Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федерального закона N 131) не только укрепило мнение значительной части исследователей и практиков, что многочисленные противоречия и другие недостатки правового регулирования местного самоуправления, а также связанные с ними проблемы правоприменительной практики порождены прежде всего дефектами его конституционно-правовой модели, но и активизировало дискуссии по поводу сущности местного самоуправления, его правовой природы, закрепленной в Конституции Российской Федерации. Ибо остаются нерешенными принципиальные вопросы муниципальной теории и практики о соотношении понятий местного самоуправления и государственной власти, о пределах местной автономии, о разграничении полномочий отдельных уровней публично-правовой власти в правовом регулировании в области местного самоуправления и др. В этой ситуации резонно возникает вопрос, насколько обоснованными могут быть отрицательные оценки конституционно-правовой модели местного самоуправления, если в уяснении ее сущности сделаны только первые шаги.
Возникают серьезные сомнения и в достаточной проработанности принимаемых федеральных и региональных законов о местном самоуправлении, проводимой муниципальной реформы. Ибо такие дискуссии и проведение эффективной муниципальной правовой политики, как правило, связаны с соотнесением избранной модели местного самоуправления с формой и традициями Российского государства, системой государственной власти и общими принципами ее организации, состоянием бюджетной системы и экономики, социокультурными особенностями, ментальностью населения, разворачивающимися глобальными процессами и иными объективными и субъективными условиями и факторами развития государства и общества. Но такой анализ проблематичен, если сущность самой модели остается не только спорной, но и малоизученной.
Трудно не согласиться с известным специалистом в области местного самоуправления Н.С. Тимофеевым, что "современный российский вариант местного самоуправления как один из уровней народовластия (публичной власти) требует переосмысливания многих устоявшихся стереотипов". О целесообразности постановки вопроса в такой плоскости говорит и тот факт, что теория местного самоуправления в российской науке только еще формируется, испытывая традиционные трудности становления понятийного аппарата, определения методологических подходов, выбора основных направлений развития. Такие проблемы усугубляются общими проблемами юриспруденции, противоречивым развитием конституционного и муниципального законодательства в условиях непрекращающихся реформ, спецификой правоприменительной практики в отдельных регионах и муниципальных образованиях.
Отдельные дефекты разработки теоретико-методологических проблем местного самоуправления могут быть обусловлены также тем, что современная практика российского местного самоуправления во многом стала продолжением прерванной в начале прошлого века традиции. Вынужденное преодоление историко-правового разрыва, осуществленное в сжатые сроки, приобрело отчасти характер возрождения уже на новом уровне прошлого опыта. В науке это привело к тому, что в поле зрения исследователей оказались классические труды по местному самоуправлению, многие из которых были написаны в XIX веке, что безусловно оказало влияние на характер и содержание научного процесса.
В частности, если проанализировать основные подходы к выявлению правовой природы местного самоуправления, то, как представляется, большинство из них можно свести к двум взаимосвязанным концепциям. Первая из них связана с попыткой определить правовую природу местного самоуправления, опираясь на анализ основных теорий местного самоуправления (общественной, государственной, дуалистической и др.).
Вторая базируется на сопоставлении сформировавшихся в большинстве развитых стран муниципальных систем (англосаксонской, французской, коммунальной системы ФРГ и др.). Еще раз подчеркнем, что данные подходы не только взаимосвязаны, но и взаимообусловлены. Причем это проявляется не только в содержательном аспекте.
Названные теории сформировались задолго до современного этапа, отражая и стимулируя становление и развитие в прошлом и соответствующих муниципальных систем.
Но правомерно ли в начале XXI века анализировать феномен местного самоуправления, используя понятия прошлых веков, когда формировались соответствующие муниципальные системы и оформлялись известные концепции? Однозначный ответ здесь неуместен.
Очевидно, что представления об англосаксонской и французской муниципальных системах, сформировавшиеся благодаря дискуссиям сторонников разных точек зрения на местное самоуправление, отражали реальную муниципальную практику конкретной эпохи и определенных стран. На уровне теоретического обобщения понятия "англосаксонская" и "французская" муниципальные системы стали представлять собой идеальные (чистые) типы, исключенные в практике, но позволяющие выявить наиболее сущностные признаки явления. Прежде всего, это характер взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, наиболее ярко проявляющийся в отсутствии либо наличии административной опеки, а также компетенционная характеристика.
В свое время немецкий социолог (юрист по образованию) М. Вебер, разрабатывая теорию "идеальных типов" и соответствующий метод исследования, писал об опасной ошибке, дезориентирующей ученого, когда содержание теории некритически отождествляется с самой реальностью и выдается за отражение ее глубинной сущности.
Называя каждый "идеальный тип" продуктом "научно дисциплинированной фантазии", критерием научности той или иной концепции он считал ее исследовательскую продуктивность. С этой точки зрения, дискуссии сторонников и оппонентов общественной теории местного самоуправления оказались весьма продуктивными. Они способствовали в тех условиях уточнению позиции и аргументации каждой из сторон и привели к взаимообогащению теоретических построений, отдельных концептуальных положений.
Вполне логично, что в последующие годы, в том числе и под влиянием государственных реформ в ряде европейских государств, стали формироваться и новые теории местного самоуправления, а большинство реформ местного самоуправления отражали процессы довольно активного изучения, обобщения и заимствования положительного опыта каждой из сложившихся муниципальных систем. Показателен здесь пример и России, приступившей к разработке и реализации земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформ на основе освоения не только собственного исторического опыта, но и зарубежного.
Однако политико-правовые процессы XX века, в том числе становление международных организаций и международного права, глобализация и другие интеграционные процессы привели не только к выработке общепризнанных конституционных ценностей, но и к определенной унификации национальных правовых институтов. Об этом более чем наглядно свидетельствует содержание Европейской Хартии местного самоуправления, странами-подписантами которой стали Великобритания и Франция, Бельгия и ФРГ, а также наряду с другими европейскими государствами сегодня и Россия. Государства - члены Совета Европы, подписав данную Хартию и обобщив в ней опыт развития различных муниципальных систем, достигли компромисса по поводу наиболее фундаментальных принципов организации местного самоуправления. Одновременно с этим они сохранили многообразие национальных моделей местного самоуправления.
Очевидно, что, приступая к анализу таких национальных моделей, в том числе и российской, необходимо разграничивать такие понятия, как "муниципальная система" и "национальные модели местного самоуправления", ибо они связаны между собой также как понятия теоретического и практического, абстрактного и реального, всеобщего и частного, сущности и явления, отражая различное состояние материи. Понятие муниципальной системы (и соответствующие классические теории местного самоуправления) в значительной степени сохраняют свое значение как механизм концептуального выбора, характеристика методологии исследователя, научный инструментарий. Также как многие другие классические понятия и теории (естественно-правовая теория и позитивизм, друзья - враги, демократия и тоталитаризм, либерализм и консерватизм), которые в их классическом понимании определяют (либо создают иллюзию определения) только основного вектора политико-правового развития (выбора). Содержательное же наполнение такого развития (выбора) осуществляется формированием национальной модели, в данном случае, местного самоуправления.
Ограниченный характер классических понятий и теорий местного самоуправления для уяснения правовой природы его современных моделей, необходимость в связи с этим поиска новой парадигмы актуализируется также тем, что произошли существенные изменения в сущности современных государств, их конституционно-правовом регулировании. Так, в прошлом становление местного самоуправления, ознаменовавшее формирование классических теорий местного самоуправления, каждый раз было связано с попытками разрешения на практике и в теории противоречия между государственной властью, которая была весьма далека от идеалов народовластия, и местным самоуправлением - первым и начальным опытом такой демократии. Обоснование права на самостоятельное решение вопросов своей жизнедеятельности в этих условиях было связано, как полагали наиболее решительные сторонники местного самоуправления, с неизбежным противопоставлением местного сообщества и государства. Для сторонников менее радикального варианта реформирования государственной власти, ее децентрализации, было очевидно, что местное самоуправление в условиях сохранения мощной государственной машины может возникнуть только как ее составная часть.
Другими словами, в условиях развития классических буржуазных государств, когда еще не сложились традиции парламентаризма и партийные системы, только начиналось формирование институтов правового государства и гражданского общества, пределы политической системы ограничивались рамками государства, системой его органов.
Политическое и государственное можно было рассматривать почти как синонимы, а властеотношения в качестве своего единственного субъекта включали органы государственной власти (должностных лиц, носителей государственной власти). Местное самоуправление можно было развивать либо как феномен исключительно общественный, либо как составную часть государственной власти.
Становление и развитие демократических правовых государств, одну из конституционных основ которых составляет местное самоуправление, не только существенно, как уже было отмечено, изменило их правовое регулирование, но, видимо, вынуждает иначе взглянуть и на содержание взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления. Провозглашение народовластия в Основном законе государства, народа как единственного источника власти в Российской Федерации привело к расширению понятий властеотношений, субъектов власти и политической системы в целом. Политическая власть не может рассматриваться уже только как государственная. Это не могло не найти своего отражения в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, который, формулируя свои правовые позиции, неоднократно определял сущность местного самоуправления как разновидности публичной власти, выявляя соотношение власти муниципальной и власти государственной. Данная позиция ("Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации и наряду с государственной властью является составляющей публичной власти") нашла применение в практике других органов власти, в том числе судебных.
Обращаясь к официальному толкованию Конституции РФ, необходимо отметить, что в основе многих из сформулированных им правовых позиций лежат достижения отечественных и зарубежных мыслителей, разрабатывавших проблемы конституционализма, теории и практики конституционного развития и заложивших теоретико-методологические подходы к анализу современных реалий. В этом плане трудно переоценить значение одной из первых фундаментальных работ о Конституции РФ профессора С.А. Авакьяна и по его же инициативе проводимых уже более десятка лет международных научных конференций, определяющих наиболее "болевые" точки конституционного и муниципального права. Большое значение также для выработки концепции местного самоуправления как одного из уровней, разновидности публично-правовой власти имеют исследования Ю.А. Тихомирова, который в новых условиях сформулировал проблему публичного в праве, соотношения публичного и частного, а также В.Е. Чиркина, сформулировавшего и последовательно рассмотревшего происхождение, природу, организацию и реализацию публичной власти.
Если обратиться к анализу правовой природы местного самоуправления в том виде, в котором эта природа закреплена в Конституции РФ, то, как представляется, важно прежде всего выявить соотношение понятий местного самоуправления и публично-правовой власти. Для этого необходимо будет уточнить понятийный аппарат: с учетом конституционных положений о народовластии, осуществляемом как непосредственно, так и через органы власти, а также конституционно-правового содержания местного самоуправления более жестко разграничить понятия "местное самоуправление" и "муниципальное управление". Это позволяет выявить не только то общее, что объединяет понятия местного самоуправления и публично-правовой власти (одновременно уточнив, каким образом соотносится с ними и понятие муниципальной власти), но и выявить специфику местного самоуправления в той части, в которой оно представляет собой институт прямой демократии, самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Разнообразные варианты здесь будет иметь и решение вопроса о совпадении (несовпадении) субъекта и объекта управления.
Такой подход позволяет раскрыть двойственный характер местного самоуправления, исходя из наличия двух несводимых друг к другу начал, составляющих в неразрывном единстве понятие местного самоуправления. Такая двойственность вытекает из сущности местного самоуправления как формы народовластия, публично-правовой власти. Если рассмотрение властеотношений вводит понятие политического, то анализ самоуправленческого компонента (самоорганизации населения) в осуществлении таких властеотношений - понятие социального, общественного. Причем, как политическое (несводимое к государственному), так и социальное проявляются и в территориальной организации местного самоуправления, и в его компетенционной характеристике, организационной и экономической основе, сущности юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Изучение соотношения политического и социального имеет не только важное теоретическое, но и практическое значение. Это наглядно показывает сравнительно-правовой анализ Федерального закона N 131 и Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". С одной стороны, оба закона соответствуют Европейской хартии местного самоуправления и, таким образом, отвечают современным представлениям о местном самоуправлении. С другой же стороны, нельзя не видеть, что Федеральный закон N 131 по многим позициям попытался изменить установившееся соотношение политического и социального. Сохранение его оптимального уровня во многом будет зависеть от того, "заработает" ли поселенческий уровень местного самоуправления, усилив потенциал социального, или абсолютно доминирующие позиции займет районный уровень местного самоуправления, что с учетом новелл 131-ФЗ резко усилит его политическую сущность.
Хотя правовая природа местного самоуправления, как было сказано, не определяется его организационной структурой, компетенцией или, например, порядком юридической ответственности - все это, наоборот, обусловлено его двойственной природой, но конкретное решение данных вопросов в законодательстве способно значительно повлиять на его перерождение. В частности, будучи одним из уровней публично-правовой власти, местное самоуправление осуществляет не только собственную компетенцию, но и переданные государственные полномочия. Но если объем такой переданной компетенции (с соответствующими механизмами финансирования, отчетности и контроля со стороны органов государственной власти) начнет доминировать над вопросами местного значения, может сложиться основа для деформации местного самоуправления.
Вместе с тем, пока правовая природа местного самоуправления определяется соотношением политического и социального (социального и политического) сущность данного явления останется неизменной. Для судьбы местного самоуправления в России опасно чрезмерное усиление как политического, так и социального. Вытеснение администрированием местной автономии неизбежно приведет к огосударствлению местного самоуправления. Столь же может быть печальна судьба местного самоуправления, если отрицание в нем политического, властеотношений, разновидности публичной власти, приведет к его перерождению исключительно в социальный (общественный) феномен (территориальное общественное самоуправление). Не отрицая его эффективности для реализации определенных задач, вместе с тем, очевидно, что оно не способно заменить собой местное самоуправление.
Таким образом, возвращаясь к вопросу о проблемах конституционно-правового регулирования местного самоуправления в России, нельзя не признать, что таковые, конечно, есть. Многие из них, как представляется, связаны с общими проблемами Основного закона. Это, например, последствия противоречивого регулирования разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Применительно к местному самоуправлению нельзя не обратить внимание на то, что определение вопроса об установлении общих принципов организации местного самоуправления как сферы совместного ведения (п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ) изначально определило основной вектор его развития: в зависимости от доминирования политики централизации или децентрализации будет изменяться и соотношение федерального законодательства (с присущей ему унификацией) и регионального (направленного на дифференциацию конституционно-правовой модели местного самоуправления). Неизбежны, в частности, противоречия в реализации конституционных положений о местном самоуправлении на отдельных территориях. Данный перечень можно продолжить.
Однако установленная конституционно-правовая модель местного самоуправления по многим позициям соответствует общепризнанным принципам и нормам международного права, отражая достижения мировой муниципальной практики. Характер, содержание и направленность принятых в рамках одной Конституции РФ столь разных федеральных законов о местном самоуправлении показывает, что в рамках избранной модели имеются достаточно широкие рамки для вариативных поисков на уровне федерального и регионального законодательства, муниципальных правовых актов.
Акмалова А.А.
д.ю.н., профессор РАГС
www.viperon.ru
