Надо признать, что борьба с коррупцией, это не только наша национальная забава. Многие пытались. Мало у кого получилось.
Известна «модель ICAC», применение которой позволило в какой-то степени решить задачу искоренения коррупции в Гонконге.
Коррупция в Гонконге в середине прошлого века была по масштабам не ниже российской, образца начала ХХI века. К тому же, как и у нас в стране, подавляющее большинство граждан Гонконга считали ее неизбежной и вечной.
Аббревиатура «ICAC» скрывает полное название Независимой комиссии против коррупции (Independent Commission Against Corruption.). Эта комиссия обладала поистине огромной властью. Её полномочия были, по меркам любой современной демократической страны просто чудовищны: начиная от несанкционированных выемок документов, до применения моратория на применение принципа презумпции невиновности в отношении некоторых подозреваемых.
Была разработана и реализована программа информационного обеспечения проводимой ICAC компании борьбы. Именно эта программа разрушила веру населения Гонконга в то, что коррупция будет существовать всегда.
В обществе сложилось устойчивое осуждение этого явления. На борьбу ушло более десяти лет.
В итоге, коррупция в Гонконге была побеждена. Почти. Мы же понимаем – стерильных систем не бывает.
Пример Гонконга уникален и приведен здесь только для того, чтобы дать почву для крайне необходимых попыток, хотя бы в «первом приближении», спрогнозировать возможные сроки войны с коррупцией в нашей стране.
Абсолютно ясно, что реальная ситуация в современной России такова, что не позволит не только превзойти, но даже приблизиться к силе целенаправленного разрушения этой «общественной проказы», достигнутой в Гонконге во второй половине прошлого века. Поэтому можно дискутировать по нюансам и деталям, но, по-моему, совершенно ясно одно: использование только силовых, административных («гонконгских») методов ведения войны с коррупцией, в условиях сохранения и развития демократического режима потребует столько времени для достижения желанного результата, что «Столетняя война» покажется нам блицкригом.
Поэтому необходимы иные решения.
Начнем с начала.
Попытаемся понять, а что же такое «коррупция»?
Реликтовая коррупция.
Практически все используемые сегодня определения коррупции сводят сущность этого явления либо к его юридической оценке – «преступление», либо к описанию технологии совершения этого преступного деяния – «использование служебного положения в личных целях» и пр., и пр.
Эти определения коррупции верны по форме, но пусты по содержанию. Поэтому использование их непродуктивно - для борьбы со злом необходимо знать его природу.
Коррупция явление крайне многогранное. Достаточно сказать, что ныне действующий Уголовный кодекс Российской Федерации содержит целый ряд составов преступления, относящихся к коррупции.
Коррупционные действия могут квалифицироваться статьями Уголовного кодекса: 174 - легализация денежных средств или иного имущества, приобретенных незаконным путем; 285 - злоупотребление должностными полномочиями; 290 - получение взятки; 291 - дача взятки; 292 - служебный подлог. Коррупционные преступления в форме подкупа караются по п.п. «а» и «б» части второй статьи 141.
Таким образом, форм проявления коррупции много, но в ней можно выделить две основные группы деяний.
Первая. Продажа преференций системы государственного управления. При этом нелегитимными могут являться представляемые вне или в обход процедуры некие преимущества или льготы, форма их предоставления, либо преступной является продажа услуг.
Вторая группа коррупционных проявлений включает присвоение и (или) противоправное использование в коммерческих целях государственной собственности.
Понятно, что нет абсолютной непроницаемой перегородки между этими группами проявления коррупции. Приведенное здесь разделение основывается на главном классификационном признаке: отношение к государственной собственности. Если в первой группе источником обогащения коррупционеров являются доходы граждан или коммерческих организаций, то для второй группы характерно то, что в качестве цели преступных домогательств выступает государственная собственность.
Побочные действия (отмывание доходов, полученных преступным путем), являются логическим продолжением действий, отнесенных к этим двум группам коррупции.
Не требует особых доказательств тот факт, что в России по численности совершаемых коррупционных поступков и вовлеченных в них лиц, первая группа абсолютно превалирует .
Получение «мзды» при проведении разнообразных проверок, ускорение прохождения законом предусмотренных процедур, дополнительная, сверх законодательно установленных норм, оплата лечения, обучения, поборы работников органов контроля и управления и т.д. и т.п., вот тот огромный пласт коррупции, накрывающий едва ли не подавляющую часть населения нашей страны.
Именно проявления коррупции, отнесенные к первой группе, в основном создают общественный фон, формируют отношение населения к ней. Эти проявления принято, но трудно называть «антиобщественными», поскольку общество растворило их внутри себя. Именно здесь находятся корни, питающие «славу» коррупции, которую граждане нашей страны, едва ли не единодушно, считают непобедимой. Отметим, что в данном варианте в качестве активной стороны противоправного деяния, субъекта, реализующего свой корыстный интерес, выступают представители государства
В то же время следует признать, что такая форма коррупции сведена к минимуму в развитых странах мира. Но она же в значительной степени характерна для развивающихся стран. Первую группу коррупционных проявлений можно назвать «реликтовой» коррупцией, поскольку исторически она возникла первой и, как показывает практика, при определенных обстоятельствах сходит на нет.
Реликтовая коррупция представляет собой набор (противозаконных, или не отрегулированных Законом) методов, позволяющих определенным группам (членам) общества реализовать свой эгоистический экономический мотив за счет иных людей или групп населения. Но это становится возможным только при наличии дефектов в системе государственного (общественного) управления. В частности, эти дефекты могут принимать форму избыточного администрирования со стороны государства.
Реликтовая коррупция в ряде случаев нивелирует влияние этих дефектов, она позволяет снижать остроту проблемы их немедленного устранения. Коррупция образует цепочки взаимодействий, в помощью которых обходятся «узкие» места управленческой системы государства, делая её, в особо запущенных случаях, вообще работоспособной. А в условиях государств, с крайне рассогласованными управленческими системами, реликтовая коррупция позволяет им просто выживать.
Реликтовая коррупция выступает неким реальным компенсатором в ущербных системах государственного управления.
Но в любом случае, коррупция данной группы, оказывается встроенной в систему управления обществом – она возникает и существует там, где в системе управления государством существует хоть малейшая каверна. А поскольку (как мы помним) идеальных общественных систем нет, то везде и всюду существует питательная среда для реликтовой коррупции.
Поэтому искоренение реликтовой коррупции требует проведения изменений в системе государственного (общественного) управления.
Политические монополии и авторитарные режимы отличаются повышенным уровнем всех, но в первую очередь – реликтовых коррупционных проявлений. И тот несомненный факт, что страны традиционных демократий научились удерживать уровень реликтовой коррупции на минимуме, говорит о том, что демократия, помимо иных содержательных элементов несет в себе основу для формирования долгосрочной антикоррупционной стратегии.
Государственная собственность или охраняемое имущество?
Вторая группа коррупционных проявлений имеет своей целью присвоение или неправомерное использование государственной собственности.
Смысл посягательств в данном случае заключается (как правило, и в основном) в попытках превращения государственной собственности в частную.
Возникают вопросы. Чем отличается государственная собственность от всех остальных известных нам иных форм собственности? Почему именно она представляет собой предмет постоянной, непрекращающейся ни на минуту, атаки со стороны частного интереса во всех странах мира без исключения?
Распоряжение, владение, пользование – известная юридическая триада, определяющая отношения собственности. Но свойства этих отношений только этим набором не ограничиваются.
Следует обратить внимание на то, что наряду с такой категорией, как «собственность», существует иная, близкая или даже, в некотором смысле, дублирующая ее категория - «имущество».
Различие между собственностью и имуществом примерно такое же, как между товаром и изделием. Изделие, как известно, может превратиться в товар, только попадая в среду реального обмена. В этом случае к его и ранее существовавшим свойствам добавляется ещё одно – стоимость. Нечто аналогичное происходит при трансформации имущества в собственность. Именно этой аналогией можно объяснить наличие двух названий, определяющих одну и ту же совокупность материальных благ в различных её ипостасях: имущество и собственность. Собственность является неким преходящим состоянием имущества, возникающим в момент его соприкосновением с иной собственностью. Отношения собственности, кроме того, проявляются и в своего рода «защитной реакции» имущества на возможность смены его владельца.
Триединая формула: «распоряжение, владение, пользование» полностью реализуется только применительно к частной собственности. Все иные, известные нам формы: акционерная, коллективная, долевая, совместная, муниципальная, региональная, федеральная, государственная и т.д., собственностью, в исходном её понимании, не являются.
Часть из перечисленных форм является суррогатными формами собственности, часть – охраняемым имуществом.
Поясню.
Если мы с вами, читатель, купим на паях корову, то кому она будет принадлежать? Кто конкретно сможет войти в распоряжение, владение, пользование бурёнкой? Это не я, но и не вы. Естественно, что перед покупкой коровы мы заключим соглашение, в котором предусмотрим правила эксплуатации означенного животного. Очень важно понять, что, заключая это соглашение (договор), мы создаём третье лицо - некоего суррогатного собственника. Созданный нами собственник бестелесен, или, как сейчас говорят, виртуален, но именно он и наделен правами распоряжения, владения и пользования. Только он может продать корову и полученное от нее молоко, купить для неё корма. Таким образом, из нашего имущества (денежных средств) путем покупки коровы мы создали квази-собственность или суррогат частной собственности. И все другие формы собственности, построенные по принципу объединения имущества, также являются суррогатными формами, производными от частной собственности. Собственник, в том случае, если объединились двое и более владельцев имущества, описан в учредительных документах. Собравшись вместе, владельцы, но они же не распорядители (и, как правило, не пользователи), могут поменять вид, подправить или уничтожить виртуального собственника, которому каждый из них вверил свое имущество. Здесь не случайно использован термин «имущество». Материальные и иные ценности, находящиеся в лоне единой собственности, до момента их выхода на рынок представляют собой именно имущество.
Различия между собственностью и имуществом очень важно для понимания сути феномена, получившего название - «государственная собственность».
Экономическая и правовая природа материальных ценностей, находящихся в распоряжении государственных органов управления, совершенно иная, чем у суррогатных форм собственности, основанных на договоре свободных в своем волеизъявлении и независимых друг от друга владельцев имущества, и тем более - у частной собственности. Для всех государств, без исключения, единственно возможной и практически реализуемой является внедоговорная форма изъятия имущества, образующего основную часть так называемой «государственной собственности», основывающейся на правовом неравенстве хозяйствующего субъекта в государстве и самого государства.
Государственное имущество не является собственностью потому, что не соответствует необходимому условию ее формирования. Это условие определяется наличием связи между изменением массы материальных ценностей, аккумулированных в собственности (или имуществе, потенциально способном превратиться в собственность), и личным потреблением её обладателя.
Отношения собственности возникают между субъектами только в том случае, если они ощущают реальную связь между личным потреблением и собственностью. Собственность родилась из накапливаемого недопотребления. Собственность же является и возможным источником дополнительного потребления для её обладателя.
Не имеет значения, что конкретно распределяется на потребляемую и накапливаемую части: продукт, созданный собственным трудом, или продукт, полученный путем применения наемного труда - всегда существует дилемма: накопить или потребить? Собственность кормит, но и собственность «кормят» тем, что отказываются от возможного дополнительного потребления в её, собственности, пользу.
Таким образом, термин «государственная собственность» - не корректен. Это даже не одна из суррогатных форм собственности, поскольку нет, и не может быть договорных, добровольных форм объединения имущества под эгидой государства. Ни один гражданин, ни одной из стран мира не может претендовать на долю того, что называется государственной собственностью, путем разрыва договора с государством, поскольку такого договора не существует. Очень важно, что имущество, аккумулированное государственными органами управления, формируется путем изъятий (в основном фискального свойства) или экспроприации и не предназначается для использования в коммерческом обороте. Поэтому оно является материальной основой многих видов хозяйственной деятельности с внеэкономическим целеполаганием.
Что касается терминологии, то «государственная собственность» в качестве уже состоявшейся и удобной «фигуры речи» - это одно, но если вникнуть содержание - нечто совсем иное. Субстанцию, именуемую сегодня государственной собственностью, правильнее было бы называть «охраняемым государством имуществом». Приемлемой представляется и такая форма для идентификации этого феномена: «имущество государства».
Интересным и практически важным является вопрос об отношениях, возникающих на стыке частной собственности (или форм собственности, производных от нее) с охраняемым государством имуществом.
С одной стороны, государственное имущество пополняется и преумножается за счет бизнеса. При этом налоговая система в любой точке земного шара является результатом компромисса в борьбе без правил. Никто и никогда не мог (да никто и не брался) обосновать ставку ни одного из когда-либо существовавших налогов.
С другой стороны, никакие ухищрения в виде конкурсов, аукционов, торгов и т.п., устраиваемые в процессах использования государственных средств, ни строгость законов, ни усилия СМИ, не устающих бичевать коррупционеров, словом, ничто не смогло отвратить бизнес от аппетитного неэквивалентного поедания имущества государства при любой форме соприкосновения с ним.
Этой борьбе не будет конца. В ней сошлись сила власти и энергия жизни.
Охрана государственного имущества трудна, в первую очередь, тем, что не существует такого «охранителя», которому был бы абсолютно чужд личный интерес. Противная рыночному естеству природа государственного имущества требует постоянной его защиты. Мы можем констатировать, что в любых условиях, возводимые вокруг государственной «собственности» защитные редуты, постоянно «пробиваются» неугомонным стремлением частного интереса превратить имущество в собственность.
Административные меры защиты государственного имущества ущербны и неэффективны по определению. Здесь действует абсолютный административный закон: «Над запретом думает начальник, а над тем, как его преодолеть – все остальные. Силы - не равны».
Отметим, что активной стороной коррупционных проявлений второй группы выступает бизнес, который может иметь и часто имеет скрытую аффилированность с представителями государственной власти.
Обратим внимание на то, что в предлагаемых мерах по созданию административного щита на пути коррупционных посягательств на государственное имущество, нет таких сильных, отработанных мировой практикой, элементов, как создание специальных национальных антикоррупционных органов (вспомним «ICAC»), назначение независимых обвинителей (прокуроров), которые занимаются особо важными случаями коррупции, не предусматривается создание института независимых омбудсменов, расследующих заявления о коррупции и изучающих пути улучшения работы органов управления, отсутствуют специальные программы защиты свидетелей и др.
Однако следует признать, что административные меры могут быть лишь дополнением к деятельности, направленной на формирование экономической среды, способствующей подавлению коррупционных импульсов в местах их возможного возникновения.
Но силы этого движения явно недостаточно для победы над коррупцией.
Передовой край защиты государственного имущества проходит по линии формирования и финансирования государственного заказа. Всем, кто знаком с состоянием дел в этой, колоссальной по своим масштабам, сфере, понятно – государственные интересы защищены здесь крайне слабо.
Да, существуют конкурсы, аукционы, тендеры… Но, в основном, эта деятельность является прекрасной иллюстрацией к известной ленинской фразе: «По форме – правильно, а по-существу издевательство». Административный контроль в этой области крайне неэффективен.
Формирование ситуации в обществе, подавляющей коррупционный потенциал требует принципиально новых решений. Необходимо создание таких условий, когда коррупционным устремлениям противостоит не только административный запрет, но и качество экономической среды. Это называется формирование объективного экономического противоречия для объекта управления. Применительно к задаче снижения уровня коррупционных проявлений в области формирования и реализации государственного заказа, необходим инструмент, позволяющий демпфировать стремление к небескорыстной унии бюджетополучателей и бизнеса, что требует разделения властных и хозяйственно-финансовых функций для всех органов государственного управления, имеющих прямое или опосредованное влияние на формирование и исполнение бюджетов всех уровней.
В первом приближении напрашивается решение, связанное с формированием «прослойки» между источником бюджетных средств и их потребителями. Это коммерческая по своей форме, промежуточная инстанция сможет сформировать ситуацию, подавляющую коррупционные устремления в том случае, если их реализация будет отрицательно сказываться на конечных результатах её деятельности.
Основная идея предлагаемого мною изменения системы финансирования госзакупок заключается в привлечении коммерческих банков к участию в этом процессе своими кредитными ресурсами, т.е. введение процедуры кредитования коммерческими банками закупок, осуществляемых на средства федерального бюджета под гарантии Министерства финансов.
Кроме того, очень важно уменьшить возможности неконтролируемого увеличения статей расходов при исполнении госзаказа. Для этого необходимо переходить на использование трансфертных цен.
В завершении этой работы необходимо обратить внимание еще на один аспект антикоррупционной борьбы.
В организации борьбы с коррупцией просматривается интересная закономерность. Руководители высших уровней управления готовы бороться с коррупцией … среди своих подчиненных. Для слоя высших управленцев наряду с обычной, традиционной коррупцией, характерна и «бескорыстная» коррупция – противоправные по своей сути деяния совершаются не для прямого обогащения, а для финансирования решения неких злободневных, актуальных, крайне важных задач.
Когда появляются сообщения о том, что имярек «обуздал», «сел» на тот или иной финансовый поток – речь идет именно об этом.
Задачи, решаемые за счет средств «бескорыстной» коррупции, лежат, как правило, в политической плоскости. Что бы было понятно, о чем идет речь – напомню известную историю о «коробке из-под ксерокса».
Борьба с коррупцией, это, конечно, борьба с конкретными людьми, отстаивающими свои интересы. Коррупционеры «вооружены» большими финансовыми средствами и был бы наивным считать, что этому «оружию» можно противопоставить только административный ресурс.
Эта борьба требует средств.
Но достигнуть заветной цели можно будет только в том случае, если эти средства будут легальными.
