Было бы неверным полагать, что за тысячелетнюю историю Россия лишь сейчас разрабатывает демократическое представительство интересов населения в местных органах власти. Можно вспомнить и вечевое право, и земство, и Советы "ленинского типа", и Советы эпохи перестройки.
В Российской империи многие вопросы местной текущей жизни решались двумя путями, которые, с оговорками, можно назвать относительно демократическими: для дворян-помещиков - дворянское собрание (орган сословного самоуправления), которое существовало с 1785 до 1917 года на уровне губерний и уездов; для крестьян - община (замкнутая сословная единица). В 1864 году в результате проводимых реформ в Российской империи стала формироваться особая форма местного самоуправления - земство. К 1914 году земства действовали в 43 губерниях Империи. Система земств была ликвидирована большевиками в 1918 году.
Ей на смену Ленин предложил ввести Советы рабочих и крестьянских депутатов. В условиях единовластия Коммунистической партии и так называемой диктатуры пролетариата Советы были во многом бесправными органами. Вместе с тем, система Cоветов охватывала практически все населенные пункты и формально основывалась на принципах выборности. Решительный перелом произошел весной 1990 года, когда еще в условиях горбачевской перестройки, были сформированы местные советы на основе альтернативных выборов при предоставлении им реальных полномочий. Однако эта либерализованная система советов была ликвидирована Борисом Ельциным в конце 1993 года, как якобы в принципе непригодная. Ее наиболее слабым местом называли видимое отсутствие разделения исполнительной и законодательной власти.
Вместо уничтоженной модернизированной советской системы, самоуправления российскому обществу была предложена иная модель. Ее основы были зафиксированы в Конституции, принятой на референдуме в декабре 1993 года, и там же определены наиболее общие законодательные контуры самоуправления.
Глава 8 Конституции РФ, например, полностью посвящена проблемам местного самоуправления. Здесь уже в первом пункте сказано, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Основной закон страны допускает наделение местного самоуправления отдельными государственными функциями (с передачей необходимых средств) на основании законов. В этом случае, реализация названных функций подконтрольна государству.
В самом слове местное САМО-управление заложено то, что делает систему управления местным самоуправлением заведомо двусмысленной, полной внутренних противоречий. В этой связи не могу не напомнить статью 12 Конституции, где сказано, что "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти", но самостоятельность местного самоуправления ограничена пределами его полномочий. В 1995 году произошла попытка системного правового обеспечения местного самоуправления в России на основе федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Закон был принят Государственной Думой страны 12 августа 1995 года и известен под номером 154-ФЗ. Причем, поправки в этот закон вносились неоднократно - в 1996, 1997, 2000, 2002 и 2003 годах.
Одним из ключевых положений федерального закона является расшифровка конституционного понятия - "вопросы местного значения". Другим не менее важным понятием, определяемым законом 1995 года, стало "муниципальное образование". Конституция такого понятия не содержит. В ней речь идет лишь об "органах местного самоуправления" и о территориях, на которых осуществляется местное самоуправление.
Для справки скажу, что в Российской Федерации на начало 2004 года количество районов, входящих в субъекты Федерации составляет 1882; городов - 650; городских районов и округов - 330; поселков городского типа - 1838; сельских администраций - 24421. А муниципальных образований еще два года назад было зарегистрировано 11,5 тысяч.
Согласно закону 1995 года под "муниципальным образованием" стали понимать "городское, сельское селение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, а также иную территорию... в пределах которой осуществляется местное самоуправление". Закон установил, что такие понятия как "муниципальный" и "местный" являются равнозначными.
Закон 1995 года содержал перечень из 30 предметов местного ведения. Здесь описывались основы устава муниципального образования, говорилось о возможности образования ассоциаций и союзов муниципальных образований. Закон содержал также описание контуров органов местного самоуправления (представительного органа, главы муниципального образования, иных органов). Закон также ввел понятие муниципальной службы.
Наконец, поскольку Россия есть федеративное государство, а ее субъекты наделены правом принимать собственные законы, то и местное самоуправление в РФ развивалось не только на основе Закона ФЗ-154, но и на базе как минимум 89 нормативных актов, изданных в каждом регионе. Это, безусловно, привело к значительному разнообразию форм и методов местного самоуправления.
Чем была продиктована новая реформа местного самоуправления? Далеко не везде в России местное самоуправление являлось таковым по своей сути. Многие органы местного самоуправления более походили на органы государственной власти. К тому же изменилась обстановка в стране между началом 90-х и началом нового века, включая стиль и методы управления.
Были для новой редакции и серьезные объективные причины. Это потребовало:
- более четкого разделения функций и предметов ведения между всеми уровнями российской власти,
- укрепления принципа властной вертикали,
- введения большей унификации властных структур всех уровней,
- максимального приближения самоуправления к людям,
- защиты людей от бюрократического произвола со стороны местных властей, усиления зависимости местной власти от населения,
- стимулирования развития местной инициативы и повышения ответственности на местах.
Теперь о сути нового закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", принятого Государственной думой РФ 16 сентября 2003 и получившего номер 131-ФЗ - так называемый закон Козака.
Уже в самом начале текста закона появилась запись о том, что МСУ в России - это форма осуществления народом своей власти для "самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения".
Серьезной детализации подверглись вопросы территориальной организации МСУ. Был установлен двухуровневый подход к местному самоуправлению и введены принципы "пешей" и "транспортной" доступности. Серьезно ревизованы вопросы местного значения и полномочия органов МСУ. Так, отдельно выделены вопросы местного значения поселения, муниципального района, городского округа. Некоторые вопросы видоизменились, дополнились, либо исчезли из нового перечня.
Теперь более подробно регламентированы формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления (местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, по вопросам изменения границ муниципального образования, сход граждан, правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрание граждан, конференция граждан, опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления). Введены разнообразные нормативы по организации представительных органов МСУ, выборам глав муниципального образования.
Еще на стадии обсуждения законопроекта Козака были выявлены десятки острых вопросов, сформулированных депутатами Госдумы, членами Совета Федерации, а также на местном и региональном уровнях. Несмотря на то, что закон попытался охватить все возможные ситуации, его применение в крупных городах и сельской провинции явно различается.
28 сентября "Российская газета" опубликовала большой материал о едином муниципальном образовании Северо-Енисейского района Краснодарского края, который был образован в 1996 году в результате местного референдума. Закон "Козака", по мнению руководителей этого муниципального образования, в условиях российского Севера может отбросить назад социальные завоевания территории. Поэтому местные руководители предполагают повременить с введением в действие положений нового закона для подобных местностей.
Помимо таких частных примеров, немалую озабоченность многих вызывают такие элементы вступающего в силу закона как принцип "пешей доступности", появление второго, надстроечного, уровня, возможное разрастание штатов органов МСУ и нехватка квалифицированных кадров, нехватка собственной налоговой базы, как подрыв экономической самостоятельности, а также излишняя зарегламентированность.
Существуют также неоднозначное отношение к реформе в обществе, слабая готовность к ее осознанной реализации, желание чиновников быстрее "отрапортовать", а потом оставить "все как есть". В то же время реформа может сломать бюрократическую "смычку" районного начальства - главы администрации, прокурора, судьи, начальника отдела внутренних дел... В ряде регионов такая смычка принимает вид мелких удельных княжеств.
Поэтому не случайно президент Владимир Путин, выступая с новой концепцией реформирования российской власти 13 сентября 2004 года, заявил о необходимости подумать над тем, чтобы органы государственной власти могли оказывать "большее влияние на формирование органов местного самоуправления".
КЛИМОВ Андрей Аркадьевич,
член комитета Государственной думы РФ
по делам Федерации и региональной политике.
http://www.fondedin.ru/
