного самоуправления1. Резонно
встанет вопрос о понятии "порочащее действие". Проблемы
депутатской этики остаются дискуссионными не только в
нашей стране.
Но, учитывая правовую природу местного самоуправ-
ления, следует отметить, что морально-этические (мораль-
но-нравственные) нормы могут и должны использоваться,
особенно в актах местного самоуправления.
Особенности договора и соглашения как источников
муниципального права связаны с тем, что в отличие от зако-
нодательного регулирования именно в них возможно наи-
более полно учесть и отразить особенности организации и
осуществления местного самоуправления как феномена, во-
площающего собой совокупность публично-правовых и ча-
стноправовых отношений. В правовом регулировании орга-
низации и осуществления местного самоуправления в рав-
ной степени можно встретиться как с публично-правовыми,
так и с частноправовыми договорами. Преимущества в этом
плане договорного регулирования подтверждает и опыт за-
рубежных стран. Договоры были весьма распространены в
странах с англосаксонской правовой системой до середины
XIX в., после этого их роль снижается, но в последние деся-
1 См.: Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт
зарубежных стран. М., 2001. С. 363.
85
тилетия вновь возрастает. Оба вида договоров достаточно
типичны для истории российского местного самоуправле-
ния. Так, например, наряду с уставными губными и земски-
ми грамотами в деятельности органов местного самоуправ-
ления большое значение имели крестоцеловальные записи,
имевшие характер гражданско-правовых договоров1.
Роль договора, как публично-правового, так и частно-
правового характера, резко выросла в современных услови-
ях. Прежде чем перейти к их анализу, уточним основные
понятия. Во избежании путаницы (так как в гражданском
законодательстве также различается особый тип - публич-
ный договор, имеющий как сходство, так и отличия от ос-
тальных гражданско-правовых договоров) публично-
правовым договором будет называться договор, который яв-
ляется соглашением субъектов, действующих в сфере пуб-
личного права и соответственно деятельность которых регу-
лируется нормами публичного права. Частноправовые до-
говоры, одним из участников которых является муници-
пальное образование в лице его главы, руководителя от-
дельного органа, предприятия, организации или учрежде-
ния, находящихся в муниципальной собственности, регули-
руют гражданско-правовые отношения.
Правовые основы таких договорных (публично-
правовых и частноправовых) отношений, связанных с уча-
стием муниципальных образований, в настоящее время ре-
гулируются федеральными, региональными и муници-
пальными актами. Они регламентируются в основном в свя-
зи с определением предмета, конкретного содержания таких
договорных отношений. Хотя в законодательстве встречают-
ся и отдельные попытки квалифицировать договоры в це-
лом как источники муниципального права. В частности, п.
"в" ч. 3 ст. 32 Устава Московской области среди норматив-
ных правовых актов муниципальных образований области
1
Памятники русского права. Вып. 4. С. 186-188, 197.
86
выделяет договоры муниципального образования, содер-
жащие правовые нормы1. Договор как источник права рег-
ламентируется в законах о местном самоуправлении в Хаба-
ровском крае, Рязанской и Смоленской областях и др. Их
значение в жизни местного сообщества признается теорети-
ками и практиками местного самоуправления. Анализируя
взаимодействие государственных и муниципальных органов
в Московской области, как один из перспективных механиз-
мов регулирования такого взаимодействия называет догово-
ры глава местного самоуправления Одинцовского района
А.Г.Гладышев. В развитии муниципального образования,
считает он, важную роль может также сыграть Договор о со-
вместной деятельности и разграничении полномочий меж-
ду администрацией Одинцовского района и администраци-
ей сельского округа2.
Органы местного самоуправления широко используют
договоры для решения крупных задач и реализации част-
ных проектов. Отдельную группу таких договоров состав-
ляют договоры муниципальных и государственных органов
власти о совместном решении вопросов местного значения,
о совместной деятельности или о возмездном оказании ус-
луг. В частности, ст. 25 Закона Республики Башкортостан "О
местном самоуправлении в Республике Башкортостан", ре-
гулирующая право местных сообществ на образование меж-
муниципальных органов, устанавливает, что для исполне-
ния отдельных полномочий на основании договора органы
местного самоуправления могут образовывать советы, ко-
миссии по вопросам образования, здравоохранения, распо-
ряжения и управления совместной собственностью и др. Та-
кие договоры определяют и специальные территории
Устав Московской области от 11 декабря 1996 г. (в ред. от 4 февраля 1998
г. No 3/98, от 29 июня 1999 г. No 36/99, от 29 июля 1999 г. No 52/99, от 5 ян-
варя 2000 г. No 2/2000, от 13 марта 2000 г. No 15/2000).
2 См.: Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. М., 1996.
1
87
(школьные, медицинские, санитарные, пожарные и другие
округа), на которых осуществляется их деятельность1.
В связи с развитием таких муниципальных образований
как наукограды в ближайшие годы должны получить боль-
шое распространение соглашения, которые в соответствии с
требованиями российского законодательства будут заклю-
чаться между Правительством РФ, правительством субъекта
РФ, на территории которого создается наукоград - муници-
пальное образование, и его администрацией. Такие согла-
шения будут координировать действия органов власти трех
уровней в интересах развития научно-промышленного ком-
плекса и развития в целом муниципального образования.
По мнению главы г. Королева Московской области
А.Морозенко, подготовка и реализация такого соглашения
будет способствовать привлечению инвестиций, появлению
новых рабочих мест для высококвалифицированных спе-
циалистов, развертыванию образовательных программ под-
готовки научно-технических и управленческих кадров, су-
щественному увеличению налогооблагаемой базы. Все это
укрепит местный бюджет и создаст возможности для дина-
мичного развития города и его инфраструктуры2. Как по-
ложительный пример подобного рода можно рассматривать
подготовку и подписание в соответствии с постановлением
Правительства РФ соглашения между Правительством РФ,
администрацией Калужской области и администрацией г.
Обнинска о разграничении полномочий и ответственности
сторон в реализации программы развития г. Обнинска в ка-
честве наукограда3.
Договоры и соглашения также могут использоваться для
регулирования других особенностей организации и осуще-
ствления местного самоуправления. Они могут заключаться
Закон Республики Башкортостан "О местном самоуправлении в Респуб-
лике Башкортостан" в ред. от 13 марта 1998 г. No 144-З.
2 Российская газета. 2002. 21 сент.
3 Российская газета. 1998. 12 февр.
1
88
между полномочными представителями федеральных и
(или) региональных органов государственной власти и ор-
ганов местного самоуправления. Такие договоры и соглаше-
ния могли бы получить распространение в отношении, на-
пример, закрытых административно-территориальных об-
разований и приграничных регионов (между представите-
лями РФ, субъекта РФ и муниципального образования),
других территорий (преимущественно между представите-
лями субъекта РФ и муниципального образования).
В сфере местного самоуправления договорное регули-
рование может также дополнять законодательное регулиро-
вание взаимоотношений органов муниципальной и госу-
дарственной власти. В частности, как предусматривает За-
кон Московской области от 24 июля 2002 г., наделение орга-
нов местного самоуправления отдельными государственны-
ми полномочиями исполнительных органов государствен-
ной власти осуществляется в форме закона (мнение отдель-
ных исследователей о возможности использования для этого
также договорного регулирования будет рассмотрено в сле-
дующей главе работы). Однако для обеспечения их испол-
нения могут заключаться в соответствии со ст. 7 договоры о
передаче имущества, находящегося в собственности Москов-
ской области. Договор оформляется после вступления в
юридическую силу соответствующего закона субъекта РФ и
подписывается руководителями местной администрации и
областного органа по управлению и распоряжению област-
ной собственностью, их бухгалтерских служб. Он регулиру-
ет особенности использования областной собственности; ус-
ловия и порядок финансирования расходов, необходимых
для эксплуатации соответствующих объектов; порядок его
учета, а также возврата, в случае прекращения исполнения
органами местного самоуправления переданных государст-
венных полномочий, их отзыва либо неиспользования или
89
использования собственности Московской области не по на-
значению1.
На основе договоров ассоциации (союзы) муниципаль-
ных образований в России сотрудничают с аналогичными
организациями других стран. В частности, Ассоциация го-
родов Юга России подписала договор о сотрудничестве с
Ассоциацией городов Украины и это, по мнению руководи-
теля последней В.Мороза, является добрым знамением в бы-
стрейшем восстановлении самых добрых отношений между
Россией и Украиной2.
Договорные отношения частноправового характера, от-
ражая прежде всего социальную составляющую местного
самоуправления, в то же время подчеркивают развитие в со-
временных условиях т.н. "горизонтальных" отношений. Та-
кой поворот от привычных прежде на местном уровне "вер-
тикальных" отношений требует выработки определенных
навыков как в подготовке и заключении частноправовых до-
говоров, так и их реализации. Не секрет, что муниципаль-
ные органы и их должностные лица часто не осознают в
полной мере всего объема юридической ответственности.
Тогда как, например, гражданское законодательство уста-
навливает, в том числе для муниципальных образований,
достаточно жесткие санкции за неисполнение (ненадлежа-
щее исполнение) договорных отношений. Не отработаны в
полной мере на муниципальном уровне и правовые меха-
низмы обеспечения договорной дисциплины.
Анализируя договоры и соглашения как источники му-
ниципального права, необходимо признать, что отдельные
трудности практики их применения связаны с недостаточ-
1 Закон Московской области от 24 июля 2002 г. "О порядке наделения ор-
ганов местного самоуправления муниципальных образований Москов-
ской области отдельными государственными полномочиями исполни-
тельных органов государственной власти Московской области" No
86/2002-ОЗ.
2 Российская газета. 1997. 4 ноября.
90
ной их разработкой в теории местного самоуправления. Это
прежде всего касается, конечно, публично-правовых догово-
ров. Но свои проблемы имеет и частноправовой договор.
Д.В.Осинцев выделяет еще один аспект теоретического ос-
мысления: договор может быть гражданско-правовым по ха-
рактеру исполнения, хотя порядок его заключения может
быть административно-правовым (например, конкурсное
производство)1.
Наконец, специфика местного самоуправления реали-
зуется также в установлении такого правового института как
народная правотворческая инициатива. Конечно, участие
населения в правотворчестве, с учетом реалий современного
этапа развития муниципальных образований, выглядит дос-
таточно проблематично. Об этом свидетельствует, напри-
мер, и такой факт, что в законах субъектов РФ, регулирую-
щих местное самоуправление в регионе, как правило, эта
форма либо не упоминается, либо следует прямой повтор
нормы из Федерального закона. В частности, Устав Москов-
ской области (в ред. от 13 марта 2000 г.), определяя в ч. 1 ст. 3
правовые институты демократии, включает в их перечень
народное обсуждение проектов нормативных правовых ак-
тов, предложенных органами государственной и муници-
пальной власти, и гражданскую инициативу, под которой
понимается внесение предложений о рассмотрении и раз-
решении вопросов, затрагивающих их интересы. Регулируя
в ч. 2 ст. 72 формы местного самоуправления, которые осу-
ществляются местным сообществом непосредственно, зако-
нодатели указывают только на местный референдум, сход,
территориальное общественное самоуправление и муници-
пальные выборы. Однако регулирование данного правового
института в федеральном законе следует признать последо-
вательным развитием подхода, который был принят для оп-
1 См.: Правовая наука и реформа юридического образования. Сб. науч.
тр. Вып. 6. Воронеж, 1996. С. 134.
91
ределения сущности местного самоуправления в РФ как ин-
ститута и правового государства, и гражданского общества.
92
2. ДИАЛЕКТИКА ОБЩЕГО И ОСОБЕННОГО
В ИССЛЕДОВАНИИ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
2.1. Восхождение от абстрактного к конкретному
Как показывает анализ политического и социального,
зависимости и автономии, публично-правового и частно-
правового как парных категорий, используемых для анализа
местного самоуправления, в их основе лежит выявление, в
конечном итоге, соотношения общего и особенного. Значение
данных категорий объясняется не только тем, что они, как
будет показано ниже, наиболее полно и глубоко раскрывают
сущность местного самоуправления. Общее и особенное -
это те фундаментальные категории, в которых раскрывается
и сущность нашей эпохи, и роль местного самоуправления в
жизни общества и государства, и специфика его регулиро-
вания в законодательстве РФ.
Мы живем, как считал Ортега-и-Гассет, в эпоху всеоб-
щей нивелировки: происходит выравнивание богатств, прав,
культуры, классов, полов. Происходит даже выравнивание
континентов1. Процесс глобализации влияет и на местное
самоуправление. Как показало принятие Европейской Хар-
тии местного самоуправления, достигнуто значительное
сближение в трактовке сущности местного самоуправления.
В то же время дифференциация государственного устройст-
ва в каждой отдельной стране (продолжающаяся и в на-
См.: Ортега-и-Гассет Х. "Дегуманизация искусства" и другие работы. М.,
1991. С. 55.
1
93
стоящее время в силу особенностей государственного разви-
тия либо действия временных и региональных факторов)
постоянно формирует весьма разнообразные типы местного
самоуправления, которые сложно "уложить" в классическую
схему. Это не только позволяет наиболее гибко учесть диф-
ференциацию отдельных территорий, но и решить пробле-
мы демократизации через механизмы создания правового
государства и гражданского общества. Особенности органи-
зации и осуществления местного самоуправления обуслов-
лены многообразием политико-правовых, экономических,
социокультурных условий и факторов, исторических и
иных местных традиций.
В то же время, нельзя не учитывать, что местное само-
управление всегда формируется и функционирует в рамках
единого государства, которое в силу своей природы неиз-
бежно стремится к централизации власти. Это характерно
не только для унитарного государства, но и федеративного,
как Россия, позволяя сохранить единое политическое и пра-
вовое пространство. Действие таких противоположных тен-
денций, как децентрализация и централизация, обусловли-
вает и соответствующий характер формирования законода-
тельства: с одной стороны, определенную унификацию, так
как местное самоуправление осуществляется в рамках еди-
ной государственности, с другой стороны, специализацию,
отражающую специфику местных условий.
Правовое регулирование местного самоуправления, та-
ким образом, необходимо рассматривать как постоянный
поиск оптимального соотношения правовых норм, закреп-
ляющих его атрибутивные признаки и особенности их реа-
лизации на отдельных территориях. В свою очередь, такой
поиск предусматривает специфику процесса формирования
правовой основы местного самоуправления: наряду с общи-
ми подходами в регулировании муниципально-правовых
отношений особую роль играют правовые обычаи, мораль-
но-этические нормы и договорное регулирование. Особен-
94
ности приобретают формы и способы систематизации нор-
мативных правовых актов. Предполагается учет особых тре-
бований к правотворческой деятельности федеральных, ре-
гиональных и муниципальных органов власти, разграниче-
нию их компетенций в этой сфере.
Следовательно, и изучение опыта правового регулиро-
вания местного самоуправления требует также обращения к
категориям общего и особенного. Наиболее ярко это прояв-
ляется при рассмотрении Конституции РФ. В ней, в соответ-
ствии с современными представлениями о конституции как
Основном (фундаментальном) законе, должны устанавли-
ваться только условия правления, общие принципы органи-
зации общества и государства. Одновременно с этим, она
призвана сформировать конституционное пространство, в
рамках которого можно обеспечить (особенно в условиях
федеративного государства) наиболее гармоничное сочета-
ние конкретизации общих принципов организации местно-
го самоуправления в отдельных субъектах РФ и особенности
их реализации в отдельных муниципальных образованиях.
Об особом значении категорий общего и особенного го-
ворит также то, что изучение метода восхождения от абст-
рактного к конкретному имеет продолжительную и устой-
чивую традицию в правоведении и государствоведении. По-
этому целесообразным представляется обращение к теоре-
тическому опыту прошлого, выявление того, на какие тео-
ретико-методологические представления об общем и особен-
ном, разрабатываемые мыслителями разных стран и эпох,
могут в настоящее время опираться исследователи местного
самоуправления?
В методологическом плане для применения категорий
общего и особенного плодотворно обращение прежде всего
к античной философии. Объектом анализа в ней имма-
нентно стала природа античной политии, образовавшейся
на относительно небольшом пространстве, где население
насчитывало в среднем 40-50 тыс. человек. Современные ис-
95
следователи в таком полисе находят прообраз жизнедея-
тельности местного сообщества, аналогию и воплощение
организационных принципов местного самоуправления.
Благодаря преимущественно анализу полиса, категории
общего и особенного получили научное звучание. В антич-
ной философии даже абстрактные рассуждения часто ил-
люстрировались примерами из жизни полиса, соотносились
с его устройством и деятельностью, особенностями антично-
го законодательства.
Гераклит, рассуждая о диалектике в труде "О природе",
так сформулировал свое отношение к общему и особенно-
му: "Кто намерен говорить [изрекать свой логос] с умом, те
должны крепко опираться на общее для всех, как граждане
полиса - на закон и даже гораздо крепче. Ибо все человече-
ские законы зависят от одного - божественного: он прости-
рает свою власть так далеко, как только пожелает и всему
довлеет, и [все] превосходит. Поэтому должно следовать об-
щему, но хотя разум (логос) - общ, большинство людей жи-
вет так, как если бы у них был особенный рассудок"1. Еще
более ярко и лаконично представление о единстве общего и
особенного сформулировал другой древнегреческий мыс-
литель Демокрит: "В общей рыбе нет костей"2.
Продуктивным в этом плане оказался и классический
спор Платона и Аристотеля об идеях и идеальном государ-
стве. Идеи в понимании Платона - это абстрагирование от
отличий, выражение общего в подобии реальных предме-
тов, которое становится подлинной сущностью, бытием, оп-
ределяющим развитие мира. Идеи как выражение общего
довлеют у него над особенным и единичным. Взгляды Ари-
стотеля на соотношение общего и особенного обусловило,
напротив, особое внимание к реальной жизни. Анализируя
ее в своей "Никомаховой этике" на основе противопоставле-
1
2
Фрагменты древнегреческих философов. М., 1989. С. 197-198.
Антология мировой политической мысли. Т. 1. М., 1997. С. 82.
96
ния божественного и человеческого права, он пришел к сле-
дующему выводу: "Подобным же образом и то право, кото-
рое не от природы таковое, а есть лишь человеческое право,
не повсюду одинаково, точно также, как государственные
устройства не везде одинаковы, хотя лучшее от природы
лишь одно. Отдельные права и законоположения относятся
между собой, как целое относится к частному, ибо действий
много, правило же, касающееся их, одно; оно общее"1.
Категории общего и особенного получили развитие у
Платона и Аристотеля также в связи с разработкой типоло-
гии правильных и неправильных форм государств. Аристо-
тель изучил более 100 полисов и других политических обра-
зований, чтобы приблизить свою типологическую схему го-
сударства к реальности, только в которой, по его мнению,
можно найти контуры идеального государства. Он вводит в
науку и критерий, позволяющий типологизировать госу-
дарства: степень полезности государственного устройства
для общества. Проблема критерия становится особенно ак-
туальной, когда в государствоведении начинается класси-
фикация признаков общего и особенного. Поиск идеально-
го государства привел Аристотеля и к разработке методов и
принципов сравнительного анализа форм государственного
устройства, что также развивало понятие особенного. Зна-
менательно, наконец, и то, что если Платон в своих пред-
ставлениях об идеальном государстве предлагал опираться
на замкнутые (корпоративные) сословия, Аристотель при-
шел к идее формирования правильной формы государства
через объединение уже не столько семей, сколько селений,
т.е. территориально организованных групп. Идеальное го-
сударство предстает местным сообществом - объединением
территориально организованных граждан, стремящихся к
общему благу и справедливому управлению.
1
Этика Аристотеля. СПб., 1908. С. 100.
97
Благодаря античным мыслителям в науку были также
введены понятия рода и вида, целого и части, необходимые
для анализа общего и особенного. Род, по определению Ци-
церона, "есть то, что заключает в себе два вида или более,
сходные между собой в известном общем признаке и раз-
личные по признакам видовым. Вид есть подразделение ро-
да, к которому он относится"1. Исследователи римского пра-
ва обратили внимание еще на один аспект проблемы обще-
го и особенного. Одни из составителей "Дигест" Публий
Цельс сформулировал положение, которое в той или иной
форме достаточно часто будет звучать в работах других
юристов: "Знать законы - значит держаться не их слов, но их
общего смысла"2. В целом, античная наука дала пример по-
становки проблемы общего и особенного, обозначила кар-
динальные аспекты ее изучения и наметила основные мето-
дологические подходы. Впервые была четко сформулирова-
на идея о диалектике общего и особенного. В их трактовке
постепенно выявились два противоположных направления.
Средневековье познавательно, прежде всего, в плане
изучения аргументации сторонников противоположных,
как правило, крайних позиций в понимании общего и осо-
бенного. Как часто бывает в процессе познания, расширение
и углубление знаний о природе общего и особенного при-
вело к формированию двух антагонистических подходов,
каждый из которых акцентировал внимание только на од-
ном объекте изучения. Наиболее ярко такие подходы к ре-
шению вопроса о соотношении общего и особенного про-
явились в ходе дискуссии об универсалиях. В этом споре номи-
налисты ("nomen" лат. - имя) исходили из того, что общее -
это лишь сумма отдельного, оно не имеет реального онтоло-
гического содержания и существует лишь "после вещей"
(post res). Реалисты ("realis" лат. - реальный, действитель-
1
2
Цицерон М. Три трактата об ораторском искусстве. М., 1972. С. 115.
Антология мировой правовой мысли. Т. 1. М., 1999. С. 309.
98
ный), наоборот, реальное содержание вещей видели только
в общем - "в вещах" (in rebus).
Крайности двух течений пытался преодолеть П.Абеляр,
доказывавший, что универсалии существуют в вещах (uni-
versalia sunt in rebus) и нельзя недооценивать общее в еди-
ничном, ибо существенны и единичные различия. Общее,
существуя лишь в мышлении, имеет значение для познания
большого количества индивидуального и расширяет пред-
ставление о единичном1.
Еще раньше к этим же выводам приходят мыслители
Востока. Основатель концепции идеального общественного
устройства ("Добродетельного города") Абу-Наср аль-Фараби
видел ее основу в единстве двух начал. С одной стороны, си-
лы универсальных законов. С другой стороны, силы, кото-
рая приобретается человеком в результате длительной
практики в гражданских делах, благодаря опыту управле-
ния нравами и людьми в подчиненных ему городах, а также
навыку, достигнутому на основании длительного опыта и
наблюдения. Поэтому, писал он, в науку добродетельной
власти входят теоретические (общее) и практические (осо-
бенное) науки2. Попытка синтеза данных начал отличала и
взгляды арабского философа Авиценны. Он считал, что об-
щее (универсалии) существует: до единичных вещей в боже-
ственном разуме (ante res); в реальных вещах как их вопло-
щенная сущность (in rebus); после вещей как их отражение в
головах людей в форме образованных ими понятий (post
res).
Дискуссия об универсалиях, будучи главной темой
ранней схоластики, продолжается в период ее расцвета и
переходит через позднюю схоластику в философию Нового
времени. Она позволила сформироваться в европейской
Абеляр П. Теологические трактаты. М., 1995. С. 277.
Абу-Наср аль-Фараби. Слово о классификации наук // Философские
трактаты. Алма-Ата, 1970. С. 176-185.
1
2
99
культуре известной и актуальной в настоящее время дихо-
томии "номинализм - реализм". Благодаря средневековью
начала формироваться и рационалистическая методика,
позднее ставшая достоянием юридической науки.
В целом, в средневековье доминировали сторонники
универсального, общего, что отражало господство в этот пе-
риод монотеистической религии, утверждавшей единое на-
чало - бога и веру в него в качестве всеобщего (общего, еди-
ного). Исходя из этого, была выстроена, например, система
законов у Ф.Аквинского. В этой классификации проявилась
позиция сторонника умеренного реализма, признающего,
что общее {универсальное} существует в единичных вещах
как их сущностная форма; образуется в человеческом разуме
при абстрагировании от единичного; существует "до ве-
щей" как идеальный предобраз индивидуальных предметов
и явлений в божественном разуме. Но уже в этот период
теологические трактовки вызывали довольно жесткую кри-
тику со стороны атеистов, деистов, язычников, еретиков и
представителей других политико-правовых течений, кото-
рые исходили из возможности признания особенностей вос-
приятия мироздания, многообразия взглядов и представле-
ний о мире. Обогащение категорий общего и особенного
происходило путем либо их противопоставления как анта-
гонистических начал развития и познания, либо признания
доминирующим общего и соответствующей критики этого
представления.
В развитии и утверждении идеи о том, что реально
только единичное, отдельное, важную роль сыграли работы
номиналиста У.Оккама и его последователей. Считая, что
общее - это лишь копии реальных единичных вещей, они
видели задачу познания в объяснении такого единичного1.
Постепенно монополия одной крайней позиции сменилась,
1 См.: Ефремова Н.В. Философия, теология и политика в творчестве У. Ок-
кама // История политической мысли и современность. М., 1988. С. 91-99.
100
как это часто бывает в науке, доминированием противопо-
ложных взглядов. В условиях Ренессанса Н.Макиавелли про-
тивопоставил формально-абстрактному подходу к государ-
ству конкретно-историческое понимание его происхожде-
ния, предназначения и функций. При этом он широко ис-
пользовал сравнительный метод, в основе которого лежит
признание единства общего и особенного. Развивая учение
о факторах, обусловливающих формирование многообра-
зия политико-правовых феноменов, Н.Макиавелли обосно-
вал приоритетное значение личностного, субъективного
фактора; он много писал также о материальных, имущест-
венных интересах1.
Все эти научные поиски создавали условия для преодо-
ления противопоставления общего и особенного в период
Нового времени, формирования иных методологических
подходов. Быстрое развитие естественнонаучного знания и
общественный прогресс в целом, вызвав пересмотр методов
и категориально-понятийного аппарата исследования, по-
зволили уже на новом уровне вернуться к вопросу о преодо-
лении односторонности реализма и номинализма. Одним из
первых это сделал Ф.Бэкон, заметив, что "никоим образом не
может случиться, чтобы общие утверждения, выводимые
аргументацией, помогали открытию новых тел, ибо тон-
кость природы во многом превышает тонкость аргумента-
ции. Однако общие утверждения, выведенные с помощью
абстракции из единичных фактов, во многом указывают и
определяют путь ко многим единичным явлениям и ведут
таким образом к действенной науке" 2.
Акцент на особенном (отдельном) при признании об-
щего, как начало формирования нового философского
мышления, получил свое развитие в учении о "номиналь-
См.: Макиавелли Н. Рассуждения о первой декаде Тита Ливия // Избран-
ные сочинения. М., 1982. С. 383-442.
2 См.: Бэкон Ф. О достоинстве и приумножении наук // Сочинения. В 2 т.
М., 1971. Т. 1. С. 507-530.
1
101
ных" и "реальных" сущностях Дж.Локка. Он считал, что ре-
ально существует только индивидуальное. Общее же возни-
кает потому, что между единичными вещами наблюдается
сходство. Это позволяет обобщать и классифицировать их1.
В этот период, таким образом, отмечается попытка, с одной
стороны, целостного видения общего и особенного в разви-
тии государства и права, а, с другой стороны, все более
дифференцированного к ним подхода.
Сформировавшаяся в XVIII в. на основе достижений
классической механики лапласовская картина мира уже не
характеризовалась разнообразием и широкой палитрой
красок, звуков и образов природы. Она выступала как ги-
гантский механический цех, повинующийся заранее задан-
ной ритмике. Но достаточно быстро и эмпиризм обнаружил
свои внутренние слабости и противоречия, в том числе свя-
занные с недооценкой роли общих категорий и понятий в
познании социальных феноменов. Для их изучения, стало
очевидно, недостаточно только опытного знания, необхо-
димо широкое использование абстрактного мышления. Ме-
ханицизм и эмпиризм, обусловив представление о линей-
ном развитии общества, исчерпали возможности дальней-
шего развития науки и ее методологии2. Уже к концу XIX в.,
в условиях формирования современной стохастической кар-
тины мира, исследователи предложили новые подходы к
разработке проблемы. Хотя освоение стохастической карти-
ны мира, в частности в юридической науке, затянулось до
настоящего времени.
В формировании новых подходов к изучению полити-
ко-правовых явлений и процессов большую роль сыграли
труды Г.В.Ф.Гегеля, который в рамках своей диалектики
предостерегал от противопоставления права естественного и
1 См.: Локк Дж. Два трактата о правлении // Соч. в 3-х тт. Т. 3. М., 1988. С.
140-398.
2 См.: Философия власти /Под ред. В.В.Ильина. М., 1993. С. 118-119.
102
позитивного, общего и особенного, единичного (всеобщее
сохраняется в своем обособлении, суждении и реальности)1.
К.Маркс, анализируя представления своего предшественни-
ка, отметил: "Метод восхождения от абстрактного к кон-
кретному есть лишь способ, при помощи которого мышле-
ние усваивает себе конкретное, воспроизводит себе духовно-
конкретное"2.
Переходу к новым методам исследования способствова-
ло в этот период и развитие такого научного направления
как сравнительное правоведение. Оно потребовало дальнейшей
разработки категорий общего и особенного. Значительные
успехи на этом направлении были достигнуты и россий-
ским правоведением. Это диктовалось необходимостью вы-
явления накануне земской и городской реформ Александра
II возможности использования как исторического опыта сво-
его народа в области самоуправления, так и достижений за-
рубежного муниципализма. Большинство исследований
приобрело ярко выраженный компаративистский характер.
По мнению А.И.Васильчикова - одного из теоретиков рефор-
мы местного самоуправления, только изучение опыта дру-
гих стран, его сравнение с традициями собственного народа,
выявление общего и особенного могло позволить вырабо-
тать оптимальную форму российского местного самоуправ-
ления. Размышляя об этом, К.Д.Кавелин писал: "Люди и на-
роды приходят к самосознанию через сравнение себя с дру-
гими, и чем предмет для сравнения лучше, краше, совер-
шенней, тем полнее и глубже человек и народ вникают в са-
мих себя, открывают в самих себе неизвестные им самим,
дремлющие в бездействии силы"3.
Компаративистские исследования местного самоуправ-
лении показали, что сравнительный метод довольно объе-
См.: Гегель Г.В.Ф. Соч. Т. V. С. 34.
Маркс К. и Энгельс Ф. Соч. Т. 12. С. 727.
3 Кавелин К.Д. Краткий взгляд на русскую историю // Собр. соч. в 4-х т. Т.
1. СПб., 1897. С. 674.
1
2
103
мен и не сводится к двум плоскостям ("свое" и "чужое"). Он
включает анализ в диахронной и синхронной плоскостях,
выявление всего комплекса факторов, влияющего на срав-
ниваемые явления или процессы и формирующего их осо-
бенности. Причем в серьёзном анализе сравниваться долж-
ны не два объекта, а значительно большее их число1.
Вклад в разработку сравнительного метода и проблемы
общего и особенного внесли работы М.М.Ковалевского. Выяс-
няя причины формирования общего в государственных уч-
реждениях разных народов, он пришел к выводу, что их ис-
точник заключается не в повторяемости одних и тех собы-
тий на расстоянии веков и тысячелетий, а в прохождении
народами одних и тех же стадий общественного развития.
Причем, не рассмотрев общих черт государственных учреж-
дений, нельзя перейти к изучению их особенностей и при-
чин, обусловливающих соотношение общего и особенного в
них у того или другого народа2. Среди российских правове-
дов XIX - начала XX вв., которые внесли большой вклад в ос-
мысление общего и особенного в местном самоуправлении
и муниципальном праве, также А.Д.Градовский.
Как и многие другие исследователи, он широко исполь-
зовал сравнительно-исторический и сравнительно-правовой
методы. Сопоставляя историю французского и российского
самоуправления, он обратил внимание на то, что француз-
ский муниципализм был тесно связан с идеей личной сво-
боды. Но личная свобода, по его мнению, не является об-
щим принципом организации самоуправления. Она не ста-
ла ни средством, ни препятствием для его развития у других
народов. Выявляя факторы, которые приводят государство к
признанию местного самоуправления, А.Д.Градовский в ка-
честве одного из общих условий называет необходимость
См. также: Beume K. fon Vergleich in der Politik. Stuttgart, 1980.
Ковалевский М.М. Историко-сравнительный метод в юриспруденции и
приемы изучения истории права. М., 1880. С. 9-23.
1
2
104
организации неправительственных (местных, общинных)
интересов и сохранения различных (специфических) орга-
низмов. Разрабатывая понятия общего и особенного приме-
нительно к анализу местных интересов и организаций, он
сумел достаточно полно сформулировать общие принципы,
которые должны лежать в основе организации и деятельно-
сти земств и в целом системы местного самоуправления1.
Усилиями сторонников "государственной школы" в
юриспруденции постепенно формировалось признание
единства общего и особенного как одного из ведущих прин-
ципов в изучении местного самоуправления. Б.Н.Чичерин,
определив общину как союз местных жителей во имя реали-
зации общих интересов, большое внимание уделил выявле-
нию также особенных интересов жителей конкретной мест-
ности2. Н.М.Коркунов, изучая государственное право России,
пришел к выводу о том, что местное самоуправление необ-
ходимо рассматривать как проявление более общего явле-
ния - подчиненного управления в системе единой государ-
ственной власти. С другой стороны, он не отрицал и его
особенностей, связанных с тем, что оно самостоятельно
представляет интересы местного общества3. Важный вклад в
понимание данной проблемы внесли Г.Ф.Шершеневич, изу-
чая причины, влияющие на соотношение общего и особен-
ного в государственных и правовых формах, и
Н.И.Лазаревский, анализируя компетенцию органов местного
самоуправления4.
См.: Градовский А.Д. История местного управления в России. Т. 1. СПб.,
1868.
2 Чичерин Б.Н. Курс государственного права. Т. 1. СПб., 1894.
3 См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. Пособие к лекциям. Т.
1. Введение и общая часть. СПб., 1892. С. 14-26.
4 Шершеневич Г.Ф. История философии права. 2-е изд. СПб., 1907; Лазарев-
ский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. В 2-х тт. СПб.,
1910.
1
105
В советский период проблематика местного самоуправ-
ления разрабатывается преимущественно в историко-
правовом плане. Хотя в 20-е гг. ХХ века в работах
Л.А.Велихова получают развитие отдельные идеи, сформу-
лированные в дореволюционной юридической науке. Он
считал, что при всех индивидуальных особенностях местно-
му самоуправлению различных стран присущи общие су-
щественные признаки, которые отличают его от централь-
ной правительственной власти. Такие признаки муници-
пальной власти, как ее подзаконность, ограниченная компе-
тенция, самостоятельные источники финансирования и
территориально-ограниченный выборный принцип, явля-
ются наиболее характерными, общепризнанными и повсе-
местно существующими. В своеобразии местного само-
управления скрываются предпосылки того, что "муници-
пальная наука не может ставить себе задачей раскрытие ка-
ких-либо общих закономерностей. Наука о муниципальном,
т.е. единичном хозяйстве, руководимом единой волей, инте-
ресуется не столько причинами, сколько планомерно по-
ставленными и осуществляемыми целями. Она носит, сле-
довательно, не казуально-теоретический и абстрактный ха-
рактер, а характер прикладной, описательный"1.
Анализируя данную правовую позицию, необходимо
учитывать, что автор работал в условиях, когда о природе
местных Советов можно было говорить только в русле офи-
циальной идеологии. В условиях централизации власти до-
вольно сложно было акцентировать внимание на особенно-
стях и обосновывать специфику местной власти.
В советский период разработка проблемы общего и осо-
бенного была продолжена преимущественно в рамках наук,
изучающих общенаучные и теоретические проблемы госу-
дарствоведения. В работах Д.А.Керимова о методологии пра-
ва и политико-правовых исследований общее, свойственное
1
Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. М., 1999. С. 49, 51, 64.
106
всем конкретным проявлениям политико-правового явле-
ния, трактовалось следующим образом: "Но общее отнюдь
не является результатом выделения одинакового признака,
характерного для всех конкретных явлений, и исключением
всех остальных "необщих" их признаков. Общими могут
быть и несущественные признаки явлений. Поэтому образо-
вание политических и правовых абстракций осуществляется
путем отвлечения от несущественных признаков политиче-
ских и правовых явлений, хотя бы даже и одинаковых для
всех них, и трансформируются лишь те общие признаки
данных явлений, которые составляют их сущность".
Д.А.Керимов подчеркивает еще один важный момент: в
понятии общего для данного явления должны найти отра-
жение не только существенные общие признаки феномена,
но и те признаки, которые характеризуют специфическую
определенность той или иной определенной общности. И
чем сложнее и многограннее явление, тем большее количе-
ство абстракций возможно - высшего, среднего и низшего
уровней. Соотношение между ними подчиняется диалекти-
ке общего, особенного и отдельного. Таким образом, общее -
это существенные признаки, свойственные всем конкретным
проявлениям политико-правового феномена, придающие
ему специфическую определенность и отраженные в абст-
ракциях разных уровней.
Возвращаясь же к утверждению о том, что общее долж-
но быть присуще всем конкретным проявлениям политико-
правового явления, Д.А.Керимов замечает, что любое поли-
тико-правовое явление имеет определенную качественную и
количественную характеристики. Причем последнее не
только определяет его динамику, но и позволяет в опреде-
ленном смысле "вписаться" в реальную, а значит и много-
образную практику, требующую такого же разнообразия и
от других. В определенных рамках изменение количествен-
ных параметров позволяет сохранить качественную опреде-
ленность. Следовательно, не каждый признак сам по себе
107
является частью общего, а их совокупность, имеющая коли-
чественную характеристику1. Позднее, рассуждая о взаимо-
отношении сущности и явлении права, исследователь сде-
лает вывод о том, что "если в каждом отдельном и особен-
ном правовом выражении есть только явление сущности
права, то именно в силу этого в них нет самой сущности
права, в котором представлено все богатство правовых явле-
ний в обобщенном и системном виде"2.
Достаточно продуктивными для понимания общего
представляются рассуждения Г.В.Атаманчука. Он считает,
что "типичное означает не унификацию, не шаблонирова-
ние, а выделение наиболее общего, определяющего, характерно-
го, того, что отражает явление, процесс в главном и "схваты-
вает" в нем самое существенное. Типичное - это общее каче-
ство множества элементов, в каждом из которых оно может
быть представлено в различных количественных парамет-
рах. Типичное не должно проявляться в равной мере повсе-
местно и подчинять себе все свойства элементов. Достаточно
и того, что оно обусловливает некое начало, служащее осно-
ванием формирования системных взаимосвязей". И далее
он делает интересное замечание о том, что практически в
каждой серьезной работе просматривается стремление авто-
ров выделить в качестве типичного то, что благоприятствует
достижению управленческих целей и осуществлению
управленческих функций. Существование же уникального
обусловлено разнообразием реальных ситуаций, своеобра-
зием природных, производственных, социальных и демо-
графических условий, известной свободой и творческим
подходом к государственному управлению3.
Керимов Д.А. Философские основания политико-правовых исследований.
С. 101-102; Он же. Методология права. С. 139. Отдельное рассматривается
только при анализе моделей местного самоуправления.
2 Керимов Д.А. Методология права. С. 162.
3 Атаманчук Г.В. Указ. соч. С.100-103.
1
108
Из данных рассуждений можно сделать ряд важных для
разработки темы диссертации выводов. Общее как самое
существенное представляет определенное качество, пред-
ставленное в различном количестве, достаточном для фор-
мирования системных взаимосвязей. Не может быть общим
то, что не благоприятствует реализации сущности местного
самоуправления.
Разработка категорий общего и особенного осуществ-
лялась также при изучении конкретных политико-правовых
институтов. Примером такого исследования являлась поле-
мика между Э.В.Тадевосяном и Л.М.Карапетяном о диалектике
общего и особенного в теории и практике федерализма.
Л.М.Карапетян считал сущность федерализма единой. Он
не признавал тех особенностей федерализма, которые он
приобретает в различных странах, что позволяет говорить о
многообразии его моделей. Он писал: "Федерализм есть фе-
дерализм и ничто больше, единственной моделью федера-
По
мнению
лизма
является
сам
федерализм"1.
Э.В.Тадевосяна, как и некоторых других авторов (например,
В.Е.Чиркина), признание единой сущности федерализма не
снимает вопроса о многообразии форм его проявления.
Правомерно выделять различные модели федерализма.
Проблема федерализма - "это, по сути дела, проблема его
разновидностей, своеобразных форм проявления федера-
лизма, его групповых особенностей"2. Понятия общего и
особенного позднее более подробно были разработаны
применительно к отдельным формам государства, его ин-
1 Карапетян Л.М. К вопросу о "моделях" федерализма: критический обзор
некоторых публикаций // Государство и право. 1996. No 12. С. 58.
2 Тадевосян Э.В. О моделировании в теории федерализма и проблеме
асимметричных федераций // Государство и право. 1997. No 8. С. 59. См.
также: Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный
анализ // Государство и право. 1994. No 8-9.
109
ститутам В.Е.Чиркиным, а в отношении правовых институтов
- А.И.Ковлером1.
Таким образом, в первом методологическом приближе-
нии общее в местном самоуправлении соотносится со
стремлением к единому правовому пространству, целостно-
сти государства, к защите гражданского мира. Данный под-
ход стимулирует разработку категории "общее". Примени-
тельно к местному самоуправлению общее включает в себя
атрибутивные признаки (общие принципы организации),
которые реализуются на территории каждого муниципаль-
ного образования, формируя общее правовое пространство.
В связи этим предусматриваются выявление и систематиза-
ция общих правил жизнедеятельности местного сообщества.
Особенное в местном самоуправлении вытекает из реальной
практики его формирования и развития, когда неизбежно
проявляются исторические и иные местные традиции, дру-
гие особенности муниципального образования.
Отталкиваясь от них при выработке понятия местного
самоуправления, исследователь абстрагируется только в
пределах предмета своего изучения, что позволяет ему
сформулировать общие принципы его правового регулиро-
вания, организации и осуществления. Как показывает ана-
лиз работ по теории государства, государственного управ-
ления и местного самоуправления, а также науке муници-
пального права общее и особенное неизбежно проявляются
при рассмотрении всех сторон и аспектов правового явления
и процесса. Это касается изучения местного самоуправления
в институциональном и деятельностном аспектах, с точки
зрения политического и социального, муниципального об-
разования как субъекта публично-правовых и частноправо-
вых отношений. Категории общего и особенного примени-
1 См.: Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 1997;
Ковлер А.И. Антропология права. М., 2002.
110
мы также для характеристики понятий "население", "тер-
ритория", "структура", "функция" и др.
Общее выступает в качестве общих принципов, идеи,
общего блага, общего интереса, закона. Особенное связано с
самобытностью, реальностью, естественными условиями
территории, стихийностью, антропологическими характе-
ристиками. Учитывая это, трудно понять тех исследовате-
лей, которые считают, что местное самоуправление не под-
дается адекватному определению. Они предлагают отражать
его сущностные черты только на описательном уровне1. Со-
мнения в возможности уяснения сущности местного само-
управления - это результат отказа от научного поиска пре-
жде всего в рамках таких научных категорий как общее и
особенное.
Таким образом, местное самоуправление как социаль-
ный феномен должно анализироваться исходя из признания
единства общего и особенного. Особенности правового ре-
гулирования и организации местного самоуправления по
мере своего распространения создают необходимую основу
не только для обогащения знаний о проявлениях общего в
нем, но и их обобщения и систематизации как нового обще-
го. Данное требование реализуется прежде всего при рас-
смотрении в теоретическом плане понятий "местное само-
управление", "муниципальная система" и "модели местного
самоуправление". Однако не меньшее значение соблюдение
принципа единства общего и особенного имеет для анализа
особенностей правового регулирования местного само-
управления, его территориальной организации, структуры,
функций, а также специфики осуществления на отдельных
территориях. Особенности осуществления местного само-
управления анализируются в контексте исследования об-
щих принципов его организации.
1
Еремян В.В. Указ. соч. С. 60.
111
В интересах научного исследования особенностей орга-
низации и осуществления местного самоуправления следует
использовать такой диалектический метод как восхождение
от абстрактного к конкретному. С этой целью необходимо
применительно к местному самоуправлению признать оп-
ределенную соподчиненность следующих абстракций: аб-
стракции высшего уровня, отраженной в понятии "местное
самоуправление", среднего уровня - "муниципальные сис-
темы", низшего - "модели местного самоуправления". Каж-
дая из абстракций представляет собой совокупность общих
принципов организации местного самоуправления и осо-
бенностей их реализации. По мере продвижения от высшей
абстракции к низшей постепенно должно меняться и соот-
ношение общего и особенного.
Осуществление данного требования позволяет не толь-
ко разработать и предложить парадигму исследования ме-
стного самоуправления, но и сформулировать основные
требования к его правовому регулированию. Российская
Федерация, присоединившись к Европейской Хартии мест-
ного самоуправления, признала наиболее фундаменталь-
ные положения о местном самоуправлении, которые выра-
ботало не только европейское сообщество, но и мировая му-
ниципальная мысль в целом. На уровне национального за-
конодательства осуществляется выбор и закрепление муни-
ципальной системы.
Понятие "муниципальная система" уточняет, конкрети-
зирует понятие "местное самоуправление". Оно обозначает
правовой феномен, который складывается как часть (под-
система) национальной правовой системы, формально ав-
тономная в общегосударственной системе. Такое разграни-
чение позволяет с точки зрения сочетания общего и особен-
ного, зависимости и автономии, унификации и дифферен-
циации, централизации и децентрализации, выявить спе-
цифику местного самоуправления в рамках национальной
правовой системы. Если общее в муниципальной системе
112
проявляется как совокупность обязательных сущностных
признаков местного самоуправления (в том числе единство
политического и социального, публично-правового и част-
ноправового), то особенное - как степень реализации, пол-
нота проявления этих признаков. Это зависит от особенно-
стей национальной правовой системы, истории возникнове-
ния и развития местного самоуправления, политических,
социально-экономических и культурных условий и других
факторов, в том числе и субъективного характера.
Муниципальная система является результатом истори-
ческого и социально-политического выбора. Такой выбор
всегда присутствует в обществе и государстве. Как правило,
он имеет различные уровни, для каждого из которых при-
сущи свои пути и способы анализа. Муниципальная система
- это выбор на общегосударственном (общенациональном)
уровне, который закрепляется преимущественно в Основ-
ном законе государства. Но даже его закрепление в Консти-
туции имеет, как показывает не только наш опыт, историче-
ский характер. Сравнительный анализ национальной сис-
темы местного самоуправления на фоне других может стать
основой как нового, иного выбора, так и значительной кор-
ректировки уже сделанного выбора.
Как показывают последние реформы в сфере государст-
венного строительства в России, такой поворот в судьбе ме-
стного самоуправления вполне возможен. Более того, от-
дельные изменения, в том числе и принципиального харак-
тера, представляются весьма перспективными. Хотя в этом
плане трудно не согласиться с мнением В.И.Фадеева, кото-
рый считает, что при всех недостатках сделанного выбора
отказ от него и "новая перестройка местной власти нанесут
непоправимый ущерб государственному строительству,
113
приведут к дезорганизации власти, утрате ориентиров ее
развития и демократизации"1.
В теории местного самоуправления в настоящее время
отсутствует общепринятое определение муниципальной
системы. Если же обратиться к философско-правовой лите-
ратуре о социальных системах, то в ней используются раз-
личные определения. С.А.Комаров, например, основной ак-
цент делает на выделении ее признаков: целостное единст-
во; наличие в системе интегральных качеств, не свойствен-
ных образующим ее частям; относительная самостоятель-
ность, которая не исключает ее связи с внешней средой, в
том числе и с волевой деятельностью людей; автономность
функционирования; устойчивость2. Особого внимания в
этой трактовке заслуживает положение о том, что система
может обладать качествами, которыми не обладают состав-
ляющие элементы. Такой подход позволяет разрешить неко-
торые противоречия в теории местного самоуправления и
ответить на вопросы, возникающие на практике. Так, на-
пример, весьма острые дискуссии разворачивались (и отчас-
ти продолжаются) вокруг проблемы автономии местного
самоуправления. В соответствии с российским законодатель-
ством местное сообщество вправе самостоятельно решать
вопросы местного значения. Это важнейший атрибутивный
признак местного самоуправления. Но означает ли это, что
правомерно применение этой же атрибутивной характери-
стики для анализа каждого из элементов местного само-
управления? Может ли применяться один и тот же масштаб
для анализа целого и его части? Конечно, нет. Поэтому не-
допустимо говорить и о самостоятельности местного само-
управления. Будучи социальной системой, местное само-
См.: Конституционно-правовая реформа в Российской Федерации: Сб.
статей. М., 2000. С. 140.
2 См.: Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах
/ Отв. ред. проф. М.Н.Марченко. Т. 1. М., 1998. С. 237.
1
114
управление в рамках единой государственности не может
быть самостоятельно от других ее элементов.
Таким образом, муниципальная система представляет
собой целостную совокупность взаимосвязанных и закреп-
ленных в национальном законодательстве правовых инсти-
тутов местного самоуправления, которые отражают особен-
ности его организации в РФ и автономно и устойчиво
функционируют в интересах муниципального образования,
региона и государства в целом. Анализ национальной му-
ниципальной системы должен учитывать многообразие ее
правовых институтов. Это обусловлено природой местного
самоуправления как единства политического и социального,
публичного и частного. С другой стороны, представление о
нем как о системе предусматривает признание взаимосвязи
и взаимодействия отдельных правовых институтов (что не
исключает их автономии). Изучение российской муници-
пальной системы должно также учитывать целостный и ди-
намичный характер ее элементов; право народа на выбор
муниципальной системы; ее связь с окружающей средой;
устойчивость и качественное своеобразие как системы в це-
лом, так и ее отдельных элементов.
Как было отмечено, правовой статус российской муни-
ципальной системы был закреплен в Конституции РФ. Она
отразила не только общие представления о местном само-
управлении, но и сложную совокупность объективных и
субъективных условий и факторов, обусловивших возрож-
дение местного самоуправления в нашей стране. Данные
факторы, особенно сложная социально-экономическая и
политическая обстановка в стране, породили наряду с дру-
гими причинами многочисленные дискуссии о конституци-
онно-правовом статусе местного самоуправления. Выбор
был сделан в пользу англосаксонской муниципальной сис-
темы, которая, по мнению части исследователей, ближе все-
го стоит к идеалам местного самоуправления. Вместе с тем,
англосаксонский тип был слабо связан с традициями госу-
115
дарственного развития России, что сразу отметили
С.А.Авакьян, А.И.Ковлер, Е.И.Колюшин и др. Для стран с
романо-германской правовой системой был более адекватен
континентальный (французский) тип. Развитие системы ме-
стного государственного управления отличало и советскую
систему организации. Кроме того, игнорировался положи-
тельный потенциал германского опыта.
Серьезные препятствия для внедрения англосаксонско-
го типа таились в российской ментальности. Развитие обще-
ства как в миниатюрном локальном прообразе отражается в
ментальности местного сообщества, которая во многом оп-
ределяет отношение последнего к государству в целом и ме-
стному самоуправлению в частности. Такие устойчивые
ментальные характеристики не могут не отразиться в зако-
нодательстве, во взаимодействии государственных и муни-
ципальных органов. Являясь ментальным основанием поли-
тико-правовой культуры, они оказывают серьезное влияние
на жизнь местного сообщества и его отношение к другим
социальным явлениям и процессам.
В развитии местного самоуправления в России действо-
вали цивилизационные факторы, которые в совокупности
обусловили становление в нашей стране полицеизма - поли-
тики общесоциальной опеки государства. Значение полице-
изма сохраняется и в современных условиях. Не может быть
иного пути перехода от жестко централизованной государ-
ственной системы к демократическим формам управления.
Своеобразная "отеческая" помощь государства является не-
обходимостью даже в странах со сложившимися традиция-
ми местного самоуправления. Местное сообщество в боль-
шинстве стран оказалось в зависимости от таких монополи-
стов как крупные финансовые организации, промышлен-
ные предприятия, строительные, водо- , энерго- , транс-
портные, коммуникационные и т.п. объединения. Муници-
пальные образования не в состоянии реализовать свои пол-
номочия без поддержки государства.
116
Но выбор англосаксонской муниципальной системы
слабо отвечал интересам (правда, только тактическим, крат-
косрочным) и самого государства. В силу сложившейся в
России реальной социально-политической и экономической
ситуации резко ослабла управляемость страны. Вместе с тем,
принятие Конституции РФ и закрепление в ней избранной
муниципальной системы - это наиболее крупный прорыв в
децентрализации государства на локальном (местном)
уровне. Одновременно для исследования местного само-
управления на уровне общеметодологических категорий
общего и особенного наряду с научным инструментарием
была создана и необходимая правовая база.
Конституция РФ, закрепив конституционно-правовые
начала местного самоуправления1 для его регулирования на
уровне Федерации, отдельных субъектов РФ и муниципаль-
ных образований, реализовала методологическое требова-
ние о соблюдении единства общего и особенного, в опти-
мальной форме. Но среди исследователей, законодателей и
практиков местного самоуправления, как вскоре выясни-
лось, отсутствовал общий подход в трактовке как конститу-
ционно-правовых принципов организации местного само-
управления, так и пределов многообразия форм их реали-
зации на отдельных территориях. Не прояснило ситуацию и
принятие вскоре Федерального закона "Об общих принци-
пах организации местного самоуправления в Российской
Федерации".
Одна из первых попыток проанализировать данный за-
кон (еще на этапе его обсуждения в качестве проекта) была
предпринята В.И.Фадеевым. Как показал процесс дальней-
шей разработки этой проблемы в юридической литературе
и опыт законодательства в регионах, теоретики и практики
местного самоуправления столкнулись здесь с одним из
См. ст. 3, 8-9, 12, 15, 18, 24, 32-33, 40-41, 43, 46, 67, 72, 130-133; всего - 19
статей Конституции РФ.
1
117
наиболее сложных вопросов. Это было обусловлено прежде
всего тем, что в Федеральном законе "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Феде-
рации" отсутствовал конкретный перечень общих принци-
пов организации местного самоуправления. В.И.Фадеев
предложил таковыми считать следующие: самостоятельное
решение населением вопросов местного значения; органи-
зационное обособление местного самоуправления в системе
управления обществом и государством; многообразие орга-
низационных форм осуществления местного самоуправле-
ния;
соразмерность его полномочий
материально-
финансовым ресурсам1.
Позднее характеристика общих принципов организа-
ции местного самоуправления стала обязательным элемен-
том рассмотрения его правового статуса в научной и учеб-
ной литературе. Широко варьировался не только перечень
формулируемых принципов, но и сам подход к их трактов-
ке. В частности, И.И.Овчинников и К.Ф.Шеремет попыта-
лись обосновать необходимость выделения групп таких
принципов, предложив достаточно объемное их наполне-
ние. Здесь же К.Ф.Шеремет сформулировал общий подход к
проблеме, с которым трудно не согласиться: "Задача состоит
не в том, чтобы определить точное их (т.е. общих принци-
пов организации местного самоуправления - А.А.) число.
Перечень принципов, акценты в формулировках могут не-
сколько варьироваться в зависимости от целей исследова-
ния, критериев приоритета и т.п. Главное - в степени обоб-
щенности выраженных в принципах идей и, соответственно,
в возможных вариантах правовых механизмов, установлен-
ных для их реализации законодателем на федеральном
уровне и на уровне субъектов Федерации"2. Позднее
См.: Фадеев В.И. Указ. соч. С. 33-35.
См.: Местное самоуправление: современный российский опыт законода-
тельного регулирования. С. 47-54.
1
2
118
И.И.Овчинников, анализируя позиции разных авторов на
проблему общих принципов организации местного само-
управления, дополнил этот каталог1. Свое понимание про-
блемы предложили и другие исследователи. Среди них и
судья Конституционного Суда РФ Э.М.Аметистов, который
сформулировал их в особом мнении к постановлению Кон-
ституционного Суда РФ от 30 мая 1996 г.
Проанализируем трактовки общих принципов органи-
зации местного самоуправления и их перечень, разработан-
ные в работах И.И.Овчинникова2, О.Е.Кутафина и
В.И.Фадеева3, Е.С.Шугриной4. Очевидно, что формулирова-
ние общих принципов предусматривает достаточно высокую
степень обобщения. Этому подходу соответствуют те прин-
ципы, которые нашли поддержку у всех названных исследо-
вателей. Это - самостоятельное решение населением вопро-
сов местного значения; организационное обособление мест-
ного самоуправления в системе управления обществом и го-
сударством; государственные гарантии местного самоуправ-
ления; гласность и учет общественного мнения; законность.
Но в них находит лишь косвенное подтверждение понима-
ние местного самоуправления как единства общего и осо-
бенного. Кроме этого, говоря об общих принципах органи-
зации местного самоуправления, следовало бы выделить
только те из них, которые характеризуют специфику имен-
но этого правового института. С этой точки зрения, прин-
цип законности должен рассматриваться как общий прин-
цип организации государства и общества. Также необходи-
мо дополнить общепризнанный перечень принципом учета
исторических и иных местных традиций в организации ме-
стного самоуправления, который закреплен в Конституции
1 Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М.,
1999. С. 158-164.
2 Овчинников И.И. Указ. соч. С. 158-164.
3 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 97-98.
4 Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2000. С. 482.
119
РФ (ст. 131), Федеральном законе "Об общих принципах ор-
ганизации местного самоуправления в Российской Федера-
ции" (ст. 2, ч. 4 ст. 14 и др.) и Европейской Хартии местного
самоуправления (ч. 5 ст. 4)1.
Понятие "общий принцип" всегда имеет относитель-
ный характер, так как здесь можно говорить о нескольких
уровнях конкретизации (как и абстракции). Каждый, более
высокий уровень, выступает как общий по отношению к бо-
лее низкому и наоборот. Например, самостоятельное фор-
мирование, утверждение и исполнение местных бюджетов
вытекает из наличия местного бюджета и из права населе-
ния самостоятельно решать вопросы местного значения.
Осуществление самостоятельной деятельности также невоз-
можно без реализации свободы инициативы и выбора кон-
кретных решений по вопросам местного значения. Ста-
бильность основных доходных источников местного бюдже-
та, обеспечение федеральными и региональными органами
минимальных местных бюджетов, гарантированность госу-
дарством минимальных государственных социальных стан-
дартов - эти принципы представляют собой отдельные ас-
пекты государственной гарантии местного самоуправления
и т.д.
Среди тех общих принципов организации местного са-
моуправления, которые часто формулируются исследовате-
лями, встречаются и такие, которые проблематичны с точки
зрения их реализуемости. Не может рассматриваться как
общий принцип организации местного самоуправления
принцип соразмерности решений муниципальных органов
материально-финансовым возможностям муниципальных
образований. Если данный принцип попытаться соблюсти в
современных социально-экономических условиях, муници-
пальные органы должны отказаться от значительной части
своих решений еще на стадии разработки. Конечно, здесь
1
СЗ РФ. 1998. No 15. Ст. 1695.
120
речь не идет о том, чтобы при принятии решений полно-
стью игнорировался вопрос о его материально-финансовом
обеспечении. Но часто только принятие решения и его об-
народование открывает возможности для поиска матери-
ально-финансовых ресурсов.
Правовое регулирование общих принципов организа-
ции местного самоуправления осуществляется также на
уровне субъектов РФ. Но оно представляется еще более
спорным. Это касается и правомерности такого регулирова-
ния в целом, и конкретных примеров регулирования в зако-
нах субъектов Федерации. В юридической литературе ши-
рокая законодательная практика регионов в этой сфере объ-
ясняется тем, что вопрос об установлении общих принципов
организации местного самоуправления был признан пред-
метом совместного ведения Федерации и субъектов Федера-
ции (п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Кроме этого, в от-
дельных субъектах Федерации он был передан в их исклю-
чительное ведение в соответствии с известными договорами
федеральных и региональных органов власти. С учетом
опыта реализации Конституции РФ за прошедшие почти
десять лет, деятельности Конституционного Суда РФ, осу-
ществления договорных отношений в Федерации необхо-
димо признать, что такая практика себя не оправдала. В на-
стоящее время, когда общие принципы организации мест-
ного самоуправления регулируются в федеральном законо-
дательстве, субъекты РФ не вправе расширять перечень та-
ких принципов и не признавать те из них, которые регули-
руются федеральным законодательством.
Как показывает анализ регионального законодательства
по вопросам местного самоуправления, субъекты Федера-
ции, закрепляя достаточно широкий и разнообразный пе-
речень таких общих принципов, вступают в противоречие с
федеральным законодательством. Это происходит непо-
средственно, когда регулируются те из них, которые выхо-
дят за пределы их компетенции, либо имеет косвенный ха-
121
рактер, когда субъекты РФ не признают в своих актах наи-
более фундаментальные положения, определяющие кон-
ституционно-правовой статус местного самоуправления в
РФ. Как правило, субъекты РФ не выделяют в качестве об-
щих принципов такие положения: право населения на само-
стоятельное решение вопросов местного значения, органы
местного самоуправления не входят в систему органов госу-
дарственной власти1. Если учесть, что большинство соответ-
ствующих статей законов субъектов РФ носит закрытый ха-
рактер, такая практика не может не настораживать. Если же
говорить об актах местного самоуправления, то, как прави-
ло, такие принципы упоминаются в уставах муниципальных
образований. Их перечень плохо согласуется не только с
подходом, принятым в федеральном законодательстве, но
подчас не отражает и содержания законодательных актов
субъектов РФ.
Проведенный анализ подтверждает плодотворность
изучения муниципальной системы с помощью категорий
общего и особенного. Будучи выражением абстракции
среднего уровня, муниципальная система выступает, с од-
ной стороны, как воплощение общего (реализованного в
Российской Федерации местного самоуправления). С другой
стороны, особенного (общих принципов его организации,
отличающих соответственно российскую систему от других
муниципальных систем). В свою очередь, муниципальная
система по отношению к абстракции низшего уровня - мо-
дели местного самоуправления также может быть представ-
См.: Устав Кемеровской области от 9 апреля 1997 г.; Закон Кабардино-
Балкарской Республики от 18 октября 1995 г. "О местном самоуправлении
в Кабардино-Балкарской Республике". No 21-РЗ; Закон Рязанской области
от 10 января 1996 г. "О местном самоуправлении в Рязанской области". No
1 (в ред. от 2 октября 1996 г., от 26 февраля 1997 г.); Закон Таймырского
(Долгано-Ненецкого) автономного округа от 6 июня 1996 г. "О местном
самоуправлении в Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе"
(в ред. от 22 ноября 1996 г., от 10 июля 1997 г.). No 5-15-ОКЗ.
1
122
лена как единство общего и особенного. В качестве общего
здесь уже выступают общие принципы организации местно-
го самоуправления. Как особенное - совокупность специфи-
ческих проявлений общих принципов организации местно-
го самоуправления на конкретных территориях, обуслов-
ленных спецификой регионов и муниципальных образова-
ний.
К настоящему времени созрели необходимые условия,
которые позволяют уточнить понятие общих принципов ор-
ганизации местного самоуправления и их перечень. Накоп-
лен определенный опыт местного самоуправления, создана
правовая база его регулирования на федеральном, регио-
нальном и местном уровнях, имеются теоретические разра-
ботки и т.д. Такая законодательная деятельность должна
учитывать ряд теоретико-методологических требований, в
том числе формулируемых и с учетом опыта правового ре-
гулирования российской муниципальной системы, особен-
ностей ее реализации в отдельных субъектах РФ и муници-
пальных образованиях.
Во-первых, общие принципы организации местного са-
моуправления должны отражать только наиболее сущест-
венные его стороны, объективные проявления, устойчивые
отношения и взаимодействия. Они должны раскрывать его
сущность и создавать условия для реализации в статике и
динамике; характеризовать местное самоуправление как
комплексное и целостное явление, как единство общего и
особенного, социального и политического, отличное от дру-
гих политико-правовых и социальных явлений. Раскрывая
местное самоуправление как систему, общие принципы
должны иметь также системный характер.
Во-вторых, принципы можно классифицировать по
различным логическим основаниям, но когда говорится об
общих принципах, выделяются те из них, которые опреде-
ляют качественные характеристики социального феномена.
В данном случае обусловливают атрибутивные признаки
123
российской муниципальной системы, т.е. устанавливают те
фундаментальные основы, которые будут характеризовать
местное самоуправление на территории РФ, независимо от
особенностей субъекта РФ и муниципального образования.
В-третьих, особенности организации и осуществления
местного самоуправления соответствующим образом долж-
ны отражаться в источниках муниципального права, обу-
словливая специфику самого процесса правового регулиро-
вания. Это наглядно подтверждает опыт законодательного
регулирования местного самоуправления не только в нашей
стране, но и за рубежом. Известно, что в Монголии в 90-е гг.
ХХ в. было принято решение заказать японским правоведам
разработку проектов Конституции Монголии и еще около
80-ти законов, регулирующих самые разнообразные сферы
общественных отношений. Но в перечень таких законов не
были включены акты о местном управлении и самоуправле-
нии. Это свидетельствовало о понимании уникальности ме-
стного сообщества и своеобразии регулирующих ее жизне-
деятельность правил. Разработка проектов актов, регули-
рующих местное управление и самоуправление, была воз-
ложена в полном объеме на представителей национальной
юридической школы.
2.2. Моделирование как поиск оптимального
соотношения общего и особенного
Российская муниципальная система объективируется в
многообразии моделей местного самоуправления. Это обу-
словлено тем, что в субъектах РФ и муниципальных образо-
ваниях существует огромное разнообразие политико-
правовых,
экономических,
социальных
и
духовно-
культурных условий. Территории отличают исторические и
иные местные традиции; специфика географического (гео-
политического) положения и состава населения. Можно
124
также говорить об особенностях осуществляемой регио-
нальной и местной (локальной) политики, в том числе и в
сфере правового регулирования местного самоуправления.
Все это уже в настоящее время обусловило особенности раз-
вития отдельных муниципальных образований, формиро-
вание разнообразных моделей местного самоуправления.
Формирование таких моделей способно породить весь-
ма серьезные проблемы. Закрепляя в правовых актах осо-
бенности организации местного самоуправления, государ-
ство создает разные условия для осуществления населением
не только права на местное самоуправление, но и реализа-
ции других прав и свобод. Уже начальные, стартовые усло-
вия не только в отдельных субъектах Федерации, но часто и
в соседних муниципальных образованиях значительно раз-
личались. За прошедшие годы многие из таких различий
приобрели характер колоссального разрыва. А это значит,
что разные муниципальные образования предоставляют
своему населению иногда весьма отличающиеся возможно-
сти для решения жилищной проблемы, содержания детей в
учреждениях дошкольного воспитания, получения образо-
вания и медицинских услуг, отдыха и т.д. В муниципальных
образованиях довольно резко отличаются как по количеству,
так и по качеству меры социальной поддержки многодетных
семей и инвалидов, ветеранов войны и труда, пенсионеров.
Таким образом, реально нарушается важнейший конститу-
ционный принцип равенства прав и свобод граждан незави-
симо от их места жительства (ст. 19 Конституции РФ). Дру-
гими словами, используя такой важный резерв как многооб-
разие форм организации местной жизни для наиболее пол-
ного удовлетворения интересов каждого муниципального
образования, местное самоуправление способно породить
конфликты.
Проблема усугубляется противоречивым характером
развития российского законодательства. Региональное и
муниципальное нормотворчество подчас "плодит" такие
125
особенности организации местного самоуправления, кото-
рые не "укладываются" в установленное федеральное пра-
вовое пространство. С другой стороны, возникает парадок-
сальное положение, когда правовое регулирование именно
на уровне субъектов Федерации не позволяет проявиться
самобытным локальным особенностям. Оно унифицирует
местное самоуправление, предусматривая одни и те же
формы, например, для небольшого сельского поселения и
крупного промышленного города. Одной из причин такой
ситуации является то, что моделирование в данной сфере
остается скорее исключением, чем правилом. Во многом это
обусловлено историческим опытом. Муниципальная прак-
тика испытала сильное влияние спонтанной региональной
и местной политики, значительно опережавшей не только
теоретические разработки в сфере местного самоуправле-
ния, но и его правовое регулирование.
Резкий переход к новой муниципальной системе начал-
ся до выработки единых правил, которые должны были оп-
ределить конституционно-правовой статус местного само-
управления. Не был в полной мере учтен накопленный
опыт его нормативного регулирования. Негативную роль
сыграло и буквальное понимание региональными элитами
политики суверенизации. Накануне принятия Конституции
РФ 1993 г. и в первые годы ее действия муниципальная ре-
форма осуществлялась в значительной степени в силу соб-
ственного понимания региональными политиками данного
социального феномена. Они исходили не только из реаль-
ных условий, сложившихся к этому времени на отдельных
территориях, но и учитывали слабость центральной власти.
Этот этап становления местного самоуправления наиболее
ярко показал, как под воздействием всего комплекса объек-
тивных и субъективных факторов особенное начинает доми-
нировать над общим и в результате этого возникают проти-
воречия между универсальным и специфическим, целым и
частью.
126
Все это преломилось в своеобразном "разделении тру-
да", когда теоретики местного самоуправления сосредото-
чились на выяснении сущности общих принципов органи-
зации местного самоуправления, его атрибутивных призна-
ков, а практики - на реализации особенного. Они создали
весьма многообразную картину особенностей организации
и осуществления местного самоуправления в отдельных ре-
гионах и муниципальных образованиях. Этому многообра-
зию опыта давался выход на страницы периодических изда-
ний, что активно воздействовало на ментальность населе-
ния, отражалось в муниципальном строительстве. Акцент на
особенном стал средством отстаивания права на сохранение
самостоятельности и самобытности местных сообществ, да-
же ценой расхождения с федеральным законодательством.
Переходя к характеристике моделирования и понятия
модели в юриспруденции, прежде всего следует отметить,
что и в решении этой проблемы исследователи могут опе-
реться на определенную теоретико-методологическую базу,
созданную мыслителями прошлого (Аристотель, Солон,
Ж.Боден, П.А.Гольбах, А. де Токвиль и др.). О моделях мест-
ного самоуправления писал А.И.Васильчиков, выделяя сто-
личные, губернские и уездные города, посады, местечки и
иные поселения. При выборе одной из них он предлагал
наряду с территориальной организацией учитывать осо-
бенности российского государства1. Признавая многообра-
зие моделей и считая, что только одна из них может стать
оптимальной для конкретного народа, данной территории
и определенного момента, мыслители пытались найти иде-
альную. Анализ их работ помогает понять методологиче-
скую суть моделирования, поскольку в них выделяются об-
щее и особенное, оценочное, нормативное и эксперимен-
тальное знание. Ученые показывают различный уровень
1
Васильчиков А. Указ. соч. С. ХIХ, ХХVI-ХХVI.
127
понимания проблемы, включая в понятие моделирования
разные уровни абстракции.
Современные представления о научном моделировании
социально-политических систем начали формироваться
сравнительно недавно1. В последние годы в юридической
литературе все чаще встречается понятие "модели местного
самоуправления" и формулируется задача ее изучения2. Для
этого уже имеется определенная база, включающая в себя
теоретический, исторический и главное - правовой матери-
ал. Задача разработки моделей местного самоуправления
формулируется в нормативных правовых актах субъектов
РФ и муниципальных образований3.
Понятие "модель", как правило, употребляют для того,
чтобы определить существование разнообразия одного и
того же социального явления. Его применяют к явлениям и
устоявшимся, со сложившимися особенностями ("комму-
нальная модель ФРГ"), и находящимся в стадии становления
(местное самоуправление в городах федерального значения
в РФ). Первый подход реализуется также, когда говорится о
буржуазной и советской моделях государства, о сталинской
и современной моделях Советского государства и др.4 Вто-
рой подход к понятию модели применяется чаще в поиско-
вом, экспериментаторском варианте. Такая трактовка наи-
более полно отражает ситуацию, которая сложилась в тео-
1 См.: В.А.Леванский "Моделирование в социально-правовых исследовани-
ях". М., 1986.
2 См., например: Овчинников И.И. Указ. соч. С. 79-82; Шугрина Е.С., Сивохи-
на Ю.Л. Модели местного самоуправления в Сибирском и Дальневосточ-
ном регионах. Новосибирск, 1997 и др.
3 См., например: Основные положения государственной политики в сфере
развития местного самоуправления в Вологодской области, утвержденные
постановлением Губернатора Вологодской области 4 июля 2000 г. No 558
//Городское управление. 2001. No 3. С. 26-33.
4 См., например: Деев Н.Н., Четвернин В.А. Советское государство и пере-
стройка (проблемы теории). М., 1990. С. 30-31.
128
рии местного самоуправления и реальной муниципальной
практике.
Моделирование в гносеологии выступает в качестве: по-
знавательной имитации, упрощающей сочетание общего и
особенного; типологизации - сведения своеобразия различ-
ных форм к общим признакам; выявления на фоне типич-
ного особенностей, которые "сопротивляются" типологиза-
ции. Основные этапы моделирования можно представить
следующим образом: 1-ый этап - это формирование общего
представления об объекте и его концептуализация, вклю-
чающая и типологизацию моделей; 2-ой - перевод концеп-
туальной модели в нормативную плоскость с учетом кон-
кретного опыта и выработки организационных форм реали-
зации модели в объекте-образце; 3-ий - экспериментирова-
ние с образцом, что позднее приводит к объективации мо-
дели на практике. Этапы тесно взаимодействуют и часто на-
кладываются друг на друга.
В процессе нормотворчества моделирование представ-
ляет собой определенное упрощение взаимодействия общих
принципов организации местного самоуправления и реаль-
ного многообразия его форм (территориальных, структур-
ных, функциональных и др.). В таком понимании модели-
рование за счет упрощения связей объекта способно уско-
рить решение и теоретических, и практических задач. Уп-
рощение объекта исследования необходимо и в процессе
научного моделирования, где оно создает более благопри-
ятные предпосылки для сравнения, заимствования, экспе-
риментирования, построения и модернизации систем. Это
способствует использованию исторического и современного
зарубежного опыта. Моделирование будет обусловлено в
этом случае особенностями самобытного отношения к опы-
ту местного самоуправления населения муниципального
образования, других субъектов муниципального права. В то
же время такое упрощение объекта исследования не должно
противоречить стремлению к "информационному эквива-
129
ленту", которое, как отмечает Д.А.Керимов, является непре-
ложным требованием законотворчества1.
В рамках такого подхода, как показывает анализ регио-
нальных и муниципальных актов, формулируется в основ-
ном задача формирования наиболее оптимальных для от-
дельных субъектов Федерации и муниципальных образова-
ний моделей местного самоуправления. Однако использо-
вание понятия модели в данном контексте носит чаще не-
продуманный до конца характер. Например, в областной
программе развития местного самоуправления Вологодской
области, на территории которой муниципальные образова-
ния представлены 2-мя городами и 26-тью районами, преду-
смотрено формирование единой модели. Этому противоре-
чит даже разнообразие территориальной организации ме-
стного самоуправления в области. Но и авторы документа
противоречат себе, предусматривая здесь же "совершенство-
вание организационных структур органов местного само-
управления в зависимости от типов муниципальных образо-
ваний"2. Реализация данной задачи с учетом только типов
муниципальных образований уже должна привести к фор-
мированию различных моделей. Однако муниципальные
образования на территории Вологодской области различа-
ются также по другим признакам, например, по характеру
социально-экономического развития.
Между социально-экономическими, политическими,
духовными и иными условиями и факторами формирова-
ния моделей местного самоуправления существует тесная
связь, хотя она и не является прямой и жесткой. Моделиро-
вание должно учитывать такое взаимодействие и взаимообу-
словленность. Это позволяет не только уяснить влияние ус-
ловий и факторов на формирование моделей, но и расши-
рить представление об общем и особенном в местном само-
1
2
См.: Керимов Д.А. Методология права. С. 105.
Городское управление. 2001. No 3. С. 26-33.
130
управлении. Как пишет Д.А.Керимов: "Любая система су-
ществует в определенной среде и для этой среды. Поэтому
исследование правовой системы будет наиболее полным
при рассмотрении всей совокупности определяющих ее ус-
ловий экономической, социальной и духовной сфер обще-
ства и обратного воздействия системы на данные сферы об-
щественной жизнедеятельности"1.
С методологической точки зрения наиболее оптималь-
ной для изучения таких условий и факторов представляется
концепция многофакторного подхода. Она наиболее адек-
ватна природе местного самоуправления и предусматривает
анализ всей совокупности факторов природного, социаль-
но-экономического,
политического,
организационно-
правового и культурно-нравственного характера. Данная
концепция позволяет показать, что влияние разнообразных
условий и факторов обусловливает не только особенности
организации и осуществления местного самоуправления, но
и правовое регулирование таких особенностей. В конечном
итоге, концепция многофакторного подхода обеспечивает
комплексный характер их исследования.
Совокупность условий и факторов формирования осо-
бенностей организации и осуществления местного само-
управления можно классифицировать по различным логи-
ческим основаниям. Среди них выделяют объективные ус-
ловия и относительно самостоятельный субъективный фак-
тор. Впрочем, такое деление на объективные и субъектив-
ные факторы в зависимости от методологического подхода
может приобретать и иной характер: то, что считается объ-
ективным в одном случае, в другом - может стать субъек-
тивным. Под субъективным фактором понимают влияние
личности (теоретиков и практиков местного самоуправле-
ния), а также носителей коллективной воли - общественных
движений, политических партий, а также местного сообще-
1
Керимов Д.А. Методология права. С. 258.
131
ства, муниципальных и государственных органов власти и
государства в целом. Важнейшим фактором (в одном случае
- объективного, в другом - субъективного характера) являет-
ся и уровень развития местного самоуправления.
Взаимодействие объективных и субъективных факторов
отражает единство естественного и искусственного (соци-
ального и политического) в природе местного самоуправле-
ния. Как естественное явление оно обусловлено объектив-
ными факторами, но как искусственное - имеет сознатель-
ное субъективное начало. Местное самоуправление осуще-
ствляется населением в целях обеспечения своей жизнедея-
тельности и имеет значение только потому, что удовлетво-
ряет определенные групповые и индивидуальные интересы
и потребности. Именно в субъективном факторе раскрыва-
ется его необходимость как открытой системы (К.Поппер),
которая зависит от деятельности людей и их взаимоотноше-
ний.
Говоря о взаимодействии объективных и субъективных
факторов, нельзя не отметить, что они проявляются как ор-
ганизованные и стихийные, а также как внутренние и
внешние механизмы. Стихийные явления объективного и
субъективного свойства подчас приобретают именно на му-
ниципальном уровне доминирующее значение. Организо-
ванные структуры оказываются не в состоянии преодолеть
негативное воздействие природно-климатических катак-
лизмов, техногенных катастроф, эпидемий, способных за-
медлить развитие местного самоуправления, нарушить его
стабильное функционирование. Причем, сила воздействия
таких стихийных и, как правило, внешних факторов во мно-
гом зависит от организованности и уровня развития инсти-
тутов (внутренних факторов) местного самоуправления. Ме-
стное сообщество, безусловно, заинтересованное в устойчи-
вом и стабильном развитии, способно ослабить действие не-
гативных факторов и усиливать воздействие позитивных.
132
Влияние отдельных факторов, прежде всего географи-
ческих и социокультурных, на организацию местного само-
управления, как правило, закрепляется в национальном за-
конодательстве. Во Франции особая организация местного
самоуправления для заморских территорий (бывших коло-
ний) закреплена в ст. 74 Конституции, а ст. 73 уточняет, что
"административная организация заморских департаментов
может изменяться с учетом их особого положения". Вместе с
тем,
государство
стремится,
чтобы
естественно-
антропологические отличия не переходили в факторы, под-
вергающие испытанию территориальную целостность стра-
ны и "гражданскую однородность", т.е. конституционно-
правовой статус гражданина Франции. Это хорошо доказы-
вает пример о. Корсики, в отношении этнического населе-
ния которой продолжаются споры специалистов конститу-
ционного и муниципального права. Конституционный Со-
вет Франции отказался признать корсиканский народ в ка-
честве самостоятельного субъекта государственности. В кон-
ституционно-правовом смысле представители всех этниче-
ских, территориальных и иных групп имеют единый статус
в унитарном государстве как граждане Французской рес-
публики1.
Перечень примеров легко продолжить. Взаимодействие
факторов, обладая универсальным характером, имеет спе-
цифическое проявление в каждом отдельном государстве,
регионе и муниципальном образовании. Такая специфика
реализуется как конкретный перечень факторов и их соот-
ношение. Попытки выявить их и проанализировать неодно-
кратно предпринимались в науке. Каждый исследователь,
как правило, предлагал собственную классификацию таких
факторов. Ж.Боден писал о приоритетном значении внеш-
1 См.: Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности. Пер. с
франц. М., 1993. С. 152-173.
133
них условий1; Ш.Монтескье - о географических факторах и
физических свойствах страны2; В.О.Ключевский - о четырех
основных исторических силах3; И.А.Ильин - о размерах тер-
ритории страны и плотности населения4; Л.Н.Гумилев - о
природном комплексе5 и др.
Разнообразие трактовок в теории местного самоуправ-
ления во многом объясняется противоречивым соединением
институциональных начал в местном самоуправлении.
Имея естественные истоки, оно получило искусственное
воздействие государства. Причудливые повороты развития
местного самоуправления, как и государственного строи-
тельства в целом, в определенные моменты истории резко
ослабляли действие естественно-антропологических и объ-
ективных факторов. Приоритетное значение приобретал
субъективный фактор, вносивший искусственные элементы
в организацию местного сообщества. Но и государственный
фактор был часто результатом влияния объективных усло-
вий и их сложного взаимодействия с субъективным факто-
ром. Взаимодействие объективных и субъективных, органи-
зованных и стихийных, внешних и внутренних факторов
необходимо рассматривать с учетом также федеративного
устройства государства. Если, например, рассматривать
влияние политического фактора, то это, прежде всего, воз-
действие правовой, экономической, социальной, налоговой
и иной политики не только РФ, но и субъектов Федерации.
При изучении влияния правового фактора анализируется
См.: Боден Ж. Метод легкого изучения истории // Антология мировой
политической мысли. Т. 1. С. 301-303.
2 См.: Монтескье Ш.Л. О духе законов. Кн. 1. Глава III // Избранные произ-
ведения. М., 1955. С. 168-170.
3 Ключевский В.О. Соч. В 9 т. Т. VI. М., 1989. С. 23-24.
4 См.: Ильин И.А. Наши задачи. Историческая судьба и будущее России.
Статьи 1948-1954 гг. В 2 т. Т. 1. М., 1992. С. 84-88.
5 См.: Гумилев Л.Н. Этногенез и биосфера земли. Л., 1989. С. 495.
1
134
трехуровневый характер регулирования местного само-
управления.
Признание многообразия названных факторов, откры-
вая возможность для их всестороннего анализа, одновре-
менно с этим, создает для исследователя реальную опас-
ность "растекания по древу". С учетом этого, целесообразно
и методологически правильно, классифицировать их. Это
позволит осуществить системный подход к объекту рас-
смотрения, проанализировать взаимодействие объективных
и субъективных факторов, возможности возникновения ку-
мулятивного и не всегда предсказуемого воздействия.
Первую
группу
составляет
естественно-
антропологический блок факторов, который в значительной
степени обусловил своеобразие социальных характеристик
не только российского общества в целом, но и каждого мест-
ного сообщества в отдельности. Во взаимодействии с идей-
но-политическим и духовно-культурным блоками он опре-
делил доминирующую роль государства в становлении и
развитии
местного
самоуправления.
Естественно-
антропологический блок включает в себя условия объектив-
ной природной среды (климатические, ландшафтные, про-
странственно-географические, экологические и др.) и субъ-
ективные факторы1. Сочетание объективных и субъектив-
ных факторов приобретает субъективно-объективный ха-
рактер и обусловливает как развитие местного самоуправ-
ления в целом, так и проявление его особенностей.
Социально-экономический блок включает в себя взаи-
мосвязанные социальные и экономические факторы (усло-
вия). К объективным социальным детерминантам относится
социальная структура местного сообщества, характеризую-
щая степень его социальной дифференциации, интеграции
и поляризации, уровень напряженности и конфликтности.
К субъективным социальным детерминантам - организо-
1
См. об этом подробнее: Ковлер А.И. Антропология права. М., 2002.
135
ванность общественных объединений (профсоюзов, жен-
ских, молодежных движений и др.) и их активность. Объек-
тивные экономические факторы характеризуют уровень
развития экономики, продовольственного обеспечения тер-
ритории, наличие градообразующих объектов, объем инве-
стиций в местное производство и социальную инфраструк-
туру и др. Субъективная составляющая экономических ус-
ловий может быть представлена координацией управленче-
ских действий органов местного самоуправления и других
хозяйствующих субъектов, активностью местных инвесторов
и др.
Важное место здесь принадлежит социальной структуре
общества, ибо местное самоуправление - это всегда резуль-
тат ослабления влияния государственной воли на общество,
высвобождения из-под контроля и вмешательства государ-
ства определенного социального пространства. В России
процесс формирования местного сообщества как субъекта
местного самоуправления, носителя местных интересов за-
нял весьма длительный по историческим меркам период.
Кардинальные сдвиги в развитии социальной структуры
российского общества начинаются на рубеже XIX-ХХ вв.,
усиливаются в 20-30-е гг. XX в. и приобретают новый харак-
тер на современном этапе. Социальная политика государст-
ва длительное время была направлена на консервацию го-
могенной структуры общества. Тогда как динамику процес-
су становления местного самоуправления придает форми-
рование гетерогенных социумов: формирование различных
независимых (экономически самостоятельных) субъектов со
своими специфическими интересами и целями.
Можно ли говорить о местном сообществе как сложив-
шейся социальной основе местного самоуправления в на-
стоящее время? Видимо, нет. Процесс становления местного
сообщества далеко еще не завершен. Большие социальные
проблемы сохраняются и в кадровых ресурсах, которыми
обладают в настоящее время муниципальные образования.
136
Профильное образование имеют не более 24 % муници-
пальных служащих. Отсутствует необходимая подготовка и
у выборных муниципальных должностных лиц1. Необходи-
мость решения существующих здесь проблем во многом уже
осознана. Так, среди наиболее важных задач местного само-
управления, например, мэр г. Реутова (Московская область)
называет формирование городского сообщества, чтобы лю-
ди "были не просто жителями города, а его Гражданами".
На это, по его мнению, должна быть направлена концепция
развития города, которая объединяет все городские про-
граммы и с учетом этой стратегической цели увязывает их в
одни план2.
Блок культурно-нравственных факторов включает в се-
бя ментальность населения, его сознание, а также политико-
правовую и управленческую культуру. Важная роль мен-
тальности народа, его ценностной ориентации и культуры в
науке общепризнанна. Но следует, видимо, особо отметить
их значение на муниципальном уровне власти, на том уров-
не, на котором они приобретают часто большее значение,
чем, например, характер политического режима или эконо-
мических отношений. Региональный менталитет, культур-
ные традиции рассматриваются, в частности, президентом
Чувашии Н.Федоровым, как существенный и учитываемый
компонент, воздух экономики, своего рода "эколого-
социальный климат".
Изучение ментальности народа и его культуры позво-
ляет не только корректировать текущую нормотворческую
деятельность, но и прогнозировать более далекие ее резуль-
таты. В ментальных и духовно-культурных особенностях
народа часто скрыты и объяснения тех или иных социально-
политических и политико-правовых феноменов. Известно,
1 Калугин О.А., Фомин С.И. Калужский регион: история и современные
реалии. Калуга, 1999. С. 130.
2 Российская газета. 2000. 6 окт.
137
что если государственное решение не адекватно традиции,
как правило, побеждает традиция, обусловленная культурой
народа. Столкновение традиции и законодательства приво-
дит к девальвации последней. Это хорошо осознали не толь-
ко на уровне принятия политических решений, но и право-
вого регулирования общественных отношений в других
странах.
Изучение опыта других стран с очевидностью доказы-
вает, что в нашей стране пока еще рано говорить о необхо-
димом культурном пространстве для развития местного са-
моуправления. Но политико-правовая и управленческая
культура различается на территории не только отдельных
стран, РФ, субъектов Федерации, но и муниципальных об-
разований. Это хорошо показывает уровень юридической
культуры, который отражается региональными и муници-
пальными правовыми актами.
Идейно-теоретический блок включает такие факторы
как муниципальные и иные концепции и формирующиеся
на их основе идеологии. Объективная составляющая этого
блока представлена не только научными теориями, школа-
ми, но и характеризующим общество и государство в целом
идеологическим монополизмом или плюрализмом. Роль
теории и идеологии в жизни общества и государства, как
показывает опыт нашей страны, может приобрести подчас
большее значение, нежели даже объективные факторы. Тео-
ретические споры о природе местного самоуправления, оп-
тимальной модели его развития во многом продолжают ока-
зывать влияние на становление и развитие местного само-
управления на отдельных территориях.
Государственно-политический блок факторов включает
в себя организационно-политические и организационно-
правовые (объективные и субъективные) составляющие. Ор-
ганизационно-правовые факторы включают влияние феде-
рального и регионального законодательства, а также право-
применительной практики. Влияние государственного на-
138
чала на отдельных территориях значительно различается в
силу того, что субъекты РФ проводят различную политику, в
том числе правовую, в сфере местного самоуправления.
Влияние государственной политики имеет весьма сущест-
венное своеобразие в зависимости от правового статуса му-
ниципальных образований. Это касается не только городов
федерального значения, закрытых административно-
территориальных образований или наукоградов. Подчас это
характерно для муниципальных образований, приобре-
тающих важное политико-стратегическое значение (г. Ка-
лининград), получающих значительный резонанс в средст-
вах массовой информации (г. Ленск), вызывающих усилен-
ное внимание правоохранительных органов в связи с резким
ростом преступности (г. Магадан) и т.д. Во всех подобных
случаях влияние государства в той или иной мере коррек-
тирует деятельность муниципальных органов.
Концепция многофакторного анализа местного само-
управления, таким образом, позволяет не только выявить
истоки особенностей организации и осуществления местно-
го самоуправления, но и прогнозировать формирование его
новых моделей в связи с изменением условий их функцио-
нирования. Все это способствует решению конкретных му-
ниципальных проблем, связанных с учетом особенностей
организации местного самоуправления на отдельной терри-
тории. Тем более что современные тенденции общественно-
го развития, несмотря на глобализацию, отражают одновре-
менный переход социальных процессов от универсальности
к локальности, от столиц - к провинции (на уровне и позна-
ния, и практики)1. Исследования в сфере местного само-
управления особенно ярко подтверждают этот вывод. Уче-
ные преломляют через региональный и местный уровни
проблемы, имевшие, как казалось, только национально-
Ильин В.В., Панарин А.С., Бадовский Д.В. Политическая антропология. М.,
1995. С. 35.
1
139
государственный или глобальный характер. Например, от
деятельности муниципальных органов все больше зависит
решение проблемы национальной безопасности1. Анало-
гичное значение приобретает муниципальный уровень вла-
сти и при решении проблем "горячих точек", территори-
альной целостности государства и др.
В условиях многообразия условий и факторов форми-
рования и разнообразия моделей местного самоуправления
наиболее оптимальным методом изучения является их клас-
сификация. В юридической литературе сформировалось
несколько подходов к решению этой проблемы. В.Н.Иванов
и В.И.Патрушев выделяют сущностную, функциональную,
организационно-структурную, материально-финансовую и
правовую модели местного самоуправления2. Но уже пред-
лагаемые названия позволяют в перечисленных моделях
увидеть особенности не столько организации местного са-
моуправления, сколько исследовательского интереса. Дан-
ные модели отличает объект анализа.
И.В.Выдрин и А.Н.Кокотов предлагают, учитывая в зна-
чительной степени знания, накопленные в зарубежных
странах, говорить о шести моделях "организации местной
жизни"3. Это: "Сильный мэр - слабый совет", "Сильный со-
вет - слабый мэр", "Совет - управляющий - местная адми-
нистрация", "Комиссионная форма" и др. Анализируя их,
исследователи, как правило, основное внимание уделяют
характеристике особенностей организационной структуры.
Но анализ способов формирования муниципальных орга-
нов и избрания (назначения) должностных лиц является,
конечно, лишь частью "организации местной жизни".
См.: Алехнович С.О. Региональная безопасность и федерализм. М., 2000.
Иванов В.Н., Патрушев В.И. Модели развития местного самоуправления
// Правительство - город - люди. 1996. No 14.
3 См.: Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Екатерин-
бург, 1997.
1
2
140
Хотя предложенная классификация отражает в основ-
ном организационно-структурное многообразие местного
самоуправления, этот подход можно использовать и для бо-
лее широкой характеристики местного самоуправления.
Предложенная классификация позволяет рассмотреть и
особенности разграничения полномочий между отдельны-
ми органами и должностными лицами местного самоуправ-
ления, специфику осуществления ими функций и ответст-
венности за их реализацию. Другими словами, проанализи-
ровать особенности функциональной структуры в зависи-
мости от порядка формирования структуры органов мест-
ного самоуправления. Такие особенности, как правило, ре-
гулируются только на уровне уставов муниципальных обра-
зований и в наибольшей степени подвержены изменениям.
Данная классификация особенностей организации и осуще-
ствления местного самоуправления имеет большое практи-
ческое значение для анализа конкретных муниципальных
образований, выявления основных тенденций их развития.
Она позволяет различать их в зависимости от того, насколь-
ко полно те или иные полномочия концентрируются у оп-
ределенных органов (должностных лиц) местного само-
управления.
Близкую к названным авторам позицию занимает и
В.В.Таболин, который, изучая особенности правового стату-
са крупных городов и специфику деятельности муници-
пальных органов, особое внимание обращает на организа-
ционно-правовые основы местного самоуправления1. С
иных позиций характеристику моделям местного само-
управления дает А.И.Черкасов. Он считает, что характер ор-
ганизации местного самоуправления, а отсюда и его функ-
циональная структура в зависимости от взаимоотношений с
государством формируют за рубежом три основные модели.
"Модель партнерства" - это, когда государство и местное
1
Таболин В.В. Самоуправление в крупных городах. М., 1999.
141
самоуправление выступают партнерами в осуществлении
интересов местного сообщества (США, Швейцария, Голлан-
дия и др.). "Агентская модель" рассматривает местное само-
управление как агента государства, которое признается до-
минирующим. В большинстве стран, считает автор, сущест-
вует смешанная модель, объединяющая признаки назван-
ных двух моделей. "Модель взаимозависимости" предпола-
гает, что отношения государства и местного самоуправления
определяются в каждом случае реальным соотношением ре-
сурсов и средств давления (экономических, социальных,
личностных и др.)1.
Однако и в этом подходе классификация моделей обу-
словлена только одним фактором - характером взаимоот-
ношений органов местного самоуправления и государства.
Попытка преодолеть такой односторонний подход была
сделана авторским коллективом учебника "Муниципальное
право" под редакцией А.И.Коваленко. В качестве объекта
исследования они предложили рассматривать особенности
организации местного самоуправления в приграничных ре-
гионах, закрытых административно-территориальных обра-
зованиях, в г. Москве как столице РФ и городе федерального
значения, а также в некоторых других субъектах РФ, отли-
чающихся правовым регулированием местного самоуправ-
ления на уровне региона (Башкортостан, Свердловская об-
ласть)2.
Позднее, опираясь на региональное законодательство,
рассмотрела особенности организации местного самоуправ-
ления в Алтайском крае Е.С.Шугрина3. Одновременно ею
были выделены по функциональной направленности ку-
рортные зоны и наукограды. Исходя из особенностей тер-
ритории, считает Е.С.Шугрина, можно выделять закрытые
См.: Черкасов А.И. Указ. соч.
См.: Муниципальное право /Акмалова А.А., Капицын В.М., Коваленко А.И.
и др. М., 1997. С. 64-77, 116-124.
3 Шугрина Е.С. Указ. соч. С. 490.
1
2
142
административно-территориальные образования, пригра-
ничные территории, общины коренных малочисленных на-
родов, а также городские и сельские поселения: небольшие и
более крупные1.
Таким образом, анализ моделей местного самоуправле-
ния во многом связан с выявлением критериев их классифи-
кации. Исследователи, как правило, предлагают в качестве
основания для классификации отдельные критерии, в зави-
симости от целей научного анализа. Такой подход часто ис-
пользуется и в государствоведении, что позволяет добиться
значительных успехов в изучении, например, форм госу-
дарства. С другой стороны, очевидно стремление исследова-
телей и к комплексному изучению моделей2.
Как представляется, критерии классификации моделей
местного самоуправления должны отвечать определенным
требованиям. К ним можно отнести следующие: объектив-
ность; учет единства конституционно-правового статуса ме-
стного самоуправления и особенностей его реализации; все-
стороннее и адекватное отражение местного самоуправле-
ния в единстве его статики и динамики; комплексное акку-
мулирование наиболее существенных принципов его орга-
низации и осуществления; максимальная степень отраже-
ния экономических, политических и иных факторов, под
влиянием которых развивается местное самоуправление.
Если вернуться к названным выше классификациям мо-
делей местного самоуправления, то, очевидно, что боль-
шинство из них не учитывает таких требований. С учетом
этого плодотворной выглядит позиция И.И.Овчинникова.
Он считает, что для предметного и широкого исследования
многообразных проявлений местного самоуправления целе-
сообразно одновременно выделить две его характеристики -
функциональную и организационно-структурную, с учетом
1
2
Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы. С. 33.
См.: Общая теория государства и права. Т. 1. М., 1998. С. 113-124.
143
разнообразия объективных и субъективных условий, в кото-
рых они проявляются. И.И.Овчинников видит в модели спо-
соб территориальной организации местного самоуправле-
ния, систему взаимоотношений государства как целого (об-
щего) с его составной частью (особенностью, локальным об-
разованием). В развитии такой модели проявляются доста-
точно устойчивые особенности правового, функционально-
го и организационно-структурного характера, обусловлен-
ные социально-экономическими, политическими, демогра-
фическими, духовными и иными факторами1. Многообра-
зие моделей местного самоуправления формируется комби-
нацией тех форм, которые являются результатом осуществ-
ления таких особенностей.
Такой системный подход предполагает, что любая мо-
дель местного самоуправления - это, во-первых, правовой
институт, в котором воплощена достаточно сложная соци-
альная система. Она, тем не менее, должна рассматриваться
как целостность в единстве совокупности институтов и про-
цесса, разворачивающегося во времени и пространстве. Осо-
бое значение в силу природы местного самоуправления
приобретает его пространственная характеристика. Терри-
ториальная организация местного самоуправления тесно
связана с особенностями его структуры и функций.
Модель - это всегда совокупность правового статуса и
конкретной реальности муниципального образования. Она
обладает наряду с особенностями и атрибутивными при-
знаками системы и процесса ее формирования: организаци-
онной обособленностью органов местного самоуправления
от органов государственной власти; наличием выборного
органа; собственной финансово-экономической основой;
многофакторным характером формирования особенностей
муниципального образования; учетом исторических и иных
местных традиций и др.
1
Овчинников И.И. Указ. соч. С. 81.
144
Во-вторых, любая модель местного самоуправления как
система формируется как субъект, т.е. самоопределяется.
Соответственно она приобретает собственный интерес (во-
площенный в предметах ведения), формирует механизм вы-
явления (формирования) этого интереса и создает институ-
ты для его отстаивания. В-третьих, любая модель - это всегда
деятельностная система, которую, даже с учетом самоуправ-
ленческой (субъект <=> субъект) природы, можно предста-
вить в виде следующей совокупности взаимодействий: субъ-
ект => управляющее воздействие => объект1. Здесь выявляет-
ся определенная сфера общественных отношений, в кото-
рой такое взаимодействие осуществляется.
Исходя из такого понимания, модель местного само-
управления можно образно представить в виде шара. Роль
ядра в нем выполняет конституционно-правовой статус ме-
стного самоуправления в РФ, который обусловливает осо-
бенности местного самоуправления. Модель (шар) функ-
ционирует в определенной внешней среде, которая опреде-
ляет, развивает ее, но и создает и непредвиденные ситуации,
в том числе тупиковые, которые могут привести к измене-
нию модели. Внешняя среда в свою очередь может изме-
ниться под ее влиянием.
Как показывает теория и практика местного самоуправ-
ления, особенности национальных муниципальных систем,
их разновидности в качестве моделей обусловлены не толь-
ко внешними условиями (внешней средой), но и внутрен-
ними факторами. Таковыми выступают основы местного
самоуправления
-
территориальные,
финансово-
экономические и правовые. Если вернуться к образному
восприятию модели местного самоуправления и предста-
вить функциональные и организационно-структурные эле-
менты как своеобразные "песчинки", национальную муни-
1 См.: Логунцев Е. Конструирование власти на местном уровне // Город-
ское самоуправление. 2001. No 2. С. 24-27.
145
ципальную систему - как "опалубку", то на долю террито-
риальных, финансово-экономических и правовых основ вы-
падает роль своеобразного "цементирующего" средства. Та-
кое средство и придает "песчинкам" в их совокупности оп-
ределенную правовую конфигурацию (возникает модель),
не выходящую за рамки "опалубки".
Обобщая сказанное о модели местного самоуправления
как единстве общего и особенного, следует отметить, что
именно на уровне (низшем уровне) такой системной абст-
ракции как модель происходит присущее для любой систе-
мы взаимодействие элементов под воздействием внешней
среды и внутренних факторов. В результате этого формиру-
ется новое качество - иная совокупность особенностей мест-
ного самоуправления, под влиянием которой изменяется в
целом и модель. Как любая система модель обладает имма-
нентно присущими ей свойствами: целостностью, структу-
рой и функциями. Модель либо ее отдельные элементы за-
крепляются нормами муниципального права.
Такой подход позволяет представить модель также как
систему, в которой именно внешняя среда обусловливает (в
результате обратной связи) не только конституционно-
правовой статус местного самоуправления и особенности
его реализации в силу определенных территориальных,
финансово-экономических и правовых основ, но и единство
общего и особенного. Трактовка модели с учетом данного
принципа позволяет выявить, каким образом проявляются
общие принципы организации местного самоуправления в
РФ в специфических условиях субъекта РФ и муниципаль-
ного образования с учетом его территориальных, финансо-
во-экономических и правовых основ.
Модель местного самоуправления, следовательно, вы-
ступает как целостность атрибутивных территориальных,
организационно-структурных и функциональных призна-
ков местного самоуправления, характеризующаяся совокуп-
ностью органичных черт, свойственных муниципальной
146
системе России и выражающих своеобразие их проявления.
Модель местного самоуправления может реализоваться
только как совокупность особенностей в отдельных субъек-
тах РФ и муниципальных образованиях в контексте муни-
ципальной системы России, закрепленной в конституцион-
но-правовом статусе местного самоуправления, общих
принципах его организации. Таким образом, особенности
организации и осуществления местного самоуправления
являются также его обязательным, атрибутивным призна-
ком. И как имманентный признак - признак и целостности,
и специфики - может, во-первых, пониматься достаточно
широко, во-вторых, обязательно отвечать требованиям объ-
ективности и органичности.
Модели местного самоуправления отражают реальную
муниципальную практику на уровне отдельных террито-
рий, отвечающую интересам местного сообщества, ментали-
тету жителей, традициям их нормотворчества. С точки зре-
ния единства общего и особенного такая модель - это также
единство общегосударственной, региональной и локальной
(местной) нормотворческой деятельности в области местно-
го самоуправления. Таким образом, местное самоуправле-
ние признается наиболее эффективным механизмом реали-
зации государственной власти в отдельных сферах. А в мо-
дели местного самоуправления отражается субсидиарность:
проблема преимущественно должна решаться на том уров-
не, на котором она не только возникает, но и на котором та-
кое решение оказывается наиболее эффективным, "деше-
вым" и т.д. С этой точки зрения, модель местного само-
управления может рассматриваться также как механизм ре-
шения проблем, хотя и имеющих общий характер, но с уче-
том локального уровня их реализации, предусматривающих
использование принципа единства общего и особенного.
Следовательно, о модели местного самоуправления можно
говорить также как о механизме формирования демократии.
147
В то же время модель местного самоуправления - это
всего лишь формализованная логическая схема, абстракция.
Ее непродуманное применение к анализу действительности
чревато его упрощением и искажением. Она всегда относи-
тельна (хотя только абстракция позволяет выявить сущност-
ные признаки, "новые качества", связи, отношения и внут-
ренние противоречия). Поэтому логическое должно коррек-
тироваться многообразием жизненных реалий, богатством
национальных, региональных и местных традиций. Модель
местного самоуправления должна рассматриваться в разви-
тии, отражая его разнообразие. Наиболее важными требо-
ваниями к модели местного самоуправления являются ее
действенность, рациональность и эффективность, устойчи-
вость и динамизм, многообразие.
В настоящее время нельзя говорить о сложившихся мо-
делях местного самоуправления в России. Причем, даже в
тех случаях, когда для этого есть весьма веские основания. В
частности, российское законодательство предусматривает
особенности организации местного самоуправления, на-
пример, в городах федерального значения, закрытых адми-
нистративно-территориальных образованиях, наукоградах,
приграничных территориях, родовых общинах, казачьих
станицах и др. Систематизируя особенности организации и
осуществления местного самоуправления в них, которые ре-
гулируются нормативными правовыми актами Российской
Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований,
нельзя не отметить, что они не приобрели пока еще систем-
ного характера.
Вместе с тем, уже можно говорить об определенном
движении к формированию таких моделей местного само-
управления. В практику деятельности государственных ор-
ганов, особенно на уровне отдельных регионов, все чаще
входит целенаправленная поддержка особенностей органи-
зации и осуществления местного самоуправления на от-
дельных территориях. Среди таких моделей местного само-
148
управления в Российской Федерации прежде всего следует
выделить города федерального значения и административ-
ные центры субъектов РФ, закрытые административно-
территориальные образования, наукограды и пригранич-
ные территории, родовые общины и территории традици-
онного природопользования местного значения, казачьи
станицы, монопрофильные города и поселки1.
Названными моделями местного самоуправления не ог-
раничивается перечень территорий, развитие которых тре-
бует придания им особого правового статуса. В настоящее
время, например, к таким территориям можно отнести ака-
демгородки. Они не подпадают по своим признакам под
наукограды, хотя и не уступают им по мощности, научно-
техническому и научно-производственному потенциалу, ко-
торый они в себе концентрируют. Наиболее яркий пример -
Академгородок Сибирского отделения РАН (Советский
район г. Новосибирска). Уже сегодня на его территории вы-
пускается конкурентоспособной продукции на 160 млн.
долларов ежегодно. Хотя государство не оказывает таким
территориям никакой поддержки, они не пользуются пре-
имуществами особого правового статуса, в частности, не
имеют дополнительного финансирования, налоговых льгот.
Однако только создание в нем благоприятного инноваци-
онного климата, по словам вице-президента РАН
Н.Добрецова, могло бы увеличить прибыль высокотехноло-
гичных производств до 1 млрд. долларов2. Академгородки
имеются в гг. Томске, Красноярске, Иркутске, а также в Мос-
ковской области3.
Отмечая разнообразие формируемых моделей местного
самоуправления, следует подчеркнуть, что реализация каж-
дой из них в конечном итоге должна быть подчинена глав-
1 См. более подробно: Акмалова А.А. Модели местного самоуправления.
М., 2001.
2 Независимая газета. 2003. 15 янв.
3 Российская газета. 2002. 21 сент.
149
ной задаче - созданию наиболее благоприятных условий
для решения задач местного значения, удовлетворения на-
сущных потребностей местного сообщества. С этой точки
зрения выбор модели местного самоуправления всегда дол-
жен быть обусловлен определенными критериями. Прежде
всего для сравнения моделей местного самоуправления
можно использовать такой показатель как эффект управле-
ния. Эффект управления определяется совокупностью двух
моментов: разницей между результатами управления и за-
тратами на него; способности этой разницы удовлетворить
реальные жизненные потребности общества, людей. Разли-
чают производственный, экономический (не производство, а
способность реализовать товары, услуги является конечной
целью), в том числе эффект потребления, который имеет
свои экономические, социальные и нравственные показате-
ли; социальный эффект.
Определенным критерием может стать также уровень
управляемости. Для его измерения Г.В.Атаманчук предлага-
ет три параметра: 1) выяснение действительности возникно-
вения результата управляющего воздействия; 2) выявление
источника управления - орган, документ, ресурс, воля и т.д.
и определение основного из них; 3) установление соотноше-
ния между целью управленческого решения и его реальным
результатом, цены управленческого решения1.
Для определения наиболее эффективной модели мест-
ного самоуправления на той или иной территории можно
воспользоваться такими критериями, как: ее способность к
адаптации; способность местного самоуправления мобили-
зовать ресурсы для достижения целей; способность к опти-
мальному взаимодействию с органами государственной вла-
сти, с другими физическими и юридическими лицами, а
также способность координировать взаимодействие отдель-
ных элементов местного самоуправления; устойчивость ме-
1
См.: Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 339-340.
150
стного самоуправления как социально-политической систе-
мы; способность снимать социально-политическую напря-
женность и др. Как обобщающий результат выступает сте-
пень удовлетворения интересов местного сообщества, его
отдельных членов, а также региона и государства в целом.
Научное моделирование является основой для модели-
рования в сфере правового регулирования местного само-
управления. Еще в 1996 г. усилиями федеральных органов
государственной власти был начат соответствующий экспе-
римент в муниципальных образованиях девяти субъектов
РФ1. После принятия Федеральной целевой программы го-
сударственной поддержки развития муниципальных обра-
зований и создания условий для реализации конституцион-
ных полномочий местного самоуправления от 15 декабря
1999 г. к проведению экспериментов приступили органы го-
сударственной власти субъектов РФ. В них началась разра-
ботка и принятие документов, предусматривающих более
активное участие региональных органов государственной
власти в регулировании и реализации особенностей органи-
зации и осуществления местного самоуправления. Так, в Ка-
лужской области основные направления деятельности ре-
гиональных органов государственной власти в этой сфере
были определены в утвержденной постановлением губерна-
тора "Программе по государственной поддержке местного
самоуправления Калужской области". Типичной можно
считать Концепцию комплексной целевой программы раз-
вития муниципальных образований и реализации консти-
туционных полномочий местного самоуправления в Перм-
ской области, утвержденную 21 марта 2000 г. В ней был про-
анализирован опыт формирования местного самоуправле-
ния в области и на этой основе сформулированы основные
проблемы развития муниципальных образований. Было от-
мечено, что на дальнейшее развитие местного самоуправле-
1
СЗ РФ. 1996. No 10. Ст. 933.
151
ния продолжают влиять разные стартовые условия вхожде-
ния в рынок на различных территориях, разная степень
проявления внутрирегиональных противоречий, а также
территориальные диспропорции в уровне жизни населения
и обеспеченности его услугами социальной инфраструкту-
ры. Среди сформулированных задач особое внимание уде-
лялось развитию межмуниципальных хозяйственных окру-
гов в области, разработке концептуальных основ региональ-
ной экономической политики по типам муниципальных
образований, внедрению разнообразных форм территори-
ального общественного самоуправления (по уровням, по
функциям, правовому статусу, взаимоотношениям с муни-
ципальными органами). В этом документе не только час-
тично определялись особенности организации местного са-
моуправления, но и намечались перспективы их расшире-
ния.
2.3. Единство федерального, регионального
и местного (локального)
Категории общего и особенного в исследовании местно-
го самоуправления в условиях Российской Федерации - фе-
деративного государства, наиболее ярко конкретизируются
в методологическом требовании учитывать единство феде-
рального, регионального и местного. В РФ его значение уси-
ливается
реальными
политическими,
социально-
экономическими причинами, опасностью распада единого
государственного пространства. Данное требование являет-
ся актуальным и для унитарных государств, где оно реали-
зуется как единство общегосударственного и локального.
Единство федерального, регионального и местного
имеет объективную основу. Прежде всего, местное само-
управление можно рассматривать как реализацию не только
вопросов местного значения, но и интересов региональных
152
и общегосударственных. В силу этого каждый из уровней
власти имеет не только определенные интересы в сфере
формирования и развития местного самоуправления, но и
связанные с ними права и обязанности. Все это обусловлено
тем, что, в конечном итоге, у всех у них один и тот же объект
и субъект - человек и гражданин. Его права, свободы и обя-
занности объединяют федеральное, региональное и мест-
ное. Но они же и разъединяют, ибо в их реализации каждый
из уровней власти преследует собственные цели и приори-
теты, решает свои задачи, имеет определенные ресурсы и
механизмы. Все сказанное в полной мере относится и в це-
лом к проблеме местного самоуправления.
Каждый из уровней власти - федеральный, региональ-
ный и муниципальный - выполняет собственную роль в ор-
ганизации и осуществлении местного самоуправления. На
федеральном уровне осуществляется конституционное за-
крепление правового статуса местного самоуправления, ре-
гулирование общих принципов его организации, учиты-
вающих типичное в масштабе страны. Их развитие проис-
ходит в актах субъектов РФ с учетом особенностей их право-
вого статуса. Региональные органы государственной власти
создают определенный простор для реализации, с одной
стороны, общих принципов организации местного само-
управления, с другой стороны, особенного на уровне муни-
ципального образования. Деятельность органов местного
самоуправления учитывает общие принципы в определе-
нии территориальной, организационной и финансово-
экономической основ местного самоуправления, оставляя
необходимый правовой простор для реализации особенно-
стей в структуре его органов, взаимодействии отдельных
институтов, методах осуществления функций.
Однако, реализовать сформулированные задачи весьма
сложно. Прежде всего, весьма проблематично в рамках еди-
ного государства гармонизировать исторические и иные ме-
стные особенности развития с интересами региона и госу-
153
дарства в целом. В странах с федеративным устройством,
как правило, это обусловлено определенными правовыми
традициями. Например, в США с 1868 г. действует правило
Диллона, согласно которому "муниципальные корпорации
обязаны своим созданием и извлекают свои права и полно-
мочия из легислатур штатов"1. Это вынуждает муниципали-
теты учитывать в своей деятельности интересы штата. Каж-
дый уровень власти выполняет собственную роль в реализа-
ции не только местных и региональных интересов, но и об-
щегосударственных. При этом достигается внутренняя со-
гласованность и гармонизация данных интересов, осущест-
вляется поиск наиболее оптимального уровня и форм их
осуществления.
Гармонизация общенациональных и местных интересах
также представляет определенную сложность в силу того,
что, устанавливая в качестве приоритетного критерия по-
требности и ценности местного сообщества, органы местно-
го самоуправления прежде всего решают задачи оператив-
но-тактического плана. Они более понятны и близки насе-
лению и в их решении население более всего заинтересова-
но. В силу социально-психологических причин местное со-
общество способно отодвинуть на второй план решение
стратегических задач, хотя решение последних может даже в
большей степени отвечать интересам и потребностям насе-
ления муниципального образования.
Определенные проблемы вытекают также из много-
уровневого характера правового регулирования местного
самоуправления. Необходимость формирования единого
правового пространства, достижения согласованности пра-
вовых норм осложняются тем, что в сфере местного само-
управления активно действуют разные субъекты правотвор-
чества. Источники возникающих между ними противоречий
имеют глубинный, объективный характер. Государство в
1
Черкасов А.И. Указ. соч. С.38-39.
154
силу своей собственной сущности, а также в интересах в ко-
нечном итоге формирования единого правового простран-
ства всегда стремится усилить единообразие, унификацию,
формализм. Устанавливая такие общие нормы (общие
принципы организации местного самоуправления), госу-
дарство упорядочивает достаточно сложные и противоречи-
вые общественные отношения. Более того, именно такие
правовые нормы, которые обеспечивают соответствующую
унификацию и формализм, позволяют государству регули-
ровать такие общественные отношения.
Однако при значительной нормативной экспансии го-
сударства подавляется естественная природа многообразия
и дифференцирующая составляющая особенного. А именно
они позволяют учитывать конкретные интересы местного
сообщества. Не исключено даже перерождение местных со-
обществ в искусственные муниципальные образования без
естественных импульсов жизненной активности (таковыми,
по мнению многих исследователей, являются сегодня рай-
оны в качестве муниципальных образований). Формализа-
ция трудно согласуется с особенностями каждого региона.
Органы местного самоуправления не могут осуществлять
свою деятельность в формальной и в значительной степени
искусственной среде. Муниципальное строительство - это
всегда поиск типичного в многообразии и общего в типич-
ном; важно, чтобы такой поиск не "засушивал" живую уни-
кальность Места.
Очевидно, что в этом случае местное самоуправление
способно приобрести чуждый для местного сообщества ха-
рактер. Единообразие, унификация и формализм не согла-
суются с конкретными особенностями каждого региона, ка-
ждого муниципального образования. Люди просто не захо-
тят осуществлять свою деятельность в такой формальной и в
значительной степени искусственной среде: создавать не-
приемлемые именно для данного местного сообщества
структуры, осуществлять непонятные функции, использо-
155
вать чуждые для себя формы и методы деятельности. Но в
таком случае, где та грань, за пределами которой должно
заканчиваться правовое регулирование местного само-
управления со стороны государства? Сужение поля такого
регулирования способно привести к тому, что практика ме-
стного самоуправления неизбежно "разрушит" единое по-
литико-правовое пространство. Тем более что естественно-
антропологические факторы усиливают неустойчивость,
противоречивость правового регулирования местного само-
управления, обусловливая его содержание часто преходя-
щими моментами. Неправомерное же расширение унифи-
цирующей роли государства в сфере местного самоуправ-
ления не позволит учесть его особенностей. Таким образом,
единство федерального, регионального, местного неизбеж-
но уступает место их противоборству, постепенно перерас-
тающему в непримиримую конфронтацию.
В этих условиях, как представляется, оптимальным вы-
ходом из создавшейся ситуации является четкое разграни-
чение федерального, регионального и местного. В сфере ме-
стного самоуправления в Российской Федерации на совре-
менном этапе это касается разграничения роли, места, пол-
номочий каждого из уровней власти. Роль федерального зако-
нодательства в регулировании местного самоуправления в
условиях РФ в значительной степени объясняется уже объе-
мом нормативных правовых актов. По подсчетам специали-
стов, в настоящее время такой массив составляет около 200
федеральных законов, в которых в той или иной степени
нашли свое отражение нормы муниципального права1. Сре-
ди них особое место занимают Конституция РФ и Феде-
ральный закон "Об общих принципах организации местно-
го самоуправления в Российской Федерации". В зарубежных
странах правовое регулирование местного самоуправления
См.: Сергеев А.А. Система правовых основ местного самоуправления. Во-
ронеж, 1999. С. 8.
1
156
также осуществляется либо в конституции государства, либо
в специальном законодательном акте. Достаточно подробно
осуществляется правовое регулирование местного само-
управления в Австрии. Только общими положениями оно
регулируется в федеральных актах ФРГ. Но в США, напри-
мер, местное самоуправление закрепляется в конституциях
отдельных штатов. Причем, более подробно в тех, которые
были приняты раньше. В Канаде и Швейцарии оно регули-
руется также на уровне отдельных субъектов. В большинстве
стран определяются особенности организации местного са-
моуправления на отдельных территориях и в отдельных
сферах жизнедеятельности местного сообщества. В частно-
сти, к таким законодательным актам можно отнести Закон о
местных финансах (Португалия, 1979 г.), Закон о бюджетах
органов местного самоуправления (Эстония, 1993 г.), Закон о
местных пошлинах и налогах (Румыния, 1994 г.)1.
Для интегрированного выражения в федеральном зако-
нодательстве общегосударственных, региональных и мест-
ных интересов в правовой практике используются различ-
ные механизмы. Одним из наиболее эффективных является
участие регионов и муниципальных образований в подго-
товке соответствующих законопроектов. Однако регионы не
оказывают пока существенного воздействия на федеральное
правотворчество. Хотя прошло уже достаточно много вре-
мени с момента, когда был сделан этот вывод2, но он сохра-
няет свою справедливость. Как представляется, здесь две ос-
новные причины. Федеральные законодатели в основном не
заинтересованы в активном влиянии мест на законодатель-
ный процесс. В свою очередь, регионы и, тем более, отдель-
ные муниципальные образования не способны оказать тако-
го влияния. Этой цели не отвечает фактический статус ни
См.: Черкасов А.И. Указ. соч. С.38-42.
См.: Авакьян С.А. Законодательство в центре и на местах: перекрестки без
тупиков // Российская Федерация. 1996. No 20. С. 15-17.
1
2
157
Совета Федерации, ни Конгресса муниципальных образова-
ний Российской Федерации.
Роль регионального законодательства в правовом регули-
ровании местного самоуправления определяется совокупно-
стью двух факторов. Во-первых, положением, вытекающим
из ст. 72-73 Конституции РФ о том, что субъекты РФ обла-
дают всей полнотой государственной власти в сфере мест-
ного самоуправления, за исключением установления общих
принципов организации местного самоуправления - вопро-
са, который находится в совместном ведении РФ и субъектов
РФ. Во-вторых, роль субъекта РФ и соответственно регио-
нального законодательства в регулировании местного само-
управления в значительной степени, особенно во второй
половине 90-х гг., складывалась под влиянием реальных
взаимоотношений федеральных и региональных органов
государственной власти. Достаточно вспомнить процесс ис-
полнения Указов Президента РФ "О реформе представи-
тельных органов власти и органов местного самоуправления
в Российской Федерации"1 и "О реформе местного само-
управления"2. Например, в Башкирии, Нижегородской обл.
и ряде других субъектов РФ местные Советы продолжили
свою деятельность.
Заметим, что это соответствует принятой в мировой
практике традиции, когда в законодательстве каждого субъ-
екта отражаются как типичные (общие) для государства или
группы субъектов черты, так и специфические для данного
субъекта особенности. Говоря об особенностях регионального
законодательства,
следует
согласиться
с
оценкой
Т.М.Бялкиной региональных законов о местном самоуправ-
лении. Они различаются по названию (о местном само-
управлении, об организации местного самоуправления, об
общих принципах организации местного самоуправления),
1
2
САПП РФ. 1993. No 41. Ст. 1010.
САПП РФ. 1993. No 44. Ст. 4188.
158
по объему, по структуре и по содержанию1. Однако, пере-
чень таких особенностей необходимо расширить. Представ-
ляется, что именно уровень регионального законодательства
должен включать то необходимое соотношение общего и
особенного, которое позволило бы через реализацию общих
принципов организации местного самоуправления осуще-
ствить конституционно-правовой статус местного само-
управления. С другой стороны, реализовывать особенности
не только региона, но и каждого муниципального образова-
ния в отдельности; учитывать общее и особенное в регули-
ровании взаимоотношений регионов и муниципальных об-
разований; активизировать участие ассоциаций (союзов)
муниципальных образований и отдельных муниципальных
образований в правовом регулировании местного само-
управления.
Анализ актов субъектов РФ показывает, что они не
только противоречат федеральному законодательству, но
часто и не отражают правовой природы местного само-
управления. Вместе с тем, опыт организации местного само-
управления в отдельных субъектах РФ показывает, что не-
обходимо также совершенствование федерального законо-
дательства. Следует внести изменения и дополнения в зако-
нодательные акты, которые бы, во-первых, создали право-
вую основу для реализации концепции одновременного
функционирования системы местного государственного
управления и местного самоуправления, во-вторых, позво-
лили уточнить понятие общих принципов организации ме-
стного самоуправления, в определенной степени ослабив
регулирующее воздействие федерального законодательства.
Такое мнение распространено не только среди региональ-
ных руководителей. С ним солидарен и начальник Главного
территориального управления С.Самойлов, который, на-
считав до десятка моделей местного самоуправления в РФ,
1
См.: Бялкина Т.М. Указ. соч. С. 44.
159
сделал весьма симптоматичное признание: "Ряд этих моде-
лей не вписывается в действующее законодательство. Хотя
действуют они не менее, а иногда и более эффективно, чем
те модели, которые выстраиваются по Федеральному закону
"Об общих принципах организации местного самоуправле-
ния в Российской Федерации"1.
Рассматривая значение муниципальных актов, следует,
прежде всего, отметить, что есть свой собственный круг во-
просов местного значения, в пределах которого они облада-
ют высшей юридической силой (ст. 6 Федерального закона
"Об общих принципах организации местного самоуправле-
ния в Российской Федерации"). Правовой акт местного са-
моуправления отличают такие характеристики как подза-
конный характер, конституционность, общеобязательность.
Его также должны отличать соответствие российскому зако-
нодательству и компетентность. Другими словами, единство
общенационального и местного.
Одним из наиболее сложных вопросов в этом плане яв-
ляется определение пределов правотворчества. Его успешное
решение возможно лишь в том случае, если порядок право-
вого регулирования муниципальных отношений будет ус-
танавливаться на основе тщательного анализа характера
этих отношений, их зависимости от местных условий, прак-
тики юридического регулирования, ее достоинств и недос-
татков. Необходимо также принимать во внимание реаль-
ные возможности органов местного самоуправления вести
эту работу на достаточно высоком уровне.
Какие местные условия и особенности муниципальных
образований могут приниматься во внимание при опреде-
лении рамок муниципального правотворчества? По мнению
отдельных исследователей, необходимо (с учетом потребно-
стей практики) дать четкое определение обстоятельств, при
которых органы местного самоуправления вправе прини-
1
Российская газета. 2000. 20 мая, 7 окт.
160
мать решения, устанавливающие общеобязательные прави-
ла, рассчитанные на неоднократное применение; сфера и
пределы правового регулирования отношений на террито-
рии муниципального образования решениями органов ме-
стного самоуправления должны определяться законами. Ус-
тановление перечня конкретных вопросов, по которым ор-
ганы местного самоуправления могут принимать норматив-
ные решения, поможет избежать недостатков в их право-
творческой практике, укрепит законность их деятельности.
Основным принципом, указывающим на пределы право-
творчества органов местного самоуправления, должен стать
принцип благоприятного правового режима для граждан и
других субъектов права. Это означает, что органы местного
самоуправления не могут ухудшать правовое положение
граждан и других субъектов права, то есть устанавливать
дополнительные обязанности, запреты, если это право им не
предоставлено законом1.
Однако, сформулированные требования выглядят весь-
ма утопическими уже в силу того, что весьма проблематич-
ным оказалось, как в Европейской Хартии местного само-
управления, так и в Федеральном законе "Об общих прин-
ципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации", определить понятие вопросов местного значе-
ния. Поэтому весьма сложно представить, чтобы удалось
достаточно полно решить вопрос и с правовым регулирова-
нием таких вопросов. Более приемлемым представляется
при определении пределов местного нормотворчества руко-
водствоваться такими общими принципами, как законность,
социальная мотивированность, социальная справедливость,
а также соблюдение гармонии интересов жителя, муници-
пального образования, региона и государства в целом.
Анализируя акты местного самоуправления, необходи-
мо выделить еще одну особенность правового регулирова-
1
См.: Муниципальная власть. 2000. No 1-2. С. 48-51.
161
ния местного самоуправления. Она связана с особым поряд-
ком придания юридической силы актам местного само-
управления. Функция правотворчества - это важнейшая го-
сударственная функция. Как показывает теория и практика
местного самоуправления, государство может санкциониро-
вать создание органами местного самоуправления правовых
норм, порождающих юридические права и обязанности.
При этом возможны различные способы санкционирования
правотворческой деятельности местных сообществ. Органы
самоуправления по своей инициативе разрабатывают нор-
мы, которые приобретают юридический характер по пред-
варительной санкции государства либо органы государства
утверждают разработанные органами самоуправления нор-
мативные акты. Причем, такое утверждение может носить
как одномоментный характер, так и растянутый во времени,
с учетом того, что не все, например, муниципальные обра-
зования могут быть готовы к реализации данного правила
на своей территории в силу определенных причин. Кроме
того, государство может создавать общие (типовые) нормы (в
форме рекомендаций), а органы самоуправления их детали-
зирует применительно к конкретным условиям и представ-
ляют на утверждение (или регистрацию) соответствующему
государственному органу. В каждом из этих случаев госу-
дарство определяет круг вопросов, решения по которым
становятся нормативно-правовыми, а также возможный ха-
рактер таких юридических решений.
В РФ принципиальное значение имеет возможность
толкования положения ст. 3 Конституции РФ таким обра-
зом, что органы местного самоуправления являются инсти-
тутами, через которые носитель суверенитета - народ - осу-
ществляет принадлежащую ему власть. Поэтому нормы,
формулируемые органами местного самоуправления, в ус-
тановленных пределах обладают свойством общеобязатель-
ности и гарантированности со стороны государства. Соот-
ветственно, содержащие такие нормы акты приобретают ха-
162
рактер нормативно-правовых и включаются в общую нор-
мативно-правовую систему.
Органы местного самоуправления имеют собственную
компетенцию, а, следовательно, получили право создавать
юридические нормы по вопросам местного значения. Они
перечислены не только в актах местного самоуправления, но
и в ч. 2 ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах ор-
ганизации местного самоуправления в Российской Федера-
ции", а также в законах субъектов Федерации. Правотворче-
ство по этим вопросам носит характер предварительно
санкционированного. В то же время, государство может пе-
редавать в ведение муниципальных образований и государ-
ственные полномочия. В этих случаях санкционирование
правотворчества по данным вопросам должно осуществ-
ляться, как правило, в форме последующего утверждения
(регистрации или "молчаливого" одобрения) принятых ор-
ганами местного самоуправления актов. В то же время воз-
можны иные формы государственного контроля над муни-
ципальным правотворчеством.
Нужно учитывать, что пределы правотворчества мест-
ного самоуправления также ограничены законодательством.
В силу прямого указания ч. 1 ст. 44 Федерального закона "Об
общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" эти решения общеобязательны
только для субъектов, находящихся на территории муници-
пального образования. Таким образом, ограничение осуще-
ствляется по территориально-субъектному признаку. Кроме
того, анализ ст. 44 упомянутого Федерального закона приво-
дит к выводу, что государство санкционировало создание
органами местного самоуправления в основном регулятив-
ных норм. Охранительные предписания, содержащие ука-
зание на меры государственного принуждения за правона-
рушения, муниципальные органы устанавливать, как пра-
вило, не могут. В соответствии со ст. 133 Конституции РФ
местное самоуправление гарантировано правом на судеб-
163
ную защиту: неисполнение регулятивных правовых норм
дает право обратиться в суд, который определяет меры от-
ветственности. В то же время, ч. 3 ст. 4 Федерального закона
"Об общих принципах организации местного самоуправле-
ния в Российской Федерации" не исключает возможности
передачи права определять меры юридической ответствен-
ности за нарушение нормативных правовых актов местного
самоуправления самим органам местного самоуправления.
Однако такая передача должна быть четко и недвусмыслен-
но предусмотрена законодательством, с учетом того, в чьей
компетенции находятся вопросы установления соответст-
вующего вида юридической ответственности.
Особенности правовых актов местного самоуправления
проявляются также в их формах, специфике понятий и тер-
минов, правовой стилистики, композиции и структурного
расчленения акта1. Муниципальное право России регулиру-
ет общественные отношения, которые, обусловленные ло-
кальной природой местного самоуправления, придают
весьма значительную "приземленность", практичный ха-
рактер правовому регулированию. Среди актов, регули-
рующих муниципально-правовые отношения, весьма значи-
тельную часть составляют акты индивидуального характера.
Часто такое регулирование начинается в тот момент, когда
возникает необходимость в реализации норм муниципаль-
ного права, начинается правоприменительная практика. По
мнению Г.В.Атаманчука, именно в управлении осуществля-
ется прямое и практическое регулирование, при котором та
или иная социальная норма не только провозглашается,
признается, утверждается, но и на самом деле претворяется в
жизнь, применяется при решении обозначенных целей, как
Закон Амурской области от 1 июля 1996 г. "О правовых актах органов
местного самоуправления Амурской области". No 98-ОЗ; Закон Белгород-
ской области от 29 июля 1996 г. "О правовых актах органов местного са-
моуправления и должностных лиц местного самоуправления". No 72 и др.
1
164
бы опредмечивается1. Эта оценка применима и к актам ме-
стного самоуправления.
Как основной механизм преодоления трудностей мно-
гоуровневого характера правового регулирования местного
самоуправления используется разграничение полномочий
между отдельными государственными и муниципальными
органами. Только определение полномочий каждого органа
власти в правовом регулировании особенностей организа-
ции и осуществления местного самоуправления позволяет
избежать как пробельности в законодательстве, так и юри-
дических коллизий. Вместе с тем, трудно не согласиться се-
годня с Р.Абдулатиповым, считающим, что невозможно уст-
ранить все 15 тыс. несоответствий между региональным
нормотворчеством и федеральным законодательством, об-
разовавшимися в 90-е гг.2 В этом, видимо, нет острой необ-
ходимости. Достаточно привести в соответствие с федераль-
ными законами наиболее значимые документы.
Важным механизмом гармонизации федерального, ре-
гионального и местного в условиях, когда нормативные
правовые акты принимаются разными субъектами муници-
пально-правовых отношений, могла бы стать систематиза-
ция нормативных правовых актов. Хотя систематизация му-
ниципального права является задачей в основном будущего,
отдельные усилия в этом плане необходимо сделать уже се-
годня. Тем более, что в настоящее время уже можно гово-
рить об определенных условиях для систематизации. Благо-
даря правотворчеству на уровне федеральных, региональ-
ных и местных органов власти накоплен уже достаточно ве-
сомый материал. Уточняется понятийный аппарат, устанав-
ливается соотношение отдельных понятий и правовых ин-
ститутов, ликвидируются противоречия между актами,
имеющими различную юридическую силу и регулирую-
1
2
См.: Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 29.
Российская газета. 2001. 23 мая.
165
щими одни и те же общественные отношения и т.д. Необхо-
димо отметить прежде всего активную деятельность в этой
сфере Конституционного Суда РФ, который пытается с по-
мощью своих решений упорядочить нормативные предпи-
сания в сфере местного самоуправления, преодолеть проти-
воречия в нормативных правовых актах, принятых на раз-
ных уровнях осуществления народовластия.
Наиболее активно систематизация нормативных право-
вых актов о местном самоуправлении осуществляется в виде
неофициальной инкорпорации. Важное значение для срав-
нительно-правового анализа местного самоуправления
имеют такие издания, как, например, "Местное самоуправ-
ление в Российской Федерации: Сборник нормативных пра-
вовых актов" (М., 1998), "Судебная защита прав местного са-
моуправления в Российской Федерации. Сборник решений
федеральных судов" (М., 1997-1998). Такая деятельность
осуществляется также на уровне субъектов РФ. Такие сбор-
ники, как, например, "Местная власть: Сб. документов и ма-
териалов" (Уфа, 1999) позволяют создать объемное пред-
ставление об организации и осуществлении местного само-
управления на территории отдельного региона.
Вместе с тем, уже сегодня исследователи достаточно ак-
тивно высказываются в пользу более высокого уровня систе-
матизации нормативных правовых актов о местном само-
управлении. Речь, как правило, идет о возможной разработ-
ке и внедрении системы горизонтальной кодификации норма-
тивных актов, создании муниципальных кодексов. Необхо-
димую основу для них могут составить уставы муниципаль-
ных образований либо принятие модельных законов. Такие
предложения высказывают как теоретики, так и практики
местного самоуправления. О необходимости их разработки
писал С.А.Авакьян еще в 1996 г. Для этого есть и определен-
ные организационно-правовые условия. В частности, создан
Совет из руководителей законодательных (представитель-
ных) органов, возглавляемый председателями Совета Феде-
166
рации и Государственной Думы Федерального Собрания
РФ. Он, по мнению С.А.Авакьяна, вполне мог бы принять
участие в создании модельных законов1. Актуальность этих
слов подтверждает и современная практика, весьма пассив-
ная до сегодняшнего дня.
Муниципальные кодексы в нашей стране не получили
пока еще распространения. "Горизонтальная" кодифика-
ция, частично решая сформулированные проблемы, преду-
сматривает систематизацию всех нормативных актов, дейст-
вующих на территории одного муниципального образова-
ния. А это, в свою очередь, позволяет решить и другие про-
блемы. Например, в США только принятие законов о коди-
фикации нормативных актов положило конец противоре-
чиям и конфликтам между принимаемыми законами. Были
использованы две формы систематизации местных актов -
кодификация (codification) и инкорпорация (compilation).
Но федеральная финансовая помощь активнее выделялась
под проекты, связанные с кодификацией, пересмотром ме-
стных ордонансов, развитием кодификационных служб.
Уже к началу 60-х гг. ХХ в. более 500 американских городов
имели свои муниципальные кодексы.
В нашей стране аналогичная работа позволит решить и
другие проблемы. Во-первых, в настоящее время в России
большинство местных нормативных актов готовится спе-
циалистами, не имеющими достаточной подготовки, что
объективно приводит к возникновению не только юридиче-
ских коллизий, но в целом к неудовлетворительной с точки
зрения юридической техники проработке актов. Следова-
тельно, кодификация, проводимая профессионалами, по-
зволит выявить и устранить пробелы и противоречия в ме-
стных нормативных актах, улучшить их качество. При при-
нятии разрозненных нормативных актов эти пробелы и
противоречия часто могут и не замечаться, но выявляются
1
Российская Федерация. 1996. No 20. С. 15-17.
167
при комплексном исследовании всего массива документов.
Обеспечить все органы местного самоуправления квалифи-
цированными юристами, специалистами в области муни-
ципального права едва ли в скором времени возможно, а
создание специальных организаций, включающих в свой
состав профессионалов и способных выполнить работы по
кодификации, достаточно реально.
Во-вторых, местному населению, делегировавшему пра-
во принятия решений представительным органам местного
самоуправления, необходимо иметь адекватное представле-
ние о содержании их деятельности. Из этого вытекает необ-
ходимость расширения возможностей для ознакомления,
изучения и использования населением актов органов мест-
ного самоуправления. Знакомиться с разрозненными мест-
ными актами, которые публикуются в разных изданиях и в
различное время, достаточно сложно. Кодекс представляет
собой отдельную книгу или иное сходное по виду издание,
которое удобнее не только для работы, но и для публикации
и распространения.
Такая кодификация является достаточно трудоемкой
работой. Она предполагает обобщение и изучение всех му-
ниципальных актов и издание на их базе одного акта, со-
стоящего из разделов, охватывающих разные стороны орга-
низации и осуществления местного самоуправления. Опи-
раясь на опыт зарубежных стран, можно было бы предло-
жить следующий порядок работы. Обработка всех актов ме-
стного самоуправления на первом этапе путем их механиче-
ского деления на нормативные и индивидуальные акты, по-
следующая систематизация только нормативных актов. Раз-
работка классификатора и деление нормативных актов по
определенным признакам в соответствии с ним. Анализ ак-
тов местного самоуправления на предмет соответствия зако-
нодательству, выявление и устранение внутренних проти-
воречий. Переструктурирование актов, унификация их
языка, приемов юридической техники. Согласование текста
168
подготовленного кодекса с компетентными органами мест-
ного самоуправления, его обсуждение и утверждение. Под-
готовка кодекса для публикации.
Большую роль, если учитывать, что в одном акте систе-
матизируются нормы, регулирующие отношения, склады-
вающиеся в разных сферах, играет корректно составленный
классификатор. Можно было бы предложить следующую
примерную структуру муниципального кодекса для Россий-
ской Федерации: основные понятия; территориальная орга-
низация местного самоуправления; основные формы уча-
стия населения в местном самоуправлении; глава местного
самоуправления; представительный орган местного само-
управления; местная администрация; муниципальная служ-
ба; муниципальная собственность; местный бюджет, образо-
вание и культура; здравоохранение; социальная защита на-
селения; охрана общественного порядка и противопожарная
безопасность; планировка и застройка территории; исполь-
зование земель и природных ресурсов; охрана окружающей
среды; коммунальное и транспортное обслуживание насе-
ления; торговля, общественное питание и бытовое обслужи-
вание населения; утилизация и переработка бытовых отхо-
дов; коммуникационные услуги; ритуальные услуги и места
захоронения; муниципальные архивы; средства массовой
информации; акты местного самоуправления, устав муни-
ципального образования.
Конечно, немедленное внедрение муниципальных ко-
дексов представляется достаточно сложным. В том числе и в
силу отсутствия необходимого количества специалистов в
сфере муниципального права. Однако, разработка методики
подготовки таких муниципальных кодексов, обсуждение их
структуры и порядка придания юридической силы обеспе-
чило бы необходимую основу для дальнейшей практиче-
ской работы в этой сфере правового регулирования местно-
го самоуправления.
169
Подготовка такой основы требует также уточнения ка-
тегориально-понятийного аппарата. Систематизация нор-
мативных правовых актов предъявляет особые требования к
понятийному аппарату. Его значение связано и с особенно-
стями предмета и метода муниципального права, обуслов-
ленных природой местного самоуправления, многообрази-
ем и спецификой регулируемых муниципально-правовых
отношений.
Формирование адекватного понятийного аппарата, как
правило, представляет собой сложную задачу в правовом
регулировании любой сферы общественных отношений.
Решение задачи резко осложняется, когда осуществляется
регулирование разнообразных общественных отношений,
используются различные методы правового регулирования
и правовые нормы разнообразных отраслей права. Это объ-
ясняет, например, почему в ходе выполнения программы
Европейского союза "ТАСИС" "На пути к демократической
децентрализации. Перестройка региональных и местных
органов власти в новой Европе" был подготовлен специаль-
ный глоссарий из 88 терминов, направленный на достиже-
ние идентичности используемых понятий и терминов1. В
период формирования демократического федеративного
государства во многих областях и сферах общественной, по-
литической, экономической жизни возникают новые явле-
ния и реалии, а суть и содержание сохранившихся меняется.
Соответственно в различных институтах и отраслях права (в
конституционном, гражданском, трудовом праве, в государ-
ственном строительстве и т.п.) множество категорий и поня-
тий становятся новациями для общественного сознания.
В России подчас складываются отношения, обусловлен-
ные спецификой развития страны, экономики, имеющими-
См.: Холлис Г., Плоккер К. На пути к демократической децентрализации:
Перестройка региональных и местных органов власти в новой Европе.
Брюссель, 1995. С. 281-307.
1
170
ся институтами гражданского общества, которые не всегда
соответствуют законодательно установленным, в том числе
даже конституционно сформулированным положениям,
включая понятия с их определениями. В российском зако-
нодательстве, специальной и юридической научной литера-
туре, в энциклопедиях и юридических словарях нового по-
коления, появляются термины и понятия, заимствованные
из обычного права, права зарубежных стран или перешед-
шие из права советского периода, но семантически изме-
нившиеся. Объем и содержание понятий лексических еди-
ниц естественного и специальных языков, возведенных в
статус юридических терминов, нередко меняются. Термины
и понятия, описывающие одни и те же категории, явления,
отношения и реалии, в юридической науке, специальной
литературе и разговорном языке нередко имеют неодно-
значное толкование, в отдельных случаях не совпадающее и
с языком законодательства.
В результате использование и применение актов связано
с определенными трудностями. Особенно, если ситуация
усугубляется нечеткими формулировками, небрежностью в
понятийно-категориальном аппарате. Так, например, три
года назад при разработке положения о выборах в депутаты
Новосибирского городского собрания было принято реше-
ние о невозможности совмещения депутатского мандата в
представительном органе государственной власти Новоси-
бирской области и представительном органе местного само-
управления. Для описания этой ситуации законодатель ис-
пользовал такую формулу "кандидат может баллотировать-
ся только в один представительный орган власти". Имелось
в виду: либо орган государственной власти, либо орган ме-
стного самоуправления. Но произошла описка и вышеупо-
мянутая фраза появилась вместо необходимой фразы "кан-
дидат может баллотироваться только в один представитель-
ный орган государственной власти и местного самоуправ-
ления". На основании этой статьи городская избирательная
171
комиссия отказала в регистрации кандидату, пожелавшему
сделать иначе. Кандидат, которому отказали в регистрации,
обратился в суд, заявив, что орган местного самоуправления
не является органом власти, поэтому отказ городской изби-
рательной комиссии необоснован. Пришлось в суде доказы-
вать, является ли орган местного самоуправления органом
власти или нет, хотя изначально можно было использовать
более корректную формулировку и избежать этих проблем1.
Вероятно, в силу рассмотренных обстоятельств в рос-
сийском законотворчестве наблюдается феномен создания
языка закона в лексикографическом понимании этого явле-
ния. Практически в каждом нормативном правовом акте,
принятом в последние годы, предусмотрены положения, в
которых приводится "понятийный аппарат" с толкованием
терминов и понятий, входящих в состав отношений, регу-
лируемых данным актом. Такая практика в определенной
мере оправданна при создании новой системы права и зако-
нодательства, так как позволяет четко ограничить круг
предметов и явлений, объем и содержание понятий, под-
лежащих правовому регулированию. Однако использова-
ние подобного приема не всегда осуществляется последова-
тельно и системно. Как справедливо отмечается в юридиче-
ской литературе, значительная часть существующих нега-
тивных юридических ситуаций в правовой системе России
является результатом хаотично принимаемого законода-
тельного массива. Законодатель склонен абстрагироваться
от позитивного потенциала ранее действовавших норм, не
утруждая себя кропотливой аналитической работой по их
согласованию с новыми законодательными положениями,
понятиями.
Еще в апреле 1998 г. на научно-практической конфе-
ренции по проблемам местного самоуправления одним из
основных вопросов стала терминология нового института
1
Текущий архив Новосибирского городского собрания. 1999 г.
172
права. Рассматривались отдельные понятия, разбиралось их
происхождение, содержание, адекватность определений
традиции и действительному положению вещей, соответст-
вие уже существующему понятийному аппарату. Но даже на
таком представительном собрании термины и понятия из
правовых нормативных актов подменялись произвольной
лексикой1. Хотя, исследование любого социального феноме-
на возможно только через создание целостной системы
юридических понятий, которая представляет собой, по мне-
нию В.С.Нерсесянца, конкретизацию (применительно к
свойствам изучаемых объектов) исходного общего понятия и
которая в процессе такой конкретизации определяет струк-
туру (структурные части) изучаемого предмета2.
Кроме этого, при разработке новых терминов и понятий
в области муниципального нормотворчества, следует также
добиваться высокой степени информативности при доста-
точном уровне формальной определенности, что позволило
бы всем пользователям законодательства, как непрофессио-
налам, так и специалистам в области местного самоуправле-
ния (практикам, политикам, должностным лицам и др.) бо-
лее свободно и в то же время правомерно ориентироваться в
институционализируемом содержании объекта правового
регулирования. Без понимания содержания объекта трудно
говорить об адекватной форме (норме, обычае) муници-
пального права.
С другой стороны, институты права, в том числе новой
для России отрасли муниципального права, по мере своего
становления (формализации содержания объекта) превра-
щаются в систему органичных правил (норм). Эта органич-
ность норм, объединенных в институт, зависит в немалой
степени от сочетания общего и особенного. Без этого возни-
1 См.: Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы.
Вып. 3. М., 1998.
2 См.: Нерсесянц В.С. Юриспруденция. М., 1998. С. 63-64.
173
кают серьезные трудности в систематизации нормативных
правовых актов о местном самоуправлении. Трудно доби-
ваться и адекватного толкования норм, особенно системного
и исторического. Нормы права, которые не адекватны со-
держанию объекта, чаще всего теряют видовые особенности.
Важное значение для этого имеет систематизация понятий и
терминов. Способствует этому также подготовка официаль-
ных классификаторов, которые разграничивают регулируе-
мые объекты, устанавливают предмет правового регулиро-
вания и исследования. Однако классификатор, помогая сис-
тематизации, все же абсолютизирует форму. Необходимы
также справочники, которые систематизируют формы с
учетом их содержания.
Другим механизмом преодоления трудностей много-
уровневого правового регулирования местного самоуправ-
ления, является привлечение к правотворческой деятельно-
сти субъектов другого уровня, а также ассоциаций и союзов
муниципальных образований. С учетом мирового опыта
наиболее перспективным представляется привлечение ассо-
циаций (союзов) муниципальных образований к разработке
проектов нормативных правовых актов. Так, например, в
Великобритании государство принимает решения, затраги-
вающие интересы отдельных регионов, только после их со-
гласования с ассоциациями широкого профиля. Они были
созданы еще в конце XIX в., одновременно со становлением
местного самоуправления и в значительной степени при
поддержке государства. Участие Ассоциация органов власти
регионов столицы и крупных центров, Ассоциации советов
графств, Ассоциации советов периферийных регионов яв-
ляется также обязательным при разработке законодатель-
ных актов, затрагивающих интересы местного самоуправле-
ния. В Дании местное самоуправление регулируется, на-
пример, соглашениями центрального правительства с влия-
тельными ассоциациями местного управления (самоуправ-
174
ления)1.
В России в соответствии со ст. 10 Федерального закона
"Об общих принципах организации местного самоуправле-
ния в Российской Федерации" также были созданы обще-
российские, межрегиональные, региональные, специализи-
рованные объединения муниципальных образований. Еще в
1991 г. был образован Союз российских городов, объеди-
нивший более ста крупнейших городов страны. Позднее,
Союз малых городов России стал координировать усилия
органов местного самоуправления по преодолению трудно-
стей перехода к рыночной экономике на путях концентра-
ции финансовых, трудовых ресурсов, кооперации и коор-
динации возможностей по использованию производствен-
ных площадей и мощностей. Наряду с ними были образова-
ны также многочисленные региональные объединения и
ассоциации муниципальных образований для решения оп-
ределенных вопросов или координации усилий по конкрет-
ным направлениям социально-экономической или иной
деятельности (Союз городов Заполярья и Крайнего Севера,
Ассоциация городов Юга России, Ассоциация "Города Ура-
ла", Муниципальный союз Тюменской области, Ассоциация
муниципальных образований Ростовской области и др.). Та-
кие ассоциации могли бы активно участвовать в подготовке
федеральных и региональных законов, учитывая реальные
интересы местного сообщества.
Особое значение для правового регулирования особен-
ностей организации и осуществления местного самоуправ-
ления на отдельных территориях могла бы иметь деятель-
ность ассоциаций (союзов) муниципальных образований,
имеющих специализированный характер. Это - Ассоциации
малых городов, Ассоциация возрождения и развития исто-
рических малых и средних городов России, Союз развития
См.: Государственная служба. Местное самоуправление. Зарубежный
опыт. С. 105-108; Черкасов А.И. Указ. соч. С. 43.
1
175
наукоградов России, Ассоциация закрытых административ-
но-территориальных образований Минатома РФ. 19 июня
1998 г. 30 общероссийских, межрегиональных, региональных
и специализированных союзов и ассоциаций муниципаль-
ных образований России учредили Конгресс муниципаль-
ных образований РФ.
Наряду с названными механизмами может использо-
ваться "пакетный" принцип правового регулирования мест-
ного самоуправления. Особенно важное значения это имеет
для регионального уровня. С этой точки зрения можно го-
ворить о положительном опыте ряда субъектов РФ (Воро-
нежская, Иркутская области и др.), в которых на этапе ста-
новления местного самоуправления были приняты почти
одновременно все важнейшие нормативные правовые акты,
определившие его нормативную базу.
В Великобритании и других странах с англосаксонской
правовой системой важную роль традиционно играют адап-
тивные законы, когда законы или отдельные их нормы вво-
дятся в действие на территории отдельных муниципалите-
тов лишь на основании решений их представительных ор-
ганов. В России это имело бы особое значение в связи с тем,
что регионы, как правило, в различной степени готовы к
реализации того или иного законодательного акта. Приве-
дем только несколько цифр. По официальным данным,
производство валового регионального продукта на душу на-
селения в середине 1990-х г. в Тюменской области составило
34,4 млн. рублей, а в Ингушетии только 0,75 млн. рублей,
составив разрыв почти в 46 раз. Для сравнения: в странах
Европейского Союза разрыв в аналогичных показателях не
превышает 5-6 раз, а в США максимальный разрыв состав-
ляет всего 2 раза1.
1 См.: Нестеров Л. Особенности развития регионов России // Федерация.
1998. No 3. С. 199.
176
Достаточно активно также может использоваться такой
механизм, как усиление юридической ответственности для
органов и должностных лиц регионального и муниципаль-
ного уровней за принятие решений, противоречащих феде-
ральному законодательству (изменения и дополнения, вне-
сенные в ст. 49 Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Феде-
рации"). Необходимо отработать данный механизм на прак-
тике, обобщая и анализируя приобретаемый опыт, доводя
его до сведения всех заинтересованных лиц. Хорошие резер-
вы в осуществлении контроля за законностью принимаемых
решений имеют Конституционный Суд РФ и конституци-
онные (уставные) суды субъектов РФ.
И, наконец, нельзя не сказать о важности формирова-
ния единого информационного пространства, когда в пра-
вотворчестве активно участвуют самые разнообразные субъ-
екты. Требуется внедрение новых технологий сбора, пере-
работки и хранения информации. Но, например, даже в
Московской области только 4 муниципальных образования
(гг. Дубна, Балашиха, Раменское и Истра) сумели присоеди-
ниться к осуществлению программы "Информационные
системы обеспечения местного самоуправления", вклю-
чающей пакет из 18 программ.
177
3. СИСТЕМНОСТЬ В ИЗУЧЕНИИ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ (единство территориального,
институционального и функционального)
Местное самоуправление является системой и как лю-
бая система, обладая внутренней, достаточно жесткой де-
терминацией, весьма остро реагирует на каждое отдельное
изменение в совокупности ее элементов и связывающих их
структурных зависимостей. Это показывает и анализ муни-
ципальной практики. Но такое понимание системы, к сожа-
лению, подчас отсутствует у законодателей, должностных
лиц федерального, регионального и муниципального уров-
ней. В качестве аргумента можно привести процедуру раз-
работки и принятия многих федеральных и региональных
законов. Такое требование как учет и прогноз всех возмож-
ных последствий принимаемых решений остается невостре-
бованным.
Вместе с тем, если подходить к местному самоуправле-
нию именно как к системе, следует, например, при коррек-
тировке функций предусматривать и осуществление опре-
деленной организационно-структурной перестройки и на-
оборот. А изменение, например, финансово-экономической
или территориальной основы местного самоуправления не
может не привести к пересмотру функциональных и орга-
низационно-структурных особенностей местного само-
управления. С этой точки зрения, конечно, вызывает сомне-
ние правомерность определения одних и тех же вопросов
местного значения для муниципального органа и неболь-
шого сельского поселения, и крупного административного
центра субъекта Федерации. Или, например, когда феде-
178
ральными или региональными органами государственной
власти передаются одни и те же полномочия муниципаль-
ным органам, независимо от того, в каких реальных услови-
ях они функционируют. Результатом таких решений может
быть только кризис муниципальной системы. Она как сис-
тема теряет свою целостность и устойчивость.
Перечисленные проблемы в значительной степени обу-
словлены тем, что местное самоуправление, как правило,
рассматривается как суммативное, а не как системное един-
ство. Определенные причины этого кроются в том, что ис-
следователи объективно следуют российскому законода-
тельству. Каким образом регулируется в нем система мест-
ного самоуправления? Как совокупность правовых институ-
тов, определяющих формы непосредственного участия на-
селения в осуществлении вопросов местного значения, а
также деятельность выборных и иных органов местного са-
моуправления. Как правило, такая характеристика предпо-
лагает именно суммативное единство.
Однако, как следует из проведенного выше анализа, ме-
стное самоуправление - это система, основными элементами
которой выступают территориальное, институциональное и
функциональное. Рассмотрим данные элементы подробнее.
Особое значение в организации и осуществлении мест-
ного самоуправления имеет территориальное. Местное са-
моуправление изначально возникает и развивается как ло-
кальное, территориальное ("locus" лат. - локальное, "topos"
греч. - территориальное). В нем объединяются, интегриру-
ются в единое целое физическое (географическое, простран-
ственное) существование и деятельность субъектов, имею-
щих определенный правовой статус. Большинство населе-
ния муниципального образования, несмотря на глобализа-
цию, миграции, возрастающую мобильность и иные процес-
сы, является "укорененным", характеризуется довольно ус-
тойчивым локальным существованием. "Место" ("местное")
предстает в теории местного самоуправления, таким обра-
179
зом, как переплетение физического пространства жителей
(укоренение и естественное жизнеобеспечение, "малая ро-
дина") и социального пространства субъектов муниципаль-
ных правоотношений. Такое переплетение, с одной сторо-
ны, воплощается в понятии "муниципальное образование"
(территориально организованное население; население,
проживающее на территории муниципального образова-
ния). С другой стороны, обусловливает особое значение
территориального фактора в формировании и осуществле-
нии особенностей организации местного самоуправления,
реализации его моделей.
Местное самоуправление в соответствии с муниципаль-
ной теорией и практикой может осуществляться как в рам-
ках небольших территориальных единиц, так и в границах
достаточно крупных территорий. Еще античными мыслите-
лями (Аристотель, Платон), а затем Ф.Аквинским было за-
мечено, что размеры территории и формы управления меж-
ду собой тесно связаны. Влияние территориальной органи-
зации на формирование демократического режима исследо-
вали Ш.Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, позднее Н.М.Коркунов и
др. Пространственная характеристика социальных явлений
и процессов изучалась французской школой "Анналов".
Значение территориального фактора в развитии мест-
ного самоуправления подтверждается историческим опы-
том. В дореволюционной России местное самоуправление
осуществлялось на уровне сельской общины, города, уезда и
губернии. Сложившаяся территориальная организация вы-
зывала многочисленные возражения. Типичным можно бы-
ло бы считать выступление члена Волынского губернского
совещания генерала от инфантерии Г.И.Бобрикова на засе-
дании редакционной комиссии МВД по пересмотру законо-
положений о крестьянстве (начало ХХ в.). Он, как и многие
его современники в этот период, был убежден, что высшим
уровнем организации местного самоуправления может быть
только уезд, далее связь с деревней ослабевает ("Губерния
180
властвует, уезд животворит"). Идеальным же с точки зрения
территориальной организации является уровень округа (не-
сколько волостей), обеспечивающий сочетание выборности
с назначением и бессословность1. Первые муниципальные
реформы Временного правительства в 1917 г. были также
связаны с изменением территориальной организации -
формированием районных дум и волостных земских орга-
нов.
Проблема территориальных основ является дискусси-
онной и для стран с более длительными традициями разви-
тия местного самоуправления. В зарубежных странах терри-
ториальная организация местного самоуправления опреде-
ляется, исходя как из региональных особенностей, так и ис-
торических традиций. В основном это 2-хзвенная система -
Дания, Финляндия, Япония. Хотя встречается 3-хзвенная -
Италия; 4-хзвенная - Германия и даже 5-звенная - Франция.
В США местное самоуправление осуществляется на уровне
муниципалитетов, округов и районов. В зависимости от
уровня территориальной организации сформировалось 6
видов муниципальных образований - графства, города, бо-
роу, виллиджи, тауны и тауншипы. В ФРГ основной адми-
нистративно-территориальной единицей местного само-
управления являются общины - сельская община или город,
не имеющий районного деления; союзы общин составляют
второй уровень - округ. Статусом округов обладают и круп-
ные города. Административно-территориальное устройство
ФРГ допускает существование городов-республик (городов-
государств), которые одновременно являются муниципаль-
ными образованиями и субъектами Федерации2. Во Фран-
ции и других странах с континентальной правовой и муни-
ципальной системами, как правило, при определении тер-
1 См.: Бобриков Г.И. Мотивы преобразования местных учреждений. СПб.,
1904. С.21-33.
2 См.: Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. М., 1981. С. 21-33.
181
риториальных основ используется деление на естественные
и искусственные территории. Конституция Франции 1958 г.
предусмотрела организацию местного самоуправления
только на естественных территориях1. В настоящее время
местное самоуправление может осуществляться и на уровне
региона - искусственного образования. Проблема террито-
риальной организации местного самоуправления сохраняет,
таким образом, свою актуальность в практическом и теоре-
тическом планах.
В выборе формы территориальной организации росси-
ян значительную роль сыграли географические (геополити-
ческие),
природно-климатические
и
естественно-
антропологические факторы. Огромные пространства обу-
словили сравнительно низкую плотность расселения росси-
ян. Отмечая влияние антропологической (демографиче-
ской) характеристики, И.А.Ильин писал, что значительная
рассредоточенность населения по обширной территории не
создавала благоприятные условия для развития его само-
управленческих начал. Но следует отметить, что в Россий-
ской империи были и густо населенные районы. Так, уже к
концу ХVIII в. при средней плотности для Европейской Рос-
сии - около 8 человек на 1 кв. км, в 11 регионах плотность
населения составляла свыше 20 человек на 1 кв. км (Москов-
ская губерния - почти 50 человек, Калужская, Тульская и
Черниговская - от 30 до 40 человек, Рязанская, Курская, Ки-
евская, Орловская, Харьковская, Ярославская и Новгород-
Северская - от 20 до 30 человек на 1 кв. км)2.
Многообразие форм городских и сельских поселений
обусловили также природно-климатические условия Арк-
тики, сибирской тайги, сопки Камчатки и Чукотки, русла
крупных и малых рек, многочисленные озера и болота, сте-
См.: Современные зарубежные конституции. М., 1992. С. 95.
См.: Покровский М.Н. Избранные произведения в четырех книгах. Кн. 2.
Т. III-IV. М., 1965. С. 87.
1
2
182
пи Придонья, Приазовья и Южного Урала, горные и рав-
нинные районы Северного Кавказа, побережья Каспийско-
го, Азовского и Черного морей. Все эти факторы сохраняют
свое влияние и в современных условиях. Это - значительные
пространственные характеристики российских регионов (по
их совокупности - свыше 17 млн. кв. км - РФ занимает пер-
вое место в мире); сложные природные и климатические ус-
ловия (около 2/3 территории - 11 млн. кв. км находятся в
зоне вечной мерзлоты); неравномерность расселения (около
3/4 населения сосредоточено на 1/4 территории Европей-
ской части РФ)1. Их воздействие усиливается неравномерно-
стью социально-экономического развития российских ре-
гионов и несбалансированным сочетанием высокоразвитых,
многоотраслевых территорий-доноров с депрессивными уз-
коспециализированными территориями.
Важное значение имеют также этнические и языковые
факторы. Они влияют прежде всего на территориальную
организацию местного самоуправления коренных малочис-
ленных народов России. Это может быть родовая община
либо решением органов местного самоуправления может
быть образована также территория традиционного приро-
допользования местного значения. Выбор территориальной
организации местного самоуправления осуществляется в
соответствии со ст. 4 Федерального закона "О территориях
традиционного природопользования коренных малочис-
ленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Рос-
сийской Федерации" в интересах защиты исконной среды
обитания и традиционного образа жизни коренных мало-
численных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ,
сохранения и развития их самобытной культуры и сохране-
ния на этих территориях биологического разнообразия2.
1
2
См.: Государственное и муниципальное управление. С. 15.
Российская газета. 2001. 11 мая.
183
На становление современной территориальной основы
местного самоуправления повлияли также административ-
но-территориальные реформы. В советский период они
продолжались до конца 50-х гг. и после этого администра-
тивно-территориальное деление страны длительное время
оставалось в основном неизменным. Но с начала 90-х гг. ХХ
в. стала осуществляться политика укрупнения территорий
муниципальных образований. Наиболее активно и доста-
точно поспешно деятельность по изменению территориаль-
ных основ местного самоуправления развернулась после
роспуска местных Советов. Если осенью 1993 г. местное са-
моуправление осуществлялось на территории 28 тыс. муни-
ципальных образований, то к концу 1997 г. их осталось толь-
ко 13 тыс.1 В Калужской области количество муниципальных
образований, например, сократилось с 400 до 492. "Огром-
нейшие укрупнения территорий муниципальных образова-
ний - это совсем не благо..." - писал в тот период зам. на-
чальника Департамента по вопросам местного самоуправ-
ления Министерства по делам национальностей и федера-
тивным отношениям А.Н.Широков3.
Отдельную группу факторов, определяющих особенно-
сти территориальной организации местного самоуправле-
ния, составляют форма государственного устройства и пра-
вовые режимы, устанавливаемые на отдельных территориях.
Федеративное устройство РФ создает дополнительные воз-
можности для выбора территориальной основы местного
самоуправления с учетом особенностей правового статуса
региона, его интересов и потребностей населения. Кроме
того, на выбор территориальной организации местного са-
моуправления могут оказать влияние особенности развития
муниципального образования как приграничной террито-
Российская газета. 1997. 26 ноября.
Калугин О.А., Фомин С.И. Указ. соч. С. 163.
3 См.: Государство и право. 1997. No 5. С. 28.
1
2
184
рии, наукограда, а также специфика его экономического об-
лика и др.
Важную роль в территориальной организации местного
самоуправления играет правовое регулирование. В конеч-
ном итоге, в нормах права отражается влияние стихийных,
естественно-географических и других объективных и субъ-
ективных условий и факторов. Российское законодательство
определило основные подходы к формированию террито-
риальных основ местного самоуправления, закрепив их в
Конституции РФ. Она установила важнейшие нормы, кото-
рые определяют территориальные основы местного само-
управления: во-первых, законодатели, выделив в качестве
основного уровня осуществления местного самоуправления
в РФ - городское и сельское поселение, не стали жестко оп-
ределять необходимость осуществления местного само-
управления на иных уровнях (ч. 1 ст. 131). Следовательно,
Конституция РФ в качестве территориальной основы мест-
ного
самоуправления
признала
административно-
территориальный принцип, особое значение придав город-
ским и сельским поселениям и допуская возможность осу-
ществления местного самоуправления на других террито-
риях. Наряду с административно-территориальным прин-
ципом, конституционно-правовой статус местного само-
управления включает в качестве обязательных только два
общих принципа: учет исторических и иных местных тра-
диций при определении территориальной основы местного
самоуправления и учет мнения населения муниципального
образования при изменении его границ (ст. 131 Конститу-
ции РФ). Здесь важно подчеркнуть, что только эти три атри-
бутивных признака являются неотъемлемыми при опреде-
лении территориальной основы местного самоуправления,
воплощая в себе общее. Все иные правовые нормы, устанав-
ливаемые на федеральном, региональном, местном уровнях
власти - это особенности его территориальной организации.
185
Федеральный закон "Об общих принципах организа-
ции местного самоуправления в Российской Федерации"
разграничил компетенции отдельных органов государст-
венной власти и органов местного самоуправления в опре-
делении территориальных основ местного самоуправления.
К компетенции органов государственной власти РФ наряду
с определением общих принципов территориальной орга-
низации местного самоуправления и контролем за их со-
блюдением было отнесено также регулирование особенно-
стей организации местного самоуправления на пригранич-
ных
территориях,
в
закрытых
административно-
территориальных образованиях и городах федерального
значения (п.п. 16 и 18 ст. 4).
Административно-территориальные единицы, осуще-
ствляющие право на самоуправление, получили наимено-
вание "муниципальное образование". Муниципальное об-
разование - городское, сельское поселение, несколько посе-
лений, объединенных общей территорией, часть поселения,
иная населенная территория, в пределах которых осуществ-
ляется местное самоуправление, имеются муниципальная
собственность, местный бюджет и выборные органы местно-
го самоуправления (ст. 1 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Рос-
сийской Федерации"). Конституционный Суд РФ в поста-
новлении от 3 ноября 1997 г. указал, что "территориальное
устройство местного самоуправления жестко не связано с
административно-территориальным делением, перечень
территорий муниципальных образований является откры-
тым и эти территории устанавливаются в соответствии с за-
конами субъектов Российской Федерации с учетом истори-
ческих и иных местных традиций". Он определил соотно-
шение понятий "территория муниципального образования"
186
и "административно-территориальное устройство субъекта
Российской Федерации"1.
Очевидно, что если деление на муниципальные образо-
вания направлено на оптимизацию условий для самостоя-
тельного решения населением соответствующей террито-
рии вопросов местного значения, то деление на админист-
ративно-территориальные единицы осуществляется в целях
оптимизации управления административными методами, в
частности, для удобства функционирования территориаль-
ных подразделений региональных и федеральных органов
государственной власти (судов, военкоматов, фискальных
служб и т.д.). В соответствии с действующим федеральным
законодательством
вопросы
административно-
территориального деления субъектов Федерации и вопросы
деления территории субъектов Федерации на территории
муниципальных образований относятся к вопросам, имею-
щим различное правовое регулирование.
Отмечая значение федеральных органов в формирова-
нии территориальной основы местного самоуправления,
следует подчеркнуть, что в этой сфере правового регулиро-
вания доминирующая роль принадлежит региональному
законодателю. Органы государственной власти субъектов
Федерации принимают и изменяют законы, определяющие
принципы территориальной организации местного само-
управления в регионе; регулируют особенности, в том числе
территориальной организации местного самоуправления, с
учетом исторических и иных местных традиций; устанавли-
вают и изменяют порядок образования, объединения, пре-
образования или упразднения муниципальных образова-
ний, устанавливают и изменяют их границы и наименова-
ния. Они также имеют право проявить инициативу установ-
ления и изменения границ муниципального образования, в
том числе при образовании, объединении, преобразовании
1
СЗ РФ. 1997. No 45. Ст. 5241.
187
или упразднении муниципальных образований (п.п. 1, 11, 13
ст. 5; ст. 12-13). Например, в США вопросы административ-
но-территориального деления и учреждения местного само-
управления Конституция США (поправка 10) относит к
компетенции штатов. Причем, здесь не требуется, как это
предусмотрено российским законодательством, обязатель-
ный учет мнения населения1.
Субъекты Федерации к определению территориальных
основ местного самоуправления подходят с самых различ-
ных позиций, как правило, учитывая свои региональные,
экономические, исторические и политические особенности.
Региональное законодательство расширяет понятие терри-
ториальных основ местного самоуправления, создает необ-
ходимое разнообразие территорий муниципальных образо-
ваний. В частности, уже сегодня законодательством ряда
субъектов Федерации достаточно подробно регулируются
территориальные основы местного самоуправления2, преду-
смотрено существование территорий со специальным стату-
сом. Так, Устав Иркутской области определяет, что "терри-
тория местного сообщества устанавливается на основе
принципов учета мнения населения, размера территории и
установленных нормативов обеспечения земельными ресур-
сами, достаточности материальных и финансовых ресурсов
для реализации задач местного самоуправления, способно-
сти местного сообщества самостоятельно управлять муни-
Современные зарубежные конституции. М., 1992. С. 38.
Закон Рязанской области от 25 января 1996 г. "О порядке образования,
объединения, преобразования, упразднения муниципальных образова-
ний, установления и изменения их границ и наименований в Рязанской
области"; Закон Калининградской области от 31 мая 1996 г. "О порядке
создания, объединения, преобразования, упразднения муниципальных
образований и населенных пунктов на территории Калининградской об-
ласти"; Закон Белгородской области от 21 июня 1996 г. "О муниципаль-
ных образованиях в Белгородской области"; Закон Свердловской области
от 12 февраля 1998 г. "О территориях и границах муниципальных образо-
ваний в Свердловской области" и др.
1
2
188
ципальной собственностью, формировать и исполнять ме-
стный бюджет" (ст. 44). В этой же статье указывается, что
территория местного сообщества может располагаться в
границах: целого компактного поселения (город, село, посе-
лок и др.); компактного поселения и прилегающих к нему
территорий; объединения городских, сельских поселений.
В Уставе Иркутской области указываются также терри-
тории со специальным статусом, под которыми понимаются
территориальные образования, специально созданные для
осуществления отдельных функций государственного
управления (внутриобластные, внутригородские и иные
специальные административные округа), для сохранения и
развития традиционных форм хозяйствования и природо-
пользования малочисленных этнических групп, охраны на-
селенных пунктов исторического значения и для достиже-
ния иных целей (закрытые территориальные образования,
особые экономические зоны и др.). Границы специальных
территориальных образований могут не совпадать с адми-
нистративными границами сельских и городских поселений
либо их объединений. В Республике Бурятия для определе-
ния территориальных основ местного самоуправления ис-
пользован перечень: территории районов, аймаков, городов
республиканского и районного значения, поселков, сельсо-
ветов, сомонов, сел, улусов и других муниципальных обра-
зований1.
Закон Воронежской области "О местном самоуправле-
нии в Воронежской области" предусматривает также созда-
ние в Воронежской области специальных территорий
управления. Специальные территории административного
управления отраслями местного хозяйства и областями со-
циальной сферы образуются соответствующим представи-
тельным органом или по соглашению соответствующих
1 Закон Республики Бурятия от 15 октября 1998 г. "О местном самоуправ-
лении в Республике Бурятия".
189
представительных органов местного самоуправления в зави-
симости от размеров территории, наличия и расположения
объектов
муниципальной
собственности,
жилищно-
коммунального хозяйства, учреждений народного образо-
вания, здравоохранения, культуры, социального обеспече-
ния, физкультурно-спортивных объектов, особенностей жи-
лой застройки. Границы указанных территорий могут не
совпадать. Границы специальных территорий администра-
тивного управления, перечень и наименование органов,
осуществляющих управление указанными территориями,
закрепляются в уставе муниципального образования и в по-
ложении об управлении указанной территорией.
Законодатели Воронежской области указали также на
особенности местного самоуправления в пригородных зонах
городов. Они являются зоной совместных интересов города
и иных территорий местного самоуправления. Могут быть
созданы по инициативе органов местного самоуправления
города и окружающих его территорий путем согласитель-
ных процедур с участием всех заинтересованных сторон, а
при невозможности достижения согласия - в соответствии с
порядком, установленным законодательством области. Ре-
шение о создании пригородной зоны предусматривает за-
крепление ее границы, правового статуса, разграничения
полномочий между органами местного самоуправления на
территории пригородной зоны, в том числе по содержанию
инфраструктуры пригородной зоны1.
Наряду с федеральным и региональным законодатель-
ством в регулировании территориальной основы местного
самоуправления самостоятельную роль играют и муници-
пальные акты. К ведению местного самоуправления отно-
сится установление или изменение территорий внутриго-
Закон Воронежской области "О местном самоуправлении в Воронежской
области" (в ред. от 9 июля 1999 г., 2 августа 1999 г.) // Коммуна. 1999. 20
июля; 11 авг.
1
190
родских муниципальных образований, связанных с их обра-
зованием, объединением, преобразованием или упраздне-
нием. Эти вопросы решаются представительным органом
местного самоуправления с учетом мнения населения соот-
ветствующих территорий (ст. 12-13). Данное положение
полностью соответствует ст. 5 Европейской Хартии местного
самоуправления, которая предусматривает, что "при любом
изменении местных территориальных разграничений необ-
ходимо предварительно консультироваться с соответствую-
щими органами местного самоуправления, возможно, там,
где это позволяет закон, путем проведения референдума".
Конституционный Суд РФ оптимальной формой учета
мнения населения назвал референдум1. Однако, как пока-
зывает анализ регионального законодательства, такой ин-
ститут в качестве обязательного указывается редко. Чаще
предусмотрена диспозитивная норма: проведение опроса
населения либо местного референдума. Можно назвать За-
кон Тюменской области от 29 ноября 1995 г. "О местном са-
моуправлении в Тюменской области", который предусмат-
ривает обязательное проведение местного референдума.
Наряду с учетом мнения населения российское законо-
дательство предусматривает также учет исторических и
иных местных традиций. Кроме этого, население муници-
пального образования и органы местного самоуправления
также, как органы государственной власти субъектов Феде-
рации, могут проявить инициативу установления и измене-
ния границ муниципального образования, в том числе при
образовании, объединении, преобразовании или упраздне-
нии муниципальных образований.
Каждый Устав муниципального образования преду-
сматривает собственную классификацию административно-
территориальных единиц на территории. Так, например, ст.
5 Устава г. Челябинска предусматривает включение в состав
1
СЗ РФ. 1997. No 5. Ст. 708.
191
единой территории города семи административных рай-
онов, двух рабочих поселков, трех сельсоветов, а также воз-
можность создания территориальных единиц с особым ста-
тусом (историко-культурных, лесопарковых зон, террито-
рий, используемых для обеспечения городского хозяйства,
территорий ярмарок, выставок и др.)1.
Если говорить о территориальной организации местно-
го самоуправления, в юридической литературе, как прави-
ло, определенные разногласия отмечаются по вопросу о це-
лесообразности выделения территориального принципа ор-
ганизации местного самоуправления. Данная норма вполне
понятна, считают исследователи, с точки зрения прошлого
России, когда в дореволюционной истории весьма продол-
жительное время существовали не территориальные, а со-
словные (корпоративные) формы самоуправления. В совет-
ской истории формально признавались любые формы са-
моуправления (от коммунистического, социалистического
самоуправления народа вплоть до бригадного подряда),
кроме территориального.
Однако, закрепление данного принципа представляется
необходимым по ряду причин. Это подчеркивает публично-
правовой статус муниципальной власти. Как разновидность
такой власти местное самоуправление в качестве атрибу-
тивного признака обладает территориальностью. Акцент на
этом не выглядит излишним, когда в отдельных субъектах
РФ периодически возникает опасность подмены местного
самоуправления как формы народовластия совокупностью
отдельных гражданских инициатив. Кроме того, примене-
ние понятия территориального к характеристике местного
самоуправления выглядит не столь бесспорным. Противо-
поставление же территориального и местного является ос-
новным аргументом для пересмотра в целом территориаль-
1 Устав г. Челябинска от 17 декабря 1995 г. (в ред. от 26 августа 1997 г., от 7
октября 1997 г.).
192
ных основ местного самоуправления. Остановимся на этом
подробнее.
Между понятиями "Место" (местное, локальное, "ло-
кус") и "территория" ("топос") существуют значительные
различия, которые, как правило, активно изучаются фило-
софами, социологами, гораздо реже правоведами. Среди
отечественных специалистов к этой проблеме обращались
С.Бабурин и В.Глазычев. Анализируя понятие территории и
его пространственные, юридические и иные характеристи-
ки, С.Бабурин пришел к выводу о том, что территория чаще
всего в государствоведении рассматривалась как арена вла-
стной (государственной) деятельности1. Тогда как Место,
например, по мнению В.Глазычева, естественное, духовное и
прагматическое своеобразие территории. Оно определяется
особенностями природных ресурсов, климата, ландшафта,
соответствующего рода занятий, уникального для каждого
Места сочетания людей в сообществе, в промыслах, специа-
лизации промышленности или сельского хозяйства, специ-
фике образования и управления2.
Продолжая данные размышления, следует, таким обра-
зом, с понятием Места связывать естественные образования.
В соответствии с теорией местного самоуправления к ним
относятся только городские и сельские поселения. С поняти-
ем территории как определенной пространственной харак-
теристикой властеотношений могут быть связаны как есте-
ственные, так и искусственные образования. Хотя нельзя не
признать вполне обоснованной проблему возможности ре-
ального осуществления местного самоуправления в преде-
лах искусственно созданного пространства. В России - это,
как известно, районы с их значительными пространствен-
ными характеристиками.
1 См.: Бабурин С.Н. Территория государства: правовые и геополитические
проблемы. М., 1997. С. 7-32.
2 Дух преобразования / Под ред. В.И.Толстых. М., 1988. С. 189.
193
С учетом сказанного достаточно обоснованным пред-
ставляется также использование в нормативных правовых
актах о местном самоуправлении и понятия "население".
Конечно, нельзя не согласиться с тем, что оно не является
юридическим понятием. Население - это сообщество людей,
проживающих на определенной территории. Следователь-
но, население - это субстанциональный признак сообщест-
ва, неотделимый от территории. Территория без населения
мыслима только в ограниченных рамках по природно-
климатическим или чрезвычайным причинам (Антарктида,
район Чернобыльской зоны отчуждения и т.п.). Население
без территории вообще можно представить только мигран-
тами, в том числе вынужденными. Однако и здесь террито-
риальная характеристика присутствует: в соответствии с
российским законодательством предусмотрено не только
место проживания, но и место пребывания.
Субстанциональный, а также территориальный и ин-
ституциональный признаки являются основными компо-
нентами как государства, так и муниципального образова-
ния. На их основе формируются производные юридические
компоненты (признаки): символы, налоги, границы, формы
волеизъявления (выборы, референдумы, собрания), нормо-
творчество и т.д. Кроме этого, население всегда выступает
субъектом именно социальной среды. Таким образом, именно
понятие "население" наилучшим образом характеризует
территориальное качество местного самоуправления, кото-
рое осуществляется в рамках муниципального образования.
Другими словами, введение понятия населения позволяет
отразить социальную составляющую местного самоуправ-
ления. Тогда как, например, такое понятие как народ харак-
теризует государственно-территориальное образование, го-
сударство.
С понятием "население" коррелируется и понятие "ме-
стное сообщество". По мнению А.С.Бурмистрова, именно
местные сообщества "являются теми социально-правовыми
194
образованиями, по отношению к которым определяются
действительные потребности муниципализации и форми-
руются соответствующие полномочия"1. В пользу примене-
ния данного понятия выступил также А.А.Замотаев, аргу-
ментируя свой выбор трактовкой местного самоуправления
в Европейской Хартии местного самоуправления, а также
ограниченным характером использования понятия "населе-
ние" в юридической науке и праве. Местное сообщество
включает в себя: связь физических лиц с определенной ло-
кальной территорией; их взаимозависимость между собой,
обуславливающую формирование особых местных потреб-
ностей; социальную основу для консолидации физических
лиц как субъектов местного самоуправления, т.е. действую-
щих под свою ответственность2. Но здесь, как отмечала и
Т.М.Говоренкова, встает вопрос о том, сформировалось ли в
современной России сообщество, отвечающее таким характе-
ристикам.
Если обратиться к анализу нормативных правовых ак-
тов, то в них в равной степени используются все три понятия
для характеристики территориально организованного насе-
ления - муниципальное образование, население, местное
сообщество. Наблюдается и определенная закономерность:
понятием населения преимущественно обозначают основ-
ного субъекта муниципально-правовых отношений, субъек-
та, осуществляющего свое право (как правило, в публично-
правовой сфере) на местное самоуправление в той или иной
форме; понятие муниципального образования чаще встре-
чается в гражданском законодательстве; понятие местного
сообщества доминирует в уставных документах муници-
пальных образований. В целом же, выбор того или иного
понятия может и должен быть обусловлен только конкрет-
1 См.: Бурмистров А.С. Местное сообщество как субъект самоуправления
// Правоведение. 2000. No 5. С. 36-40.
2 См.: Замотаев А.А. Указ. соч.
195
ными вопросами правового регулирования. Если законода-
тель на этапе подготовки проектов Конституции РФ и Феде-
рального закона "Об общих принципах организации мест-
ного самоуправления в Российской Федерации" отказался от
использования понятия "местное сообщество" в силу кон-
кретных причин, это не является препятствием для его вве-
дения на других уровнях правотворчества. Его применение
на региональном и муниципальном уровнях будет соответ-
ствовать Европейской Хартии местного самоуправления, от-
ражая местные особенности.
В Российской Федерации сформировались муници-
пальные образования следующих типов: отдельные поселе-
ния (городские и сельские), сельские округа (сельсоветы, во-
лости и т.п.), районы, внутрирайонные муниципальные об-
разования, внутригородские муниципальные образования,
поселки и др. Они нашли свое отражение в разнообразии
используемых в законодательстве понятий. Это - крупные,
средние и малые города, поселки городского типа, дачные
поселки, районы городов, села, деревни, аулы, улусы, ста-
ницы, аймаки, хутора, заимки, кишлаки, родовые (террито-
риальные) общины, стойбища, и т.д.
Территориальная организация местного самоуправле-
ния должна быть также адекватна ее институциональной и
функциональной структурам. Только в этом случае может
быть реализовано одно из основных требований к местному
самоуправлению - его системность, системное единство, а в
силу этого и его управляемость. Тип муниципального обра-
зования обусловливает организацию его органов. К настоя-
щему моменту в основном завершен процесс организацион-
ного становления местного самоуправления. Исходя из кон-
ституционно-правового статуса местного самоуправления в
РФ, в субъектах Федерации сформулированы принципы ор-
ганизации местного самоуправления. Большинство муни-
ципальных образований в своих уставах закрепили выбор
населения в отношении структуры органов местного само-
196
управления. Важную роль в этом процессе сыграли решения
Конституционного Суда РФ. Достаточно назвать постанов-
ления от 24 января 1997 г., от 15 января 1998 г. и от 29 мая
1998 г.; определения от 11 июня 1999 г., от 2 ноября 2000 г., от
15 мая 2001 г. и др.
Выбор организационной структуры первоначально
происходил подчас импульсивно, без учета особенностей
муниципального образования, обычаев и традиций населе-
ния, во многом зависел от субъективных представлений ме-
стных элит об их роли в социально-политическом и эконо-
мическом управлении. Такой выбор часто диктовался поли-
тическими, конъюнктурными соображениями, интересами
обеспечения властного доминирования либо за представи-
тельным органом местного самоуправления, либо за мест-
ной администрацией во главе с руководителем муници-
пального образования. Накопленный к настоящему времени
опыт позволяет критически пересмотреть используемые ор-
ганизационные структуры, внести необходимые корректи-
вы. Их необходимость также диктуется требованиями изме-
нившегося законодательства, а в отдельных случаях и реше-
ниями судебных органов в отношении тех муниципальных
образований, в которых организационная структура мест-
ного самоуправления не соответствует требованиям законо-
дательства.
Отдельно здесь следует подчеркнуть и такой момент,
как правовое регулирование законодательством особенно-
стей местного самоуправления на отдельных территориях. В
последние годы формируется правовой статус городов фе-
дерального значения, значительно обновлена нормативная
база закрытых административно-территориальных образо-
ваний, приняты Федеральные законы о статусе наукоградов,
родовых общин, территорий традиционного природополь-
зования в Российской Федерации и т.д.
Структура органов местного самоуправления устанав-
ливается самостоятельно населением каждого отдельного
197
муниципального образования и закрепляется в уставе как
конкретный перечень взаимосвязанных органов (должност-
ных лиц) и связей (взаимоотношений, взаимодействий) ме-
жду ними. Такие связи устанавливаются в интересах обеспе-
чения потребностей местного сообщества и решения вопро-
сов местного значения. При установлении структуры орга-
нов местного самоуправления особое значение приобретает
характер разграничения полномочий между отдельными
муниципальными органами и должностными лицами мест-
ного самоуправления, который, в свою очередь, определяет
содержание связей (взаимоотношений, взаимодействий) ме-
жду ними (контроль, взаимосдерживание, сотрудничество)
и их форму (правовую и неправовую).
В соответствии с российским законодательством населе-
ние самостоятельно определяет структуру органов местного
самоуправления с учетом условий и факторов, связанных с
историческими и иными местными традициями, а также с
другими особенностями территории. Такие условия и фак-
торы предопределяют как совокупность тех органов, кото-
рые составляют структуру органов местного самоуправле-
ния, так и взаимоотношения между ними. Население вправе
при формировании такой структуры как отказаться от от-
дельных элементов, так и создать новые, которые непосред-
ственно не регулируются федеральным и региональным за-
конодательством. Важно подчеркнуть, что положение о пра-
ве населения на самостоятельное формирование структуры
местного самоуправления было предметом неоднократного
рассмотрения Конституционного Суда РФ и судебной за-
щиты. В основном это было обусловлено вмешательством
региональных органов государственной власти в процесс
формирования структуры органов местного самоуправле-
ния. В постановлении Конституционного Суда РФ от 1 фев-
раля 1996 г. было отмечено, что законом субъекта Федера-
ции не может устанавливаться обязательность создания в
муниципальных образований исполнительного органа ме-
198
стного самоуправления. Аналогичное решение было приня-
то в отношении и других органов местного самоуправления
15 января 1998 г.1
Еще одна проблема, которая возникает здесь, связана с
попыткой передать решение вопроса о структуре органов
местного самоуправления одному из таких органов. Данная
позиция поддерживается и отдельными исследователями. В
частности, Н.В.Постовой предлагает, исключив соответст-
вующее положение из Конституции РФ, закрепить право
определять структуру органов местного самоуправления за
его представительным органом. Конечно, трудно не согла-
ситься с автором, когда он отмечает, что на практике повсе-
местно не реализуется конституционное положение о том,
что структура органов местного самоуправления определя-
ется населением самостоятельно2. Тем не менее, такое право
с учетом общего подхода к трактовке местного самоуправ-
ления в Конституции РФ (ст. 12), безусловно, должно быть
закреплено за основным субъектом - населением.
Вместе с тем, не секрет, что сформировавшееся к на-
стоящему времени многообразие местного самоуправления
на отдельных территориях - это в значительной степени ре-
зультат доминирования при определении его организаци-
онной структуры либо местной администрации во главе с
руководителем муниципального образования, либо пред-
ставительного органа местного самоуправления. В отдель-
ных случаях - это результат компромисса. Причем, подчас
достижению такого компромисса в уставах муниципальных
образований способствовало привлечение в качестве свое-
образного "арбитра" при определении структуры органов
местного самоуправления населения. Как правило, устав
муниципального образования в этом случае принимался на
местном референдуме. Учитывая все это, можно предполо-
1
2
СЗ РФ. 1998. No 4. Ст. 532.
См.: Постовой Н.В. Указ. соч. С. 150-151.
199
жить и правовые, и политические последствия закрепления
исключительно за представительным органом права на ус-
тановление структуры органов местного самоуправления.
Это означало бы сужение организационно-структурных
особенностей местного самоуправления в нашей стране с
одновременным перераспределением полномочий между
муниципальными органами (а значит, сокращением и
функциональных особенностей).
Предоставляя достаточно широкие возможности для
самостоятельного определения совокупности органов, со-
ставляющих структуру местного самоуправления, Феде-
ральный закон "Об общих принципах организации местно-
го самоуправления в Российской Федерации" (ч. 2 ст. 14)
предусматривает в обязательном порядке формирование вы-
борного органа местного самоуправления. Причем, как сле-
дует из постановления Конституционного Суда РФ от 26
сентября 1996 г., "должностное лицо местного самоуправле-
ния в зависимости от круга полномочий может выступать и
в качестве органа местного самоуправления". Таким обра-
зом, данное решение позволяет говорить о том, что выбор-
ный орган местного самоуправления следует понимать и
как единоличное, и как коллегиальное лицо. Следовательно,
структура органов местного самоуправления в обязательном
порядке может включать как выборный коллегиальный ор-
ган, так и выборное должностное лицо. Российское законо-
дательство не ограничивает, а опыт ряда стран говорит о
том, что таким выборным органом может быть и орган,
осуществляющий одновременно функции представитель-
ного и исполнительно-распорядительного органов. В США
это комиссионная форма.
Анализируя структуру органов местного самоуправле-
ния и отмечая, что наряду с общими характеристиками ор-
ганизационную структуру местного самоуправления отли-
чает и специфическая совокупность элементов. Как показы-
вает анализ федерального и регионального законодательст-
200
ва, а также муниципальной практики, в еще большей степе-
ни такие особенности отличают взаимосвязи (взаимоотно-
шения) между отдельными элементами местного само-
управления. Такие взаимосвязи носят характер нормативно-
го регулирования, подчинения, контроля, взаимосдержива-
ния, соподчиненности и т.д. Как известно из теории управ-
ления, если, например, организация состоит из 4-х элемен-
тов, то в ней потенциально возникает 18 взаимосвязей, при
6-ти - 100, при 8-ми - 490, при 10-ти - 2376. И здесь, по мне-
нию Г.В.Атаманчука, необходим такой подход, который за-
ключается не столько в учете всего многообразия связей,
возникающих в организационной структуре, сколько в ана-
лизе и построении систематизированной типологии, фикси-
рующей разнокачественность связей1.
Таким образом, организационная структура местного
самоуправления - это совокупность элементов (институтов)
местного самоуправления и отношений между ними, само-
стоятельно определенных населением муниципального об-
разования в соответствии с требованиями российского зако-
нодательства и с учетом исторических и иных местных тра-
диций и особенностей. В свою очередь, каждый из элемен-
тов местного самоуправления имеет собственную сложную
структуру и приобретает на уровне муниципального обра-
зования только ему присущее содержание (набор отдельных
элементов) и определенную форму (взаимоотношения дан-
ных элементов между собой).
Юридический характер такой организационной структу-
ре придает то, что ее элементы регулируются нормативны-
ми правовыми актами и имеют, таким образом, правовой
статус, в том числе включающий совокупность субъектив-
ных прав (полномочий) и юридических обязанностей. Такой
1 См.: Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 130-131, 143. Такая типологизация в
данном случае и осуществляется в рамках моделей местного самоуправ-
ления.
201
правовой статус был впервые (в современном виде) закреп-
лен Положением об основах организации местного само-
управления в Российской Федерации на период поэтапной
конституционной реформы, утвержденным Указом Прези-
дента РФ от 26 октября 1993 г. В соответствии с ним органи-
зационная структура местного самоуправления должна бы-
ла
включать
представительные
и
исполнительно-
распорядительные органы местного самоуправления, а так-
же главное должностное лицо - главу местного самоуправ-
ления (главу местной администрации). Кроме этого, населе-
ние по своей собственной инициативе могло создавать и
иные органы местного самоуправления. В зависимости от
уровня осуществления местного самоуправления (его тер-
риториальной основы) Положение определило общие
принципы организации местного самоуправления1.
Особенный характер организационной структуре местно-
го самоуправления придают те объективные и субъективные
условия и факторы, которые ее сформировали. Такие осо-
бенности отражают своей сущностью определенные условия
и факторы, совокупность которых в каждом отдельном му-
ниципальном образовании имеет уникальный характер. Как
правило, только в минимальной степени они обусловлены
особенностями теоретических представлений о местном са-
моуправлении, его оптимальной структуре, определяемой
научным подходом к формированию муниципальных орга-
нов. Часто не обращается внимание и на ментальные осо-
бенности местного сообщества. Доминирующее влияние
оказывают реальные социально-политические и экономиче-
ские условия либо субъективный (личностный) фактор, а
также конкретные взаимоотношения между субъектами му-
ниципально-правовых отношений, которые сложились на
муниципальном уровне и с региональными и федеральны-
ми органами государственной власти. В результате реализа-
1
САПП. 1993. No 44. Ст. 4188; No 52. Ст. 5071.
202
ции даже части таких взаимосвязей в условиях конкретного
муниципального образования в каждом отдельном случае
возникает уникальная организационная структура.
Среди основных условий и факторов, наряду с терри-
ториальными основами местного самоуправления, на орга-
низационную структуру местного самоуправления, ее фор-
мирование и проявление влияние оказывают и такие фак-
торы, как: объем и характер правового регулирования (пре-
жде всего доминирование "жесткого" или "мягкого" регу-
лирования в законодательстве субъекта РФ); федеративный
характер государственного устройства; правовой статус
субъекта РФ и специфика такого статуса муниципального
образования; финансово-экономическая основа местного
самоуправления; исторические и иные местные традиции;
взаимоотношения главы местного самоуправления, предста-
вительного органа местного самоуправления и местной ад-
министрации; взаимоотношения органов местного само-
управления и государственных органов, а также политиче-
ские интересы и влияние организованных сил и групп в ре-
гионе либо в муниципальном образовании и др.
В результате влияния данных условий и факторов, их
соотношения возникают разновидности организационной
структуры местного самоуправления с доминированием ли-
бо общих, либо особенных характеристик. Многое здесь оп-
ределяется, как уже было отмечено, региональным законо-
дательством. В конституционных (уставных) документах
многих субъектов РФ наряду с признанием права населения
самостоятельно определять структуру органов местного са-
моуправления достаточно часто проявляются попытки бо-
лее жесткой регламентации организации местного само-
управления (Удмуртия, Саха - Якутия и др.). Причем, часто
по вопросам непринципиального характера. Так, например,
в Московской области возникла конфликтная ситуация
только к силу того, что в трех городах (Дзержинский, Жу-
ковский, Дубна) избранные главы местного самоуправления
203
в соответствии с их уставами стали именоваться мэрами. За-
кон Московской области "О местном самоуправлении в Мо-
сковской области" в ч. 4 ст. 16 предусматривает, что главы
муниципального образования должны именоваться "глава
района (города, поселка, сельского округа)".
Исторические и иные местные традиции, в значитель-
ной степени обусловленные этническим своеобразием тер-
ритории, также формируют организационно-структурное
многообразие местного самоуправления. Здесь можно выде-
лить такие особенности организационной структуры, кото-
рые обусловлены особой ролью традиционных (патриар-
хальных, общинных) институтов, например, советов ста-
рейшин. В частности, в г. Владивостоке такой совет в составе
10 человек (врачей, учителей, представителей творческих
профессий и других, известных и уважаемых в городе лю-
дей) как консультативный орган принимает участие в обсу-
ждении наиболее важных проблем общегородского разви-
тия1. В отдельных регионах важное значение в жизни мест-
ного сообщества играют конфессиональные органы и орга-
ны казачьего самоуправления - казачье общество, казачий
круг, атаман, совет стариков, суд чести и др.
Это соответствует и международной практике, когда
для сохранения исторических и иных особенностей, а также
для защиты этнической, культурной и религиозной само-
бытности используются такие формы, как: местные и авто-
номные органы управления, а также автономии на террито-
риальной основе, избираемые на основе свободных и пе-
риодических выборов; децентрализованные или местные
формы правления и др.2 Важно отметить, что после некото-
рого периода, когда во многих странах возобладала полити-
ка терминации - ликвидации особого статуса коренного на-
Российская газета. 2001. 16 февраля.
Статус малочисленных народов России (правовые акты и документы). С.
81.
1
2
204
селения с целью вхождения таких этнических групп в жизнь
всего общества и государства, они вернулись к государст-
венной поддержке этнической самобытности. Основными
направлениями такой поддержки стали укрепление общин-
ного самоуправления и закрепление за ними прав владения
землями, на которых они занимались традиционными ви-
дами хозяйствования.
Вместе с тем, например, в самом полиэтничном субъек-
те РФ - Республике Дагестан, где проживает более 30 авто-
хтонных народов, в том числе 80 % населения составляют в
совокупности только 6 из них (аварцы, даргинцы, кумыки,
лакцы, лезгины и русские), колоссальными усилиями удает-
ся учесть интересы только половины этнических групп. Оп-
ределенным исключением остается Кемеровская область, на
территории которой проживает более 117 народов, из них
три коренных - шорцы, телеуты, сибирские татары (калма-
ки), которые находятся на грани этнического исчезновения.
Устав Кемеровской области от 9 апреля 1997 г., а также За-
кон Кемеровской области "О правовом статусе коренных
малочисленных народов в Кемеровской области" гаранти-
руют интересы малочисленных народов. Причем, реализа-
ция их прав и интересов предлагается в различных органи-
зационно-правовых формах. Это - территориальное обще-
ственное самоуправление, национальная община (добро-
вольное объединение представителей малочисленных наро-
дов, желающих вести традиционный образ жизни, развивать
самостоятельное хозяйство, язык, национальные традиции и
обычаи) и др.
Следует подчеркнуть, что исторические, а также социо-
культурные и этнические особенности достаточно ярко
проявляются и на территориях традиционного проживания
русской нации. Так, например, в Волгоградской области
прослеживается влияние донского казачества, татар, калмы-
ков, немцев Поволжья. Особенности прежде всего проявля-
ются в функциональной структуре, но, как показывает ана-
205
лиз уставных документов, такие особенности приобретают и
структурный характер. Конфессиональные органы, как по-
казал опыт последних лет, играют важную роль на террито-
рии таких субъектов РФ как Чечня, Калмыкия, Бурятия.
Достаточно полно исторические традиции также проявля-
ются в названиях, которые используются для обозначения
отдельных органов и должностных лиц местного само-
управления. Часто возвращаются в муниципальных образо-
ваниях к досоветской терминологии. Так, например, назва-
ние Земского собрания носят представительные органы Ар-
замасского района Нижегородской области, Белёвского рай-
она Тульской области и др.1 Среди наиболее распростра-
ненных названий - собрание представителей, совет (собра-
ние) депутатов, городская дума, хуралы, комитеты само-
управления, земские собрания, волостные управления
(управы) и др.
Организационно-структурные особенности местного
самоуправления также связаны с порядком формирования
органов местного самоуправления; незначительные разли-
чия отмечаются также в численности выборных органов ме-
стного самоуправления, сроках их деятельности2. Опыт за-
рубежных стран дает здесь гораздо большее разнообразие.
Если говорить о численности представительного органа ме-
стного самоуправления, то, например, во Франции она ко-
леблется от 9 (в коммунах с населением менее 100 жителей)
до 69 человек (в коммунах, число жителей которых превы-
шает 300 тыс. человек). Причем предусмотрены исключения.
Они сделаны не только для столицы г. Парижа - 163 челове-
ка, но также Марселя - 101 и Лиона - 73 человека. В зависи-
мости от количества жителей состав представительного ор-
1 Устав Арзамаского района Нижегородской области от 12 сентября 1996
г.; СЗ РФ. 1997. No 45. Ст. 5241.
2 См.: "О состоянии и перспективах развития местного самоуправления в
Московской области". Материалы по областному совещанию 25.10.96. Мо-
сковская областная Дума (организационный отдел).
206
гана в Болгарии колеблется от 9 до 65 человек (с исключени-
ем для Большой Софии - 101 человек), в Бельгии - от 5 до 55,
в Италии - от 15 до 80, Голландии - от 7 до 45, Норвегии - от
13 до 85, в Дании - от 5 до 35 (исключение составляет Копен-
гаген - 55 человек), в Латвии - от 7 до 15 (в Риге - 60 чело-
век)1. В науке известен закон кубического корня Э.Бенкса, в
соответствии с которым численный состав представительно-
го органа должен составлять кубический корень из числа
жителей. Например, муниципальное образование с милли-
онным населением должно иметь представительный орган
местного самоуправления численностью в 97 человек. В РФ
численный состав муниципальных органов варьируется в
основном от 4 до 30 человек.
Показательным с этой точки зрения может быть и срав-
нение с опытом советского строительства. Если вспомнить
численность депутатского корпуса в СССР, то в момент
принятия Закона СССР "Об общих началах местного само-
управления и местного хозяйства в СССР" насчитывалось
более 50 тыс. местных Советов и около 2 млн. народных де-
путатов. Таким образом, в среднем численность местных Со-
ветов составляла около 40 депутатов. Видимо, не соглашаясь
с чрезмерно многочисленными местными Советами про-
шлого, трудно принять и современный подход к определе-
нию численного состава представительных органов местно-
го самоуправления. Определенную настороженность вызы-
вает и наметившаяся тенденция к более жесткому правово-
му регулированию данного вопроса не только региональ-
ными законодателями, но и в федеральном законодательст-
ве. Очевидно, что трудно считать такой подход оптималь-
ным для нашего федеративного государства, в силу специ-
фики не только каждого субъекта РФ, но и отдельного му-
ниципального образования.
1
См.: Иностранное конституционное право. М., 1996.
207
Гораздо больший разброс в зарубежных странах суще-
ствует и в сроках полномочий представительного органа ме-
стного самоуправления. Он может составлять как мини-
мальный срок - 1 год, например, в отдельных провинциях
Канады, так и 2 года - Боливия, отдельные провинции Ка-
нады, 3 года - Швеция, Эстония, 4 года - Венгрия, Дания,
Польша, Япония, 5 лет - Турция, 6 лет - Бельгия, Франции1.
Если проанализировать динамику правового регулирования
срока полномочий представительных органов местного са-
моуправления в РФ, здесь однозначно господствует тенден-
ция по увеличению срока полномочий с 4 до 5 лет. Причем,
максимальный срок устанавливается независимо ни от типа
муниципального образования, ни от численности его насе-
ления.
Одновременно с выбором территориальной основы ме-
стного самоуправления и его организационной структуры
формируется определенная функциональная структура.
Она обеспечивает реализацию вопросов местного значения
на определенной территории, а также осуществление пол-
номочий, которые передаются (делегируются) органами го-
сударственной власти РФ и субъектов Федерации. В такой
структуре проявляется взаимосвязь муниципальных органов
и местного сообщества, других физических и юридических
лиц, взаимодействие органов местного самоуправления и
государства на федеральном и региональном уровнях.
Функциональные характеристики отражают динамику ме-
стного самоуправления. Их совокупность требует соответст-
вующей организационной структуры, адекватной простран-
ственной характеристике, а организационная структура по-
могает развертыванию и реализации функций на опреде-
ленной территории. Таким образом, единство статики и ди-
намики в определенном пространстве отражается тесным
взаимодействием территориальной организации, структуры
1
См.: Там же.
208
органов местного самоуправления и его функциональной
характеристики.
В юридической литературе для анализа отдельных на-
правлений деятельности органов управления и должност-
ных лиц, как правило, используют понятие "функция". Од-
нако для рассмотрения местного самоуправления, представ-
ляется необходимым наряду с понятием функции использо-
вать также понятие "функциональная структура". Это объ-
ясняется тем, что, анализируя сущность местного само-
управления как системы, следует рассматривать его систем-
ные характеристики применительно не только к отдельным
функциям, но и к их совокупности. Необходимой методоло-
гической основой для разработки данного понятия могут
стать
размышления
о
функциональной
структуре
Г.В.Атаманчука. Анализируя государственное управление,
он отмечает, что "функции государственного управления и
управленческие функции государственных органов (внеш-
ние и внутренние, общие и специфические) в совокупности
и взаимодействии друг с другом образуют сложную, много-
уровневую функциональную структуру государственного
управления". Важное значение имеет также указание автора
на то, что характер и конфигурация функциональной
структуры определяются совокупностью самых различных
обстоятельств, имеющих внутренний и внешний, объектив-
ный и субъективный, социальный и политический харак-
тер1.
Развивая данный подход применительно к анализу ме-
стного самоуправления, сформулируем основные требова-
ния к определению его функциональной структуры. В та-
ком определении прежде всего должно быть отражено само-
управленческое начало муниципальной власти: это дея-
тельность населения, а потом уже органов местного само-
управления и их должностных лиц. Другими словами, такие
1
См.: Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 125-126.
209
функции в отличие от функций государственного управле-
ния следует рассматривать прежде всего не как воздействие
(господство, принуждение), а как собственные действия на-
селения по обеспечению жизнедеятельности. Такие дейст-
вия должны отражать природу местного самоуправления
как социального и политического института, а также учиты-
вать как общие принципы организации и осуществления
местного самоуправления в Российской Федерации, так и
его особенности в регионе и муниципальном образовании.
Функциональная структура местного самоуправления, та-
ким образом, воплощая в себе общее, реализуется в каждом
муниципальном образовании под влиянием совокупности
самых различных обстоятельств, связанных не только с осо-
бенностями организации и осуществления местного само-
управления, но и спецификой отдельной территории.
С учетом сказанного, под функциональной структурой
местного самоуправления следует понимать совокупность
взаимосвязанных действий как непосредственно населения
муниципального образования, так и органов местного само-
управления по обеспечению собственной жизнедеятельно-
сти в политической и социальной, публично-правовой и ча-
стноправовой сферах, которые закреплены в нормативных
правовых актах и учитывают его территориальную органи-
зацию. Такое понимание функциональной структуры мест-
ного самоуправления предусматривает, что действия могут
иметь характер правового регулирования, включать в себя
целеполагающую, организующую и иную деятельность.
Данным определением предполагается также, что одни и те
же функции осуществляются и как внутренние, и как внеш-
ние.
В частности, население муниципального образования в
соответствии с ч. 2 ст. 39 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Рос-
сийской Федерации" "непосредственно путем местного ре-
ферендума, на собраниях (сходах) граждан или представи-
210
тельные органы местного самоуправления с учетом мнения
населения могут предусматривать разовое добровольное
внесение жителями средств для финансирования решения
вопросов местного значения". Муниципальные органы
осуществляют управляющее воздействие в отношении, на-
пример, предприятий, организаций и учреждений, которые
не являются муниципальной собственностью, а также му-
ниципальных предприятий, организаций и учреждений. Но
если в отношении первых они используют формы экономи-
ческого воздействия (в частности, используя механизмы
льготного налогообложения), то в отношении вторых воз-
можно применение и административных методов управле-
ния.
С другой стороны, такой подход к определению функ-
циональной структуры местного самоуправления обуслов-
лен конкретным соотношением объективного и субъектив-
ного. Функции местного самоуправления более тесно связа-
ны с его сущностью (природой). Они спонтанно, объективно
стремятся быть выраженными в более полном проявлении
потенциала, а значит, и развития, сообщества через дея-
тельность населения муниципального образования в целом
и органов местного самоуправления, в частности. Но такая
спонтанность функционального проявления на муници-
пальном уровне сдерживается объективными и субъектив-
ными факторами. Во-первых, определенными пространст-
венными рамками; местное самоуправление осуществляется
на локальной территории. Во-вторых, организационной
структурой местного самоуправления, которая требует кон-
кретного разграничения функций между отдельными орга-
нами и должностными лицами местного самоуправления,
их закрепления за отдельными элементами структуры. В-
третьих, функции конкретизируются в нормативных право-
вых актах, целях и задачах программных документов, долж-
ностных инструкциях, определяющих предметы ведения и
211
полномочия, права и обязанности отдельных органов и
должностных лицах.
Другими словами, функции облекаются в своеобразные
формы (формализуются), которые тесно связаны с формами
территориальной и институциональной организации. Яв-
ляясь более динамичным проявлением местного самоуправ-
ления, нежели его территориальная основа и организаци-
онная структура, функции порождают значительно боль-
шее разнообразие. Именно функции, являясь содержатель-
ной характеристикой местного самоуправления, проявляют-
ся как многообразие форм его развития. Все это позволяет
говорить о том, что именно динамика местного самоуправ-
ления, отраженная прежде всего в его функциональной
структуре, создает наиболее благоприятные условия для
проявления особенностей территориальной организации
местного самоуправления и структуры его органов. Поэтому
настолько важен функциональный анализ, предполагаю-
щий выявление таких особенностей, в которых отражаются
объективные потребности населения муниципальных обра-
зований и их субъективное проявление в правовой основе
местного самоуправления.
Функции, будучи проявлением спонтанного, стремяще-
гося реализоваться объективного потенциала, никогда не
проявятся без субъективного творчества. Причем, это субъ-
ективное творчество протекает и как самодеятельное, орга-
ничное, естественное, и как научно-управленческое. Науч-
ный уровень осуществления функций на муниципальном
уровне в немалой степени означает адекватность управлен-
ческих воздействий природе местного самоуправления.
Управленческие воздействия оформляют функциональ-
ность, создают организационные структуры, соответствую-
щие природе местного самоуправления и его функциям.
Таким образом, функции - это всегда единство объективно-
го и субъективного, общего и особенного. Например, прояв-
ление многообразия может быть обусловлено многоаспект-
212
ностью понимания управленческих подходов к сущности
функций местного самоуправления. Последнее отражается в
перечне конкретных направлений осуществления местного
самоуправления. Такой перечень является весьма подвиж-
ным, прежде всего в силу особенностей правового регулиро-
вания местного самоуправления и специфики правового
статуса муниципальных образований.
Федеральное законодательство определяет общую,
своеобразную рамочную конструкцию. Она создана ст. 6
Федерального закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации", но ре-
гулируется также другими федеральными актами, устанав-
ливающими полномочия органов местного самоуправления
в отдельных сферах жизнедеятельности. Правовое регули-
рование местного самоуправления на уровне отдельных
субъектов РФ и муниципальных образований конкретизи-
рует эту рамочную конструкцию, закрепляя в основном
функциональные особенности, связанные со спецификой
субъекта Федерации, типом муниципального образования,
историческими и иными местными традициями и другими
факторами. Еще большее своеобразие такой функциональ-
ной структуре придает, например, статус муниципального
образования как города федерального значения, наукогра-
да, закрытого административно-территориального образо-
вания, приграничной территории, родовой общины и т.д.
Определенную специфику вносит в функциональную
структуру и конкретное разграничение полномочий между
отдельными органами местного самоуправления, которое
регулируется преимущественно в уставах муниципальных
образований.
Объективным основанием функций местного само-
управления являются потребности и интересы людей, объе-
диненных в местное сообщество. Но кроме местных интере-
сов жители должны учитывать также региональные и феде-
ральные интересы. Их соотношение может резко различать-
213
ся в муниципальных образованиях. Субъективное в функ-
ции - это отражение объективного в сознании и сформули-
рованное как основное направление осуществления местно-
го самоуправления. Оно всегда является результатом опре-
деленной работы по изучению объективных условий, выяв-
лению наиболее важных задач, выработке определенных
управленческих решений. Отсюда субъективная сторона
функции всегда операциональна, динамична и изменчива,
имеет относительный характер (в той или иной степени от-
ражение всегда расходится с отражаемой реальностью).
Как объективное, так и субъективное всегда автономны
и в то же время взаимообусловлены. В единстве они порож-
дают проявления общего и особенного. С одной стороны,
потребности и интересы людей, независимо от места их
проживания в значительной степени совпадают, так же как
совпадают во многом основные функции местного само-
управления. Все это позволяет выработать и закрепить в за-
конодательстве общие принципы организации и осуществ-
ления местного самоуправления. С другой стороны, то, что
развитие местного сообщества обусловливается конкретны-
ми особенностями муниципального образования и реаль-
ными субъектами управления (на уровне Российской Феде-
рации, ее субъекта, муниципального образования), приво-
дит к тому, что большое значение приобретают управленче-
ские решения. Это свидетельствует о том, что субъективная
сторона функциональной структуры придает динамизм и
влияет на проявления особенного. Особенное всегда содер-
жится в потенции, но проявляется во многом благодаря
субъективной стороне функций, функционального. Кроме
того, и характер реализации функции в решении, его фор-
ма и содержание, а также методы и способы его проведения
в жизнь будут носить весьма разнообразный характер.
Функциональный анализ местного самоуправления -
это всегда анализ конкретного процесса, который включает
определенные этапы, имеющие как свои общие характери-
214
стики, так и особенности. Применительно к теме исследова-
ния их можно представить как следующую совокупность: 1)
анализ общественно-экономических и политических усло-
вий; 2) определение функций; 3) формирование организа-
ционной структуры, выявление средств и методов реализа-
ции функций; 4) правовое обеспечение; 5) информация и
разъяснение; 6) реализация функций. Каждый из этапов
предусматривает учет определенных факторов, связанных с
осуществлением функций местного самоуправления. Мно-
гообразие таких факторов, степень их влияния и отношение
к ним тех, от кого зависит их учет в процессе формулирова-
ния и реализации, в конечном итоге, и порождает в каждом
случае особую функциональную структуру.
Эти факторы в основном носят объективный характер и
отражают влияние внешних условий на функциональную
структуру местного самоуправления. Вместе с тем, ее осо-
бенности определяются также внутренними факторами, то
есть атрибутивными свойствами самой функциональной
структуры. Анализируя ее, исследователи в основном ис-
пользуют следующую классификацию: вопросы местного
значения и государственные полномочия, переданные ор-
ганам местного самоуправления. Хотя отдельные ученые
предлагают функции муниципальных органов делить на
обязательные и факультативные. К обязательным предлага-
ется отнести функции, которым придается общегосударст-
венное значение, они должны исполняться в обязательном
порядке под угрозой применения соответствующих санкций
(отрешение от должности, роспуск органов и др.). Это водо-
снабжение, транспорт, общественная безопасность, здраво-
охранение, содержание и уборка улиц и т.д. Их количество
может определяться численностью населения муниципаль-
ного образования. Факультативными полномочиями пред-
лагается признать те из них, которые реализуются органами
местного самоуправления по своему усмотрению, в зависи-
мости от конкретных финансовых возможностей. К ним ча-
215
ще всего относятся функции в социальной сфере и проведе-
ние культурных мероприятий1.
Как представляется, такой подход трудно принять.
Прежде всего потому, что в ближайшие годы факультатив-
ные полномочия не будут иметь сколько-нибудь заметного
наполнения с учетом финансовых возможностей муници-
пальных образований. Их выделение не имеет большого
практического смысла. Но главное, что, учитывая само-
управленческую природу местной власти, выделение фа-
культативных полномочий имеет относительный характер:
любую деятельность населения муниципального образова-
ния (непосредственно либо через соответствующие органы)
по решению вопросов местного значения необходимо рас-
сматривать как деятельность "по своему усмотрению". В
противном случае сложно говорить о самоуправлении.
Спорным представляется также выделение в качестве
критерия классификации общегосударственное значение
отдельных полномочий муниципальных органов. Здесь ис-
кажается понятие "общегосударственное" и его соотноше-
ние с понятием "местное значение". В основе такого деле-
ния, как правило, лежит оценка уровня власти, на котором
тот или иной вопрос может быть решен наиболее эффек-
тивно, с наименьшими затратами и потерями. Если же от-
талкиваться от общегосударственного значения того или
иного полномочия, то вряд ли можно согласиться с тем, что
решение вопроса о содержании и уборке улиц имеет обще-
государственное значение (хотя в определенной ситуации
это, конечно, и не исключено). Если же говорить об общего-
сударственном значении полномочия с учетом того, что оно
осуществляется на территории всех муниципальных образо-
ваний государства, то выделение только таких полномочий
в качестве обязательных также не имеет практического зна-
чения: в соответствии с российским законодательством пе-
1
См., например: Лужков Ю.М. Указ. соч. С. 10.
216
речень таких полномочий фактически охватывает почти в
полном объеме деятельность муниципальных органов.
Тогда как функциональная характеристика местного
самоуправления, связанная с выделением вопросов местного
значения и полномочий, переданных органами государст-
венной власти, позволяет рассмотреть особенности их пра-
вового регулирования, материального и финансового обес-
печения, порядка контроля за их осуществлением, основа-
ний и форм ответственности. В силу этого такая классифи-
кация содержания функциональной структуры местного
самоуправления имеет не только теоретический интерес, но
и практический смысл.
Как представляется, действующий в настоящее время
подход к формированию компетенции местного самоуправ-
ления не может считаться оптимальным. Он не позволяет
установить минимально необходимый перечень функций
местного самоуправления, свойственный его правовой при-
роде. Такой перечень должен включить только такие вопро-
сы местного значения, осуществление которых, с одной сто-
роны, позволит признать деятельность населения муници-
пального образования по их решению достаточной для ее
оценки как местного самоуправления. С другой стороны, та-
кой перечень должен включить вопросы, реализация кото-
рых на ином - региональном или федеральном уровнях вла-
сти не может считаться эффективной с точки зрения науки
управления и интересов населения муниципального обра-
зования. Этот перечень должен быть базовым для всех му-
ниципальных образований, независимо от того, на каком
уровне территориальной организации осуществляется ме-
стное самоуправление: как для небольшого сельского посе-
ления, так и крупного района или города. Именно такие во-
просы местного значения должны стать обязательными
полномочиями органов местного самоуправления. Все иные
полномочия могут иметь факультативный характер либо,
сохраняя обязательный характер, они должны быть диффе-
217
ренцированы в зависимости от типа муниципального обра-
зования.
Как известно, муниципальная теория весьма четко раз-
граничивает полномочия местного самоуправления, регла-
ментированные в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, и иные пол-
номочия, более подробно установленные в федеральных и
региональных законах РФ. Функции, вытекающие из кон-
ституционно-правового статуса местного самоуправления,
могут рассматриваться как атрибутивные свойства местного
самоуправления, отсутствие каковых не позволяет говорить
о существовании на той или иной территории местного са-
моуправления. Может ли отсутствие у местного самоуправ-
ления иных функций свидетельствовать о том, что на тер-
ритории не осуществляется местное самоуправление? Ви-
димо, нет.
К вопросам местного значения, имеющим обязательный
характер для всех муниципальных образований, можно бы-
ло бы отнести следующие: принятие и изменение уставов
муниципальных образований, контроль за их соблюдением;
владение, пользование и распоряжение муниципальной
собственностью; формирование, утверждение и исполнение
местных бюджетов; охрана общественного порядка; содер-
жание и использование муниципальных жилищного фонда
и нежилых помещений; благоустройство и озеленение тер-
ритории муниципального образования; утилизация и пере-
работка бытовых отходов; ритуальные услуги и места захо-
ронения; муниципальные архивы. Решение данных вопро-
сов должно обеспечиваться местным бюджетом. За их неис-
полнение либо ненадлежащее исполнение должна быть
предусмотрена юридическая ответственность. Решение же
всех иных вопросов должно регулироваться в особом поряд-
ке: это может быть принцип добровольного осуществления
дополнительных полномочий за счет средств местного бюд-
жета, реализация иных вопросов местного значения при ус-
ловии соответствующего финансирования из других источ-
218
ников и т.д. Сохранение действующего перечня вопросов
местного значения, при нежелании либо неспособности лю-
бого уровня власти осуществлять полномочия в условия по-
стоянного дефицита финансовых средств, делает ситуацию
конфликтной и неуправляемой.
Другой важнейший компонент содержательной харак-
теристики функциональной структуры - это переданные
полномочия. Федеральное законодательство предусматри-
вает, что органы местного самоуправления могут наделяться
законами отдельными полномочиями органов государст-
венной власти РФ и субъектов РФ. Анализ данного аспекта
проблемы также требует предварительного уточнения по-
нятий. И в юридической литературе, и в законодательстве,
как правило, не разграничиваются понятия "государствен-
ные полномочия" и "полномочия органов государственной
власти" (также, как, например, "государственные функции"
и "функции органов государственной власти". Для сравне-
ния: понятия "правовая система" и "система права", напри-
мер, достаточно жестко различаются в теории права. Требу-
ется более строгий терминологический подход и в отноше-
нии характеристики полномочий. Представляется право-
мерным разграничивать данные понятия. Если Конститу-
ция РФ предусматривает осуществление органами местного
самоуправления отдельных государственных полномочий (ч. 2
ст. 132), соответствующие законы федеральных и регио-
нальных органов власти, в соответствии с которыми осуще-
ствляется такая передача, должны регулировать полномочия
органов государственной власти. В последнем случае такие
полномочия всегда являются полномочиями конкретных
органов, имеют конкретное содержание и предусматривают
не только особый порядок передачи, но и соответствующее
финансовое и иное материальное обеспечение.
Затруднения могут возникнуть также тогда, когда наря-
ду с двумя указанными понятиями используется третье -
"вопросы государственного значения". Так, например, в Во-
219
логодской области органы местного самоуправления в соот-
ветствии с региональным законодательством принимают
участие в решении вопросов государственного значения, к
которым относятся: защита прав и свобод человека и граж-
данина; охрана природной среды, организация рациональ-
ного землепользования и природопользования; организация
здравоохранения, социального обеспечения, занятости и со-
циальной защищенности населения, развитие культуры,
физкультуры и спорта (ст. 63)1. Очевидно, что в данном слу-
чае весьма проблематично определить, в какой степени ор-
ганы местного самоуправления участвуют в их решении, не-
сут ответственность за их неисполнение (ненадлежащее ис-
полнение).
В условиях Российской Федерации передача государст-
венных полномочий органам местного самоуправления
имеет особый смысл. Учитывая ее пространственные харак-
теристики (в том числе и размеры отдельных субъектов Фе-
дерации), только такая передача способна обеспечить реа-
лизацию отдельных государственных полномочий. Это по-
зволит решить и многочисленные проблемы, связанные со
спецификой отдельных регионов и муниципальных образо-
ваний. Постепенно будет накоплен определенный опыт,
возможно, для переосмысления предметов ведения местного
самоуправления, субъектов РФ и Российской Федерации.
Это создаст условия для того, чтобы на новом уровне подой-
ти к одной из наиболее сложных проблем, связанной с раз-
граничением полномочий отдельных органов и должност-
ных лиц. Если же к проблеме переданных государственных
полномочий подойти с точки зрения соотношения общего и
особенного, то следует признать, что общим принципом
здесь является только наличие таких полномочий в функ-
Закон Вологодской области от 21 июля 1997 г. "О наделении органов
местного самоуправления отдельными государственными полномочия-
ми". No 178-ОЗ (в ред. от 9 октября 1997 г. No 189-ОЗ, от 12 ноября 1997 г.
No 210-ОЗ, от 20 марта 1998 г. No 251-ОЗ).
1
220
циональной структуре местного самоуправления, передача
их муниципальным органам в форме закона с соответст-
вующими материальными и финансовыми средствами.
Конкретное же наполнение этой части содержания функ-
циональной структуры местного самоуправления являет со-
бой особенное.
В целом, любая эффективно действующая функцио-
нальная структура должна отвечать следующим требовани-
ям: сочетание самостоятельности и ответственности; объек-
тивная обоснованность и обусловленность; социальная мо-
тивированность; ресурсное обеспечение; гибкость и способ-
ность к адаптации; системная организованность. Такая
структура должна отвечать критериям целесообразности и
дополнительности (субсидиарности).
Системный подход к исследованию местного само-
управления с точки зрения единства территориального, ор-
ганизационного и функционального позволяет добиться и
системности его правового регулирования. Только в этом
случае муниципальное право может рассматриваться как не
суммативное, а системное единство. Это формирует необхо-
димые предпосылки и для развития муниципального права
России как отрасли права.
Как уже отмечалось, комплексный характер муници-
пального права представляют собой реальную угрозу для
его формирования как системы. Об этом говорят проанали-
зированные выше проблемы. Опыт становления муници-
пального права также достаточно убедительно показывает,
насколько сложно добиться сохранения системности, когда
регулируются наряду с публично-правовыми и частнопра-
вовые отношения. Когда используются нормы различных
отраслей права и разнообразные принципы и методы пра-
вового регулирования. Причем, если такое регулирование
осуществляется органами федеральной, региональной и
муниципальной власти. Это, как правило, осложняет реше-
ние проблемы структурирования на уровне не только пра-
221
вовых институтов, но и правовых норм. Наиболее сложно
добиться этого на уровне отрасли права.
Отчасти сказанное приводит к тому, что в юридической
литературе в настоящее время наряду с признанием муни-
ципального права как комплексной отрасли права, сохраня-
ется и другая точка зрения1. Исходя из того, что муници-
пальное право использует для регулирования правовых от-
ношений нормы различных отраслей права, ему отказывают
в статусе отрасли права. В частности, авторы учебника по
муниципальному праву России под ред. А.М.Никитина пи-
шут, что "муниципальное право - это отрасль системы рос-
сийского законодательства, которая включает нормы многих
отраслей права, юридически обеспечивающих функциони-
рование институтов местного самоуправления и решение на
местах отдельных государственных полномочий, которыми
наделяются органы местного самоуправления"2.
Следует признать, что причины появления данной точ-
ки зрения связаны с начальным этапом становления муни-
ципального права. Система муниципального права в силу
того, что остаются значительные проблемы в развитии тео-
рии местного самоуправления, науки муниципального пра-
ва, подчас "рассыпается" в глазах исследователя на отдель-
ные правовые институты либо нормативные правовые акты.
Тем не менее, трудно согласиться с аргументами, которыми
пытаются обосновать вывод о муниципальном праве только
как об отрасли российского законодательства. Следует заме-
тить, что также как муниципальное право, и многие другие
отрасли права (административное, семейное и др.) регули-
руют разнообразные общественные отношения. Муници-
пальное право имеет свой собственный - комплексный ме-
тод правового регулирования, отличающий его от других
Дискуссия о правомерности постановки вопроса о комплексных отрас-
лях права была начата еще в советской юридической науке.
2 Муниципальное право: Учебник для вузов /Под ред. А.М.Никитина. М.,
2000. С. 8.
1
222
отраслей права. В этом методе в основном воплотились тра-
диционные правовые средства, но в определенном соотно-
шении. Их взаимодействие отражает правовую природу ме-
стного самоуправления, специфику предмета правового ре-
гулирования.
Кроме того, в муниципальном праве именно норма
права является первичным элементом системы. Их объеди-
нение позволяет говорить о таких институтах права как ме-
стный референдум, муниципальные выборы, глава муни-
ципального образования, муниципальная собственность и
др. Муниципальное право сложилось естественно, объек-
тивно, в силу реально сформировавшихся по мере децен-
трализации государственной власти общественных отноше-
ний. Нельзя не заметить также, что, если отнести муници-
пальное право к системе законодательства, можно резко су-
зить объем и содержание правового регулирования местно-
го самоуправления. Его особенности обусловили широкое
использование в регулировании муниципально-правовых
отношений наряду с российским законодательством также
правовых обычаев, договоров и соглашений. Следует также
отметить значение подзаконных актов (например, указов
Президента РФ и постановлений Правительства РФ для раз-
вития приграничных регионов или наукоградов), а также
актов местного самоуправления. Муниципальное право Рос-
сии - это комплексная отрасль системы российского права,
представляющая собой совокупность правовых норм, регу-
лирующих общественные отношения, которые возникают в
связи с решением вопросов местного значения, а также осу-
ществлением переданных государственных полномочий, в
интересах населения, с учетом особенностей организации и
осуществления местного самоуправления на отдельных тер-
риториях.
Комплексный характер муниципального права не толь-
ко не "разрушает" его как систему, а придает этой системе
жизнеспособность и устойчивость. Требуя в силу своего
223
комплексного характера специфики правового регулирова-
ния местного самоуправления, такая система, таким обра-
зом, отражает правовую природу данного социального фе-
номена. Ее отдельные элементы, если использовать подход
Д.А.Керимова к анализу системного и суммативного цело-
го1, являют собой органичное единство внутреннего и
внешнего, объективного и субъективного, общего и локаль-
ного и т.д.
Как справедливо отмечают О.Е.Кутафин и В.И.Фадеев,
система муниципального права, отражая правовое регули-
рование вопросов местного самоуправления как целостного
социального явления, имеет объективную основу. Это и
структура Федерального закона "Об общих принципах ор-
ганизации местного самоуправления в Российской Федера-
ции", и потребности практики развития местного само-
управления. Определяя систему муниципального права как
совокупность норм, объединенных в правовые институты и
расположенных в определенной последовательности, иссле-
дователи предлагают определенную структуру такой систе-
мы2. В этой трактовке особого внимания заслуживает прежде
всего подход авторов к системе, во-первых, как к отражению
целостного социального явления, во-вторых, как к сложной
структуре.
Развивая этот подход в рамках предложенной методоло-
гии анализа местного самоуправления как единства общего
и особенного, необходимо систему муниципального права
также трактовать как совокупность правовых норм, которы-
ми закрепляются как общие принципы организации и осу-
ществления местного самоуправления, так и его особенно-
сти. Такому пониманию системы муниципального права
уже не будет соответствовать оценка ее структуры с точки
зрения линейного подхода: расположение муниципально-
1
2
См.: Керимов Д.А. Методология права. С. 198-199.
См.: Кутафин О.Е. и Фадеев В.И. Указ. соч. С. 32-33.
224
правовых институтов - это не последовательность, а более
сложная конфигурация, имеющая объемное измерение.
Только такое многомерное представление о системе муни-
ципального права отражает специфику его предмета и ме-
тода, воплощает единство общего и особенного, характери-
зует комплексный характер отрасли права.
С этой точки зрения необходимо подойти и к структу-
рированию системы муниципального права. Она включает
общую, особенную и специальную части. В общей части ре-
гулируются общие принципы организации местного само-
управления. В особенной части - правовые основы деятель-
ности муниципальных органов в определенных сферах
жизнедеятельности местного сообщества. В специальной
части - особенности организации и осуществления местного
самоуправления на отдельных территориях.
Данная классификация исходит из степени общности
(формальной определенности) муниципально-правовой
нормы. Общая часть объединяет нормы-принципы, нормы-
гарантии, общие нормы. Эти нормы регулируют общие
принципы организации и осуществления местного само-
управления в Российской Федерации. Местное самоуправ-
ление в них отражается как институт политической системы
общества и институт гражданского общества (политическое
и социальное, публичное и частное). Будучи воплощением
наиболее общих представлений о местном самоуправлении,
такие принципы регулируются также нормами междуна-
родного права. В то же время правовые институты, объеди-
ненные в общей части муниципального права, характери-
зуют правовой статус местного самоуправления в РФ, и, та-
ким образом, отражают представление именно о российской
муниципальной системе. Следовательно, общая часть сис-
темы муниципальное права включает совокупность право-
вых норм, которые регулируют: основные понятия и терми-
ны, сущность местного самоуправления, общие принципы
его организации; правовые, территориальные, финансово-
225
экономические и организационные основы; гарантии мест-
ного самоуправления; ответственность его органов и долж-
ностных лиц.
Особенная часть включает совокупность норм права,
конкретизирующих осуществление местного самоуправле-
ния в определенной сфере общественных отношений. Это
может быть сфера образования или социальной защиты на-
селения, охраны общественного порядка или коммунально-
бытового обслуживания населения, управления муници-
пальной собственностью или создания муниципального ка-
значейства. В отличие от тех норм права, которые объеди-
нены в общей части, они не устанавливают таких общих
правил поведения, как, например, ответственность муници-
пальных органов и их должностных лиц или судебная защи-
та местного самоуправления. С другой стороны, они дейст-
вуют на территории каждого муниципального образования,
способствуя решению вопросов местного значения в интере-
сах населения.
Специальная часть муниципального права включает
нормы муниципального права, которые действуют в от-
дельных муниципальных образованиях. Они регулируют
особенности осуществления местного самоуправления, обу-
словленные спецификой правового статуса муниципального
образования (город федерального значения, администра-
тивный центр субъекта РФ, наукоград и др.), исторически-
ми и иными местными традициями (родовая община, каза-
чья станица и др.), другими условиями и факторами. Такие
нормы регулируются, как правило, в правовых актах, кото-
рые действуют с ограничениями во времени (статус науко-
града устанавливается до 25 лет), в пределах конкретной
территории (приграничный регион или родовая община), в
отношении определенного круга лиц (об этом, в частности,
свидетельствует и использование в нормативных правовых
актах о местном самоуправлении таких понятий как населе-
ние, жители, местное сообщество).
226
227
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Как показало проведенное исследование, местное само-
управление способно реализовать часть важнейших функ-
ций и задач властных структур, удовлетворив при этом в
масштабах отдельной территории, а через их совокупность
и в масштабах всей России, насущные интересы человека и
местного сообщества, общества и государства, а также обес-
печить взаимодействие институтов гражданского общества.
Это, в свою очередь, гармонизирует взаимоотношения и по-
вышает эффективность деятельности органов всех уровней
власти, создает тем самым благоприятные условия для фор-
мирования демократического режима.
Но как явление многогранное, обладающее и слабыми
сторонами, местное самоуправление всегда будет вызывать
вполне обоснованную критику со стороны своих оппонен-
тов. И в этом плане одной из гарантий того, что местное са-
моуправление способно ответить самым разным требовани-
ям времени и территории, является его развитие с учетом
достижений не только муниципальной практики, но и тео-
рии.
Научные исследования местного самоуправления и му-
ниципального права призваны выработать наиболее опти-
мальные требования к определению общих принципов ор-
ганизации местного самоуправления, особенностей их реа-
лизации в отдельных субъектах Российской Федерации и
муниципальных образованиях. В представленной работе
сделана попытка сформулировать те из них, которые, по
мнению автора, создают необходимую основу также для ус-
пешной законодательной деятельности, оптимизации дея-
тельности муниципальных и государственных органов в
сфере реализации вопросов местного значения. Таким обра-
зом, теоретико-методологические проблемы местного само-
228
управления находятся в точке пересечения интересов теоре-
тиков и практиков. Многие из них могут быть разрешены
только на основе дальнейшего накопления и систематиза-
ции муниципального опыта, развития нормативной базы
местного самоуправления и обобщения правоприменитель-
ной практики. Это позволит концептуально переосмыслить
и рассмотренные автором вопросы.
229
ОГЛАВЛЕНИЕ
Предисло-
вие.............................................................3
1. Комплексный подход к изучению
местного самоуправления..........................................................10
1.1. Единство политического и социального...................10
1.2. Соотношении "автономии" и "зависимости".........40
1.3. Взаимодействие публично-правового
и частноправового..................................................................71
2. Диалектика общего и особенного
в исследовании местного самоуправления..........................96
2.1. Восхождение от абстрактного к конкретному.........96
2.2. Моделирование как поиск оптимального
соотношения общего и особенного.........................128
2.3. Единство федерального, регионального
и местного (локального)..............................................157
3. Системность в изучении местного
самоуправления (единство территориального,
институционального и функционального).......................184
Заключе-
ние..............................................................235
230
Научное издание
Акмалова Альфия Азгаровна
Методология исследования
местного самоуправления
Монография
Сдано в набор 25.12.2002. Подписано в печать 21.01.2003.
Формат 60х90/16. Печать офсетная. Бумага офсетная.
Объем 15 п.л. Тираж 500 экз.
231
