Вопросы политики в отношении новых независимых государств - стран бывшего СССР, ставших теперь, после расширения Европейского союза нашими общими соседями, не раз вставали в рамках диалога между Россией и ЕС. Поводы для этого были разные: отношение к режиму Лукашенко в Беларуси; выборы в Украине; приднестровское урегулирование; энергетические конфликты в отношениях Москвы с Киевом и Минском; неурегулированные конфликты на Южном Кавказе; обострение отношений между Россией и Грузией... Таких поводов в будущем будет не меньше. Скорее всего - больше. События в той части постсоветского пространства, которая граничит сегодня и с Россией, и с Европейским союзом, и дальше будут вторгаться в повестку дня наших отношений.
НА ПЕРИФЕРИИ
Обращают на себя внимание несколько обстоятельств.
Во-первых, систематического диалога между ЕС и Россией по вопросам общих соседей нет. Российская сторона до сих пор не проявляла интереса к их обсуждению с Брюсселем или с государствами-членами ЕС на постоянной основе. Всякий раз проблемы, возникающие в зоне общего соседства, привносятся в повестку дня диалога в силу чрезвычайных обстоятельств.
Во-вторых, складывается впечатление, что Москва и Брюссель легче и быстрее сговариваются по более далеким для них (во всяком случае - для России) вопросам мировой политики, таким как развитие кризисов на Ближнем Востоке или поиски урегулирования ситуации вокруг ядерной программы Ирана. Во всех этих случаях речь идет о международных проблемах, в решении или урегулировании которых Россия и ЕС играют относительно скромную роль. Когда же речь идет о вопросах, которые обе или хотя бы одна сторона - Россия, или ЕС - относят к числу приоритетных, диалог между ними, как правило, не приводит к формулированию общих или близких позиций. Как правило, в таких случаях они придерживаются различных оценок складывающейся ситуации и предлагают разные, нередко противоположные решения возникающих проблем. Примерами здесь могут служить дискуссии о статусе Косово, о положении дел в странах Балтии, о неурегулированных конфликтах или политических кризисах в полосе новых независимых государств, включая не только страны, относимые Европейским союзом к числу "общих соседей", но и государства Центральной Азии.
В-третьих, возникающие в этой связи разногласия пока не сказываются существенным образом на отношениях России с Европейским союзом, остаются на их периферии. Более того, Россия не проявила интереса к реализуемой ЕС с 2004 года "Европейской политике соседства" (ЕПС) и отказалась от участия в ней. В центре диалога Москвы с Брюсселем находятся сегодня другие вопросы - начало переговоров о новом соглашении с ЕС и сотрудничество в сфере энергетики.
Отсутствие систематического диалога и сотрудничества по вопросам политики в зоне "общего соседства" скрывает латентный потенциал для противоречий между Москвой и Брюсселем. Россия выступает здесь в роли державы статус-кво, воспринимающей любое усиление влияния третьих стран или групп государств как нарушение ее интересов. Такое восприятие процессов на постсоветском пространстве и, в частности, в Восточной Европе и на Южном Кавказе в последние годы усилилось в условиях благоприятной для России экономической конъюнктуры и появления у российской политической элиты ощущение возрождения статуса страны как великой державы - если не глобальной, то, по крайней мере, региональной.
Тот факт, что вопросы политики в отношении Восточной Европы и Южного Кавказа до сих пор остаются на периферии отношений России с ЕС говорит лишь о том, что Европейский союз не воспринимается Москвой в качестве ревизионистской силы, способной поставить под вопрос существующий здесь статус-кво и существенно повлиять на развитие ситуации. По этой причине Москва не воспринимает всерьез "Европейскую политику соседства". Противоречивость и неопределенность внутренних политических и экономических процессов в странах, оказавшихся в зоне нашего "общего соседства", укрепляет в Москве надежду на обратимость перемен и на возможность избежать их в других новых независимых государствах.
Неопределенность и многовекторность развития ситуации и политики большинства стран Восточной Европы и Южного Кавказа позволяет предположить, что наиболее вероятным сценарием отношений между Россией и ЕС в этом регионе в ближайшей и среднесрочной перспективе будет не столкновение интересов и не сотрудничество, а отсутствие и того, и другого. Это означает, что вопросы политики в зоне "общего соседства" и дальше будут оставаться на периферии отношений России и ЕС, повестка дня которых будет определяться другими, более важными для них вопросами. Одновременно и Москва, и Брюссель будут выстраивать свою политику в Восточной Европе и на Южном Кавказе независимо друг от друга. Правда, возможные в будущем новые конфликтные ситуации и политические кризисы в данном регионе время от времени будут играть роль возмущающего фактора в отношениях между Россией и ЕС.
В то же время развивающиеся в регионе независимо от политики ЕС или России процессы свидетельствует о нарастающей диверсификации внешних связей стран Восточной Европы и Южного Кавказа. Единственным исключением здесь является Беларусь, но и то - относительно. Среди этих тенденций - дальнейшее ослабление роли России и повышение значимости ЕС как экономического партнера стран региона, а также возрастание заинтересованности практически всех "общих соседей" России и Европейского союза к более тесному сотрудничеству с евроатлантическими институтами безопасности и в первую очередь - с НАТО.
Все эти тенденции обозначились до выдвижения Европейским союзом инициативы о ЕПС. Их развитие до настоящего времени лишь в незначительной степени было связано с реализацией этой инициативы. Однако ЕПС вполне вписывается в тенденцию дальнейшей диверсификации внешних связей стран Восточной Европы и Южного Кавказа и способствует ее укреплению. Поэтому в случае нарастания отмеченных тенденций и по мере дальнейшего ослабления влияния России на ход событий в зоне "общего соседства" с ЕС критическое отношение Москвы к "Европейской политике соседства" неизбежно будет нарастать, усиливая противоречия с Европейским союзом и не способствуя сотрудничеству в достижении целей ЕПС. Разумеется, этот вывод верен только до тех пор, пока сохраняется нынешний вектор российской политики, опирающийся на стремление возродить великодержавный статус России.
При всей противоречивости и открытости результата внутренних трансформационных процессов в Восточной Европе и на Южном Кавказе эти тенденции свидетельствуют о постепенной переориентации практически всех стран региона на большее тесное взаимодействие с Европейским союзом в сфере экономики и с НАТО - в сфере безопасности.
Евросоюз И "ЕВРОПЕЙСКИЙ ВЫБОР"
Инициатива "Европейской политики соседства" появилась на свет в контексте расширения Европейского союза, в результате которого число его членов в 2004 году увеличилось с 15 до 25 (а в 2007 году - до 27). Оценивая внешние последствия самого значительного за всю историю ЕС расширения в Евросоюзе искали ответы, в частности, на следующие вопросы.
"Новые соседи" ассоциируются в ЕС прежде всего со значительным потенциалом нестабильности, возможных конфликтов, с транснациональными вызовами и угрозами для безопасности. Положение дел во многих соседних с Евросоюза странах характеризуется такими хроническими проблемами, как широкое распространение бедности, высокий уровень безработицы, слабая экономика, коррупция и слабая государственность. Но это - проблемы не только наших соседей. Существует опасность того, что они могут непосредственно коснуться и ЕС, когда речь идет, в частности, о незаконной иммиграции, ненадежности поставок энергоносителей, нанесении ущерба окружающей среде и терроризме[1].
Необходимость минимизации генерируемых в соседних странах рисков и вызовов для безопасности требует как усиления способности самих соседних государств справляться с данными вызовами и проведения необходимых внутренних реформ, так и расширения сотрудничества с ними со стороны Европейского союза и его государств-членов.
В Европейском союзе стремились избежать возникновения в результате расширения ЕС новых разделительных линий в Европе, и в силу этого обстоятельства разрабатывали предложения о расширении сотрудничества с соседними государствами, не являющимися кандидатами на членство в Евросоюзе. Первые обсуждения вопроса о разработке новой, не индивидуальной, а региональной стратегии отношений ЕС с Беларусью, Молдовой и Украиной начались еще в 2001-2002 годах.
Европейскому союзу приходилось реагировать на все более энергичную постановку вопроса о перспективе вступления в ЕС прежде всего Украины и Молдовы. Менее энергично о своем "европейском выборе" и о стремлении в долгосрочной перспективе стать членами ЕС заявляют лидеры Грузии, Армении и Азербайджана. Даже в официальном Минске полноправное членство в ЕС считается долгосрочной стратегической целью. Особый вес этот вопрос приобрел после "оранжевой" революции на Украине в конце 2004 года. Ранее в ответ на провозглашенный президентом Л. Кучмой "европейский выбор" Украины Брюссель указывал на то, что поступательный отход Киева от принципов демократии и верховенства закона превращал все разговоры о членстве Украины в ЕС в сугубо теоретические рассуждения. После же прихода к власти в Киеве считавшегося прозападным и провозгласившего курс на проведение структурных политических и экономических реформ руководства ситуация изменилась. Похожий, хотя и менее сильный эффект на обсуждения в ЕС произвела "революция роз" в Грузии, и в результате Европейский союз принял решение включить страны Южного Кавказа в число адресатов ЕПС.
Идея признания новых государств, в частности, Украины потенциальными кандидатами на вступление в Европейский союз не пользовалась широкой политической поддержкой в ЕС даже в 2005 году. Главный аргумент против такого шага заключался и заключается в том, что ЕС сначала должен не только "переварить" последнюю волну расширения, но и пройти через глубокие внутренние институциональные реформы, которые позволили бы ему сохранить дееспособность при таком числе участников. Играло роль и понимание того обстоятельства, что все страны бывшего СССР, которые сегодня более или менее энергично ставят вопрос о перспективе вступления в ЕС, весьма далеки от выполнения критериев членства в Евросоюзе, и что выполнение ими "домашнего задания" в любом случае займет немало времени.
Однако и отказывать Киеву в такой перспективе в явной форме в Евросоюзе не хотели. Сохранение "позитивной амбивалентности" или проведение политики "открытых дверей" многими в ЕС считается важным фактором поддержания интереса к европейской интеграции в Восточной Европе и стимулом для продолжения или инициирования реформ, направленных на обеспечение совместимости политических и экономических систем в этих странах с политическими и экономическими механизмами Европейского союза.
"Надежда на возможность в перспективе вступить в ЕС является мощным стимулом для обеспечения позитивных перемен во многих соседних государствах. Если лишить их этой надежды, то Турции, странам Западных Балкан и тем странам бывшего Советского Союза, которые проявляют интерес к вступлению в ЕС, будет намного труднее осуществить реформы, необходимые для утверждения демократии, формирования функционирующей рыночной экономики и нахождения долгосрочных решений еще неурегулированных вопросов о границах или о положении меньшинств. Это отпугнет зарубежных инвесторов, которые считают привлекательными те страны, которые встали на путь вступления в ЕС"[2].
Адаптируя свою политику в отношении стран данного региона, Брюссель вынужден был считаться с тем общим выводом, что политика поддержки демократических и рыночных реформ в новых независимых государствах, основывавшаяся на соглашениях о партнерстве и сотрудничестве оказалась малоэффективной. Она не содержала достаточных стимулов для придания начатым реформам необратимого характера и не возымела существенного системного эффекта как в политике, так и в экономике. Принцип кондициональности, то есть увязки достижения согласованных целей взаимодействия с ЕС с прогрессом в проведении политических и экономических реформ и внедрении норм и правил ЕС оказался эффективным средством политики только в отношениях с теми странами, которым претворение в жизнь полного свода законодательства ЕС гарантировало вступление в ЕС.
Поэтому при разработке ЕПС перед Европейским союзом стояла непростая задача сформировать такие инструменты политики, которые в большей степени, чем раньше, стимулировали бы проведение реформ в странах Восточной Европы и Южного Кавказа, не обещая им, что их осуществление откроет им двери в ЕС. В процессе формирования и развития концепции ЕПС обсуждалось немало различных концепций решения этой задачи, определения статуса новых соседей Евросоюза, который оказался бы достаточно привлекательным для эффективного стимулирования реформ в этих странах. Среди таких концепций - формирование режима "глубокой" свободной торговли; привлечение соседних государств к процессу принятия ЕС решений в отдельных сферах, включая сферу внешней политики и политики безопасности; концепция "привилегированного партнерства"; формирование с соседними государствами механизма взаимодействия, аналогичного договоренностям ЕС со странами Европейской ассоциации свободной торговли о формировании Европейского экономического пространства (ЕЭП); концепция "дифференцированного членства".
Среди экспертов сохраняется немало сомнений относительно эффективности подобных подходов[3]. Ведь все они воспринимаются странами, ставящими перед собой цель вступления в ЕС и добивающимися признания за ними этого права, как некие паллиативные решения, не дающие ответа на главный вопрос. Тем не менее, ЕПС многими в ЕС рассматривается на нынешнем этапе прежде всего как привлекательная альтернатива признанию таких стран как Украина потенциальными кандидатами на вступление в Евросоюз. Об эффективности этой политики судить еще рано.
ПОЛИТИКА СОСЕДСТВА: ТОЛЬКО ПЛЮС?
Концепция ЕПС была обнародована Европейской комиссией в мае 2004 года. Она предполагает возможность участия соседних государств в формировании общего экономического пространства с ЕС, углубления сотрудничества по линии правоохранительных органов и органов юстиции, а также по вопросам внешней политики и политики в области безопасности. Однако она не предусматривает для них возможность вступления в Европейский союз, оставляя этот вопрос открытым на неопределенную перспективу. Условием интеграции соседних стран в европейское экономическое, политическое и правовое пространство является осуществление ими необходимых для этого реформ, гармонизация законодательства с нормами ЕС, демонстрация приверженности общим ценностям демократии, верховенства закона, уважения прав человека. Главным стимулом для участия в реализации данной программы на нынешнем этапе считается расширение доступа товаров, произведенных в странах ЕПС, на общий рынок ЕС.
В частности, в конце 2005 года Украина получила статус страны с рыночной экономикой. В 2007 году Брюссель и Киев начали переговоры о новом соглашении о продвинутом партнерстве, которое должно заменить истекающее в 2008 году Соглашение о партнерстве и сотрудничестве. Основу нового соглашения должны составить положения о формировании режима свободной торговли. На Молдову распространена система общих торговых преференций ЕС.
Ключевым механизмом реализации ЕПС являются согласованные с каждым государством-партнером индивидуальные планы действий, направленные на осуществление приоритетных в краткосрочной и среднесрочной перспективе политических и экономических реформ. Одним из принципов участия в программах ЕПС является добровольность. Это означает, что планы действий не только подлежат согласованию обеими сторонами, но партнеры ЕС по существу самостоятельно определяют, как далеко они готовы идти в своем сотрудничестве с Европейским союзом в той или иной сфере.
Для финансового и технического содействия проводимым реформам ЕС учрежден новый Инструмент европейской политики соседства и партнерства (ИЕСП). C 2007 года он заменил программу ТАСИС в отношениях с участвующими в ЕПС странами, а также с Россией.
Планы действий подписаны ЕС с Украиной, Молдовой, тремя южнокавказскими государствами, а также (по настоянию южноевропейских государств - Испании, Португалии, Франции и Греции) с шестью арабскими странами южного Средиземноморья, которые с середины 1980-х годов являлись партнерами Европейского союза в рамках Барселонского процесса. Из всех стран-адресатов ЕПС планы действий не подписаны с Беларусью, Ливией и Сирией. Временно приостановлена реализация плана действий с Палестинской автономией. В то же время из средств ИЕСП могут финансироваться отдельные проекты (приграничного) сотрудничества Беларуси. По инициативе Астаны из средств ИЕСП могут финансироваться определенные проекты с участием Казахстана.
Хотя в официальных документах Европейской комиссии говорится об успешном начале реализации ЕПС, заложившей "солидную основу для укрепления отношений между [Европейским] союзом и его соседями"[4], и хотя прошло еще слишком мало времени для анализа ее результатов или неудач (первые "планы действий" рассчитаны до конца 2007 года), в адрес ЕПС уже сейчас звучит немало критики. Критика, звучащая в странах, добивающихся подтверждения возможности их вступления в Евросоюз, и прежде всего на Украине не удивляет. Их не устраивает прежде всего паллиативный характер ЕПС, подменяющей цель подготовки страны к вступлению в Евросоюз расширением сотрудничества с ним. Однако немало скептических высказываний звучит и со стороны экспертов в странах ЕС[5].
Обращается внимание на то, что первые полтора года практической реализации ЕПС не дали существенного эффекта в том, что касается претворения намеченных планов в жизнь. Это касается прежде всего Украины, где различия в акцентах в политике избранного в 2004 году президента и сформированного в 2006 году по итогам парламентских выборов правительственного кабинета породили неопределенность в вопросе о том, как далеко и как быстро Киев намерен идти в деле реализации согласованных с ЕС планов. В том же, что касается Грузии, наоборот, отмечается "недостаточная амбициозность" согласованного Тбилиси с Брюсселем плана действий. Подготовленные Комиссией по итогам первого года обзоры выполнения планов действий с Украиной и Молдовой говорят о том, что быстрых результатов от их осуществления ожидать не приходится.
Очевидно, в том числе под влиянием критической дискуссии с лета 2006 года по инициативе Германии, исполняющей с января 2007 года обязанности председателя ЕС, обсуждались варианты модификации ЕПС в отношениях со странами Восточной Европы и Южного Кавказа. Модифицированный вариант "Европейской политики соседства" широко известен как ЕПС+. Подготовленные в МИД Германии предложения были направлены на повышение эффективности "Европейской политики соседства" и ее привлекательности для стран Восточной Европы и Южного Кавказа за счет усиления стимулов, сопряженных с участием в ЕПС.
Для этого предлагалось: развести программы ЕПС, предлагаемые восточным и южным соседям ЕС - новым независимым государствам и средиземноморским странам. Программа ЕПС + должна была быть адресована только первой группе стран и предложить им более интенсивную и целенаправленную программу интеграции с ЕС (без постановки вопроса о членстве в Европейском союзе). Одновременно предлагалось более сбалансировано распределять средства, выделяемые на реализацию "восточного" и средиземноморского измерений ЕПС (сейчас они распределяются в соотношении 30 и 70 процентов).
Имелось в виду разработать для стран Восточной Европы и Южного Кавказа программу "Партнерства в интересах модернизации". Оно реализовывалось бы на основе секторальных соглашений на приоритетных направлениях, таких как энергетика, защита окружающей среды, развитие транспортной инфраструктуры, сотрудничество правоохранительных органов и ряд других. Обязательным условием участия стран-соседей в реализации проектов партнерства (они могли бы быть не только двусторонними, но и региональными) стало бы внедрение ими действующих в ЕС норм и стандартов в соответствующих секторах.
Предлагалось осуществить ряд мер для существенного расширения финансирования проектов секторального сотрудничества за счет привлечения средств международных финансовых институтов. Государствам, которые заключили бы с Евросоюзом секторальные соглашения и гармонизировали бы свое законодательство с нормами ЕС, имелось в виду предоставить статус наблюдателей в тех органах Европейского союза, которые занимаются вопросами сотрудничества в соответствующих секторах. Наряду с двусторонним предлагалось наладить региональное взаимодействие с соседними государствами, в частности, в рамках Черноморского экономического сотрудничества.
Наконец, с государствами Восточной Европы и Южного Кавказа предлагалось развивать сотрудничество по вопросам внешней политики, политики в области безопасности и обороны, наладив с ними интенсивные политические консультации и согласование общих позиций по международным проблемам.
По всем вопросам реализации ЕПС+ предлагалось развивать сотрудничество с Российской Федерацией.
В ходе согласования немецкого предложения в рамках ЕС ряд его положений либо не были приняты, либо претерпели определенную трансформацию. В силу позиции Испании, Франции, Португалии, Греции, уделяющих особое внимание средиземноморским государствам, предложение Германии о разработке более интенсивной программы ЕПС+ только восточным соседям Европейского союза принято не было. Тем не менее, обсуждение немецкого предложения во многом способствовало развитию концепции ЕПС в документе Европейской комиссии, представленном 4 декабря 2006 г[6].
Экономическое сотрудничество и торговля: поставлены более амбициозные цели формирования "глубокой и всеобъемлющей" зоны свободной торговли с соседними государствами, включая области, которые до сих пор были закрыты ЕС для свободной торговли (в частности, сельское хозяйство); повышения качества регулятивных механизмов в области торговли и инвестиций; углубление экономической интеграции в ключевых отраслях экономики.
Мобильность и миграция: упрощение визового режима для граждан; разработка пакетного решения, которое облегчало бы возможности для мобильности и миграции при условии решения вопросов о реадмисии, сотрудничестве в пресечении нелегальной миграции, обеспечении эффективного пограничного контроля.
Расширение контактов между людьми: образовательные, культурные, молодежные и научные обмены; контакты между представителями гражданского общества, региональных и муниципальных органов управления; подготовка управленческих кадров; контакты между представителями деловых кругов.
Секторальное сотрудничество: расширение многостороннего и двустороннего диалога с соседними государствами по вопросам сотрудничества в ключевых отраслях экономики; изучение целесообразности заключения новых и повышения действенности существующих многосторонних соглашений в области энергетики и транспорта; распространение энергетических и транспортных систем ЕС на соседние страны; подключение соседних государств к деятельности соответствующих органов и к реализации соответствующих программ ЕС.
Политическое сотрудничество: повышение роли ЕС в региональных и многосторонних усилиях по урегулированию конфликтов, включая возможность участия ЕС там, где это целесообразно, в гражданских и военных операциях по поддержанию мира; возможность присоединения любого из участвующих в ЕПС государств к совместным заявлениям, принимаемым странами ЕС в рамках общей внешней политики и политики в области безопасности; проведение неформальной встречи на высоком уровне со странами ЕПС в 2007 году; интенсификация межпарламентского сотрудничества; укрепление дипломатического представительства ЕС во всех участвующих в ЕПС странах.
Региональное сотрудничество: обеспечение синергетического эффекта от разноформатного сотрудничества в регионе Черного моря, включая встречи на уровне министров иностранных дел, взаимодействие с Организацией Черноморского экономического сотрудничества и в рамках Бакинской инициативы по сотрудничеству в области энергетики и транспорта; реализация концепции "сотрудничества с соседями наших соседей", в частности, в сфере энергетики, транспорта, пресечения нелегальной миграции.
Сотрудничество в финансовой сфере: повышение эффективности расходования средств, выделяемых в рамках ИЕСП; учреждение Фонда государственного управления для поощрения государств, добившихся наибольшего прогресса в осуществлении согласованных шагов по проведению административных реформ; создание Фонда содействия инвестициям в соседних странах; координация сотрудничества, осуществляемого по линии как ЕС, так и отдельных членов Европейского союза.
Россия: ИНТЕРЕС В МИНУСЕ
Еще в 2003 году, когда ЕС представил первый вариант концепции "большой Европы", которая легла в основу ЕПС, Российская Федерация не проявила интереса к участию в ее реализации. Она фактически отказалась от участия в ЕПС и предпочла строить с Европейским союзом особые отношения на базе договоренностей 2003 и 2005 годов о формировании четырех "общих пространств" - в сфере экономики, внешней и внутренней безопасности, культуры, образования и науки. В центре внимания диалога России с ЕС с тех пор находятся вопросы подготовки нового соглашения о партнерстве, энергетического сотрудничества, наполнения "дорожных карт" по формированию четырех пространств.
Осуществляя интенсивный диалог с ЕС по целому ряду вопросов мировой политики, Москва как бы дистанцировалась от обсуждения вопросов "Европейской политики соседства", не проявляя к ним заметного публичного интереса. Тема ЕПС практически не присутствует в российском информационном пространстве и остается уделом немногих практиков, занимающихся этими вопросами по долгу службы, а также неправительственных экспертов, специализирующихся на политике ЕС. Впрочем, и среди последних особого интереса ЕПС не вызвала.
Москва не проявляет ни желания, ни интереса к обсуждению с европейскими партнерами вопросов, так или иначе затрагивающих проблемы общих соседей. Она обсуждает со своими европейскими партнерами проблемы, возникавшие в 2006 и 2007 годах с поставками энергоносителей, и прилагает усилия для того, чтобы восстановить свой имидж как надежного поставщика. Однако она предпочитает обсуждать эти вопросы напрямую с европейцами и не проявляет интереса, в частности, к тому, чтобы подключить транзитные страны к механизму раннего предупреждения о возможных перебоях в поставках.
Есть несколько простых объяснений причин внешне столь индифферентного отношения Москвы к ЕПС и в целом к политике ЕС в зоне "общего соседства".
Концепция ЕПС разработана Европейским союзом без участия Российской Федерации. Москва же настаивает на том, что взаимодействие между ними в любой области возможно только в случае предварительного согласования ими общей концепции такой политики.
Главным в концепции ЕПС для Москвы является вывод о том, что ни сейчас, ни в обозримой перспективе вопрос о расширении ЕС за счет восточных соседей в повестке дня не стоит. Если сегодня европейские эксперты исходят из того, что к этому вопросу Европейский союз сможет вернуться не раньше чем через 10-20 лет[7], то российская политическая элита делает из этого вывод о том, что у нее еще есть время для того, чтобы постараться закрепить нынешний статус-кво в западной и южной части постсоветского пространства. Намного больше внимания Москва уделяет политике США в отношении Украины и Грузии, а также вопросу об отношениях этих государств с НАТО.
Москву успокаивает сохраняющаяся в российской политической элите убежденность в том, что новые независимые государства, расположенные в зоне "общего соседства" с ЕС, экономически зависимы от России, и что у последней достаточно рычагов для того, чтобы повлиять на их выбор и политику. В этом смысле Москва исходит из того, что время работает на нее. Одновременно российская элита не видит оснований полагать, что новая политика ЕС в отношении соседних государств окажется более эффективнее политики, проводившейся Евросоюзом на протяжении последних пятнадцати.
Наконец, в том случае, если то или иное государство из числа общих соседей встанет на путь интеграции с ЕС, Россия не только не намерена "оплачивать" этот их выбор но, наоборот, постарается сделать его как можно более затратным.
Тем не менее, Москва не вполне индифферентна к политике ЕС в Восточной Европе и на Южном Кавказе. Еще в 2003 году ею были сформулированы критерии для оценки этой политики, обозначающие что-то вроде "красной линии", которую ЕС не следует переступать.
Расположенные в зоне "общего соседства" страны являются суверенными государствами и поэтому ЕС и России не следует обсуждать договоренности, ущемляющие их интересы, за их спиной. Данный аргумент используется Москвой, в частности, в обоснование нежелания обсуждать с европейскими партнерами вопрос о судьбе режима Лукашенко в Беларуси.
Выстраивая свои программы сотрудничества со странами Восточной Европы и Южного Кавказа, ЕС следует учитывать то обстоятельство, что эти государства являются участниками различных интеграционных проектов с Россией. При этом понятие интеграционных проектов может быть как предельно широким, включая все 12 государств СНГ, так и более узким, подразумевая такие проекты, как Союзное государство Беларуси и России, Евразийское экономическое сообщество или Единое экономическое пространство, о котором соответствующее соглашение в 2003 году наряду с Россией и Казахстаном подписали Беларусь и Украина. В этой связи в Москве не встречают понимание заявления подобные сделанному комиссаром ЕС Фереро-Вальднер о том, что Украина не может одновременно формировать зону свободной торговли с ЕС и участвовать в Едином экономическом пространстве с Россией. С точки зрения Москвы выход из этой дилеммы может быть только один - ЕС не должен договариваться с Киевом о режиме свободной торговли, если такое соглашение будет мешать участию Украины в Едином экономическом пространстве с Россией.
Таким образом, ограниченное политическое сотрудничество между Россией и Европейским союзом в зоне "общего соседства" вполне возможно. Однако его главным ограничителем является претензия Москвы на признание ее роли как ведущей региональной державы. Поэтому если с точки зрения российской политической элиты диалог и взаимодействие с ЕС в этой зоне и могут рассматриваться как целесообразные, то главным образом - в целях достижения и фиксации взаимопонимания о том, где проходит граница допустимого усиления влияния Европейского союза в Восточной Европе и на Южном Кавказе. Это соответствовало бы стремлению Москвы заручиться правом вето при принятии Евросоюзом определенных решений, затрагивающих интересы России в Восточной Европе и на Южном Кавказе.
Трудно предположить, намерена ли Москва в той или иной, прямой или косвенной форме поставить этот вопрос в ходе предстоящих переговоров о новом соглашении с Европейским союзом. Пока явных указаний на такое намерение нет. Но даже если бы Москва решила поставить его в повестку дня переговоров с ЕС, она вряд ли может рассчитывать на взаимопонимание. Поэтому политика Российской Федерации и Евросоюза в зоне "общего соседства" на обозримую перспективу скорее всего будет развиваться независимо друг от друга, а противоречия между ними будут время от времени проявляться в отношении к новым конфликтным и кризисным ситуациям в этом регионе.
Заявленная готовность Европейского союза проводить более активную политику по урегулированию существующих конфликтов и регулированию кризисов в зоне "общего соседства" с Россией, включая готовность к участию в гражданских и военных операциях по поддержанию мира, скорее всего будет с энтузиазмом поддержана Тбилиси и Кишиневом. Но будет холодно принята Москвой.
Однако все это пока - декларированные цели ЕПС+. Пятнадцатилетний опыт поддержки Европейским союзом системной трансформации в странах бывшего СССР, как и первые два года осуществления ЕПС не внушают уверенности в том, что все сформулированные ЕС цели будут осуществлены именно так, как они намечены. Сомнения на этот счет возникают как в силу ограниченности инструментов и ресурсов политики ЕС в отношении Восточной Европы и Южного Кавказа, так и в силу ограниченной способности стран региона абсорбировать подобные перемены в короткий период. Главный же вызов современной политике Москвы кроется не столько в политике Европейского союза, сколько в тех процессах диверсификации внешних связей и политики новых независимых государств, которые уже сегодня привели к существенному ослаблению их зависимости от Москвы.
Процессы в зоне "общего соседства" России и ЕС
Среди процессов, наметившихся в последнее десятилетие на постсоветском пространстве и особенно - в Восточной Европе и на Южном Кавказе, особенно следует выделить следующие.
Продолжает нарастать эрозия всех без исключения инициированных Россией "интеграционных" проектов с участием новых независимых государств. Оказались бесплодными ведущиеся на протяжении десяти последних лет переговоры 12 стран СНГ о формировании зоны свободной торговли (как и о реформе СНГ в целом). В результате решения Москвы о существенном сокращении масштабов субсидирования режима Лукашенко дальнейшее обсуждение вопроса о союзном государстве утратило для Минска всякий смысл. С весны 2006 года Украина, а с осени того же года Беларусь фактически не участвует в обсуждении планов формирования Единого экономического пространства. Этот проект сегодня свелся к программе сближения России и Казахстана, которые еще не отказались от идеи сформировать двусторонний таможенный союз после 2008 года. Однако их намерение форсировать согласование документов, необходимых для завершения этой работы, фактически отрезала от этого процесса на неопределенную перспективу всех остальных участников Евразийского экономического сообщества.
Происходят существенные перемены в понимании общими соседями России и ЕС приоритетов своей внешнеполитической деятельности. Если к концу 1990-х годов свой "европейский выбор" (пусть и крайне непоследовательный) провозгласила только Украина, в 2003 году ее примеру последовала Молдова. Сегодня же сближения с Европейским союзом ищет не только возглавляемая М. Саакашвили Грузия, но во все большей степени - Азербайджан и Армения. Не кажется невероятным поворот в сторону ЕС даже официального Минска.
Аналогичные перемены происходят в отношении стран Восточной Европы и Южного Кавказа к евроатлантическими структурами безопасности. Украина и Грузия реализуют программы интенсивного диалога с НАТО. Кишинев пытался договориться с Москвой о сохранении статуса нейтрального государства при условии урегулирования приднестровского конфликта, но, поняв бесперспективность этого торга, оставил данную затею и не исключает возможность в обозримой перспективе вернуться к вопросу о сближении с альянсом. Даже близкий союзник России Армения не полагается больше исключительно на военные гарантии со стороны России. Ереван приступил к реализации полноценной двусторонней программы военно-политического сотрудничества с НАТО в рамках программы "Партнерство ради мира", осуществляет программы военного сотрудничества с США. Думается, что если бы сегодня Лукашенко представилась возможность развернуться в сторону сотрудничества с Североатлантическим альянсом, он бы не преминул это сделать.
Одновременно с этим необходимо отметить ясную тенденцию к неизменному возрастанию роли ЕС как торгово-экономического партнера новых независимых государств. Для всех стран - общих соседей России и Евросоюза (за исключением Беларуси) ЕС как единый таможенный блок является сегодня главным торговым партнером. Торговля Азербайджана, Армении и Беларуси с ЕС растет при этом опережающими темпами, а Грузии, Молдовы и Украины - темпами, сопоставимыми с темпами роста их внешней торговли в целом. Конечно, объем торговли Армении, Грузии и Молдовы с ЕС остается крайне незначительным, что заставляет осторожно относиться к показателям ее динамики, подверженной существенным колебаниям. Однако эти цифры также отражают определенную тенденцию к нарастающей диверсификации внешних связей стран - общих соседей России и ЕС и возрастания значимости для них связей с Евросоюзом.
Выводы
Рассчитывать на налаживание взаимодействия между Россией и ЕС в том, что касается реализации целей и программ ЕПС не приходится. Последовательная реализация целей "Европейской политики соседства" не может не вызывать скептицизма в Москве, выступающей в роли державы, стремящейся к сохранению статус-кво на постсоветском пространстве.
Однако и потенциал противоречий между Москвой и Брюсселем в зоне "общего соседства" невелик. Возникавшие ранее по различным поводам разногласия имели периферийное значение для диалога между Россией и Европейским союзом. Скорее всего, они останутся на периферии их двусторонних отношений и в обозримом будущем. Во всяком случае на обозримую перспективу политика США в отношении Украины и Грузии, а также перспектива дальнейшего сближения Киева и Тбилиси с НАТО воспринимается в Москве как намного более серьезный вызов интересам России, чем ЕПС.
Намного большим вызовом для отношений между Москвой и Брюсселем может оказаться не ЕПС, а развитие ситуации и политики в зоне "общего соседства". Возможные здесь новые политические кризисы и обострение застарелых конфликтов могут выступать в качестве возмущающего фактора, сказывающегося на повестке дня диалога России и ЕС. Для того, чтобы удерживать возникающие здесь проблемы на периферии отношений между Москвой и Брюсселем, партнерам следует продумать механизм оперативного менеджмента возникающих между ними в этой связи разногласий.
В остальном же политика России и ЕПС в восточной Европе и на Южном Кавказе будет развиваться независимо друг от друга, редко давая повод как для серьезного столкновения интересов, так и для систематического сотрудничества.
ЗАГОРСКИЙ Андрей Владимирович,
профессор Университета МГИМО
--------------------------------------------------------------------------------
[1] Commission of the European Communities. Communication from the Commission to the Council and the European Parliament On strengthening the European Neighbourhood Policy. Brussels, 4 December 2006. COM (2006)726 final. - P. 2.
[2] House of Lords Session 2005-2006. Report which was ordered by the House of Lords to be printed 7 November 2006.Chapter 7: Possible Alternatives to enlargement and the cost of non-enlargement. http://www.publications.parliament.uk/pa/ld200506/ldselect/ldeucom/273/27310.htm
[3] См., в частности: EPC Commentary. EEA Plus? Possible institutional arrangements for the European Neighbourhood Policy (ENP)
[4] Commission of the European Communities. Communication from the Commission to the Council and the European Parliament On strengthening the European Neighbourhood Policy. Brussels, 4 December 2006 COM (2006)726 final. - P. 2.
[5] См., в частности: House of Lords Session 2005-2006. Report which was ordered by the House of Lords to be printed 7 November 2006.Chapter 7: Possible Alternatives to enlargement and the cost of non-enlargement.
[6] Commission of the European Communities. Communication from the Commission to the Council and the European Parliament On strengthening the European Neighbourhood Policy. Brussels, 4 December 2006. COM (2006)726 final. - P. 4-14.
[7] House of Lords Session 2005-2006. Report which was ordered by the House of Lords to be printed 7 November 2006.Chapter 7: Possible Alternatives to enlargement and the cost of non-enlargement.
http://www.fondedin.ru/
Андрей Загорский. Вялотекущий диалог.
