РЕЗЮМЕ
1. Проект федерального бюджета на 2007 год основан на за-ведомо недостоверном прогнозе социально-экономического разви-тия, а значит, и сам заведомо нереалистичен и представляет собой прямой обман населения, бизнеса и органов госуправления, - всего российского общества.
2. Бюджет-2007 не реализует никакую стратегию социаль-но-экономического развития в силу ее отсутствия у правящей бюро-кратии и является поэтому, несмотря на увеличение инвестицион-ных и социальных расходов, "бюджетом одного дня": он направлен исключительно на переваривание и утилизацию текущих доходов, но не на решение стратегических проблем и модернизацию страны.
3. Бюджет-2007 бесцелен: несмотря на декларирование в со-проводительных документах некоторых разрозненных задач, он не имеет ни комплексных целей (например, достижение минимальных социальных стандартов, чего уже много лет тщетно требует Бюд-жетный кодекс), ни механизмов их достижения.
4. Выделение значительных средств на широко разрекламиро-ванные цели при полном пренебрежении к механизмам их достиже-ния и механизмам финансового контроля свидетельствует о пропа-гандистском характере бюджета-2007.
5. Бюджет-2007 носит антиправовой характер, он произволь-но изменяет законодательство, так как приостанавливает действие ряда законов и сохраняет отмену структуры распределения налогов между федеральным центром и регионами, предусмотренную Бюд-жетным кодексом (регионы опять получат менее 50%).
6. Бюджет-2007 непрозрачен (в частности, он не устанавлива-ет критически значимые для его исполнения величины инфляции и ВВП) и, передавая все вопросы использования огромных сумм в ис-ключительное ведение правительства, тем самым выводит их из-под возможного общественного или парламентского контроля. Для этого же не раскрывается структура профицита, установ-ление которой передано в ведение правительства. Это бюджет чиновного произвола, естественным образом порождающий коррупцию.
7. Бюджет-2007 прямо провоцирует коррупцию. Так, он предоставляет правительству право субсидировать кого угодно и как угодно (ст.113), использовать полностью по своему усмотрению ин-вестиционный фонд и инвестировать средства Стабфонда (55% ко-торого были вложены в иностранные активы уже к 1 сентября 2006 года, за июль-август).
8. Стерилизуя деньги в условиях социальной катастрофы и вымирания населения, бюджет продолжает платить за снижение ин-фляции человеческими жизнями (за снижение инфляции на1,1 про-центного пункта в 2004-2005 годах заплачено "естественной" убы-лью населения более чем в 1,6 млн.чел.). Бюджет-2007 - это военный бюджет: бюджет войны пра-вящей бюрократии против собственного народа.
Таким образом, бюджет-2007 - бюджет лжи, инструмент не развития, но дестабилизации страны, окончательно лишающий ее возможности воспользоваться преимуществами благоприят-ной конъюнктуры, подталкивающий нас к системному кризису.
Для придания федеральному бюджету на 2007 год адекватно-сти, позволяющей не только принять, но и действительно использо-вать его в качестве закона, представляется необходимым, помимо устранения легко исправимых ошибок и несообразностей, внести в него следующие минимальные уточнения:
1. Пересчет и изменение показателей бюджета с учетом реали-стичной оценки инфляции и мировых цен на нефть (инфляция 2006 года - 9.5%, 2007 года - 10%, консервативный прогноз цены россий-ской нефти в 2007 году - 68 долл/барр). 2. Обеспечение минимально допустимой финансовой прозрач-ности при помощи включения в бюджет и утверждения в его составе подробной и полной структуры его профицита, обязательно вклю-чающей суммы остатков бюджетных средств на рублевых и валют-ных счетах бюджета на начало и конец 2007 года. 3. Установление прозрачной процедуры формирования и ис-пользования Стабилизационного фонда, включая передачу части его средств в инвестиционный фонд и на социальные нужды. Разработка и законодательное закрепление основных направ-лений и механизмов использования средств инвестиционного фонда, включая усиленный финансовый контроль. Направление части средств бюджета на резкое снижение чис-ленности населения с доходами ниже прожиточного минимума (в качестве ориентира разумно использовать официальную цель сни-жения доли такого населения, однако с 18,4% в 2005 году не до 14,3% в 2007 и 11,6% в 2009, а до 10% в 2007 году и 5% - в 2008, чтобы гарантировать всем гражданам России доходы не ниже про-житочного минимума в 2009 году). Бюджет должен устанавливать эти показатели в качестве глав-ных целей всей государственной политики. 4. Включение в текст бюджета статьи, обязывающей прави-тельство в течение 2007 года провести расчет предусмотренных Бюджетным кодексом минимальных социальных стандартов по всем регионам и доработку системы оказания финансовой помощи регио-нам с тем, чтобы уже с 2008 года перевести все межбюджетные от-ношения на единственно возможную объективную основу - гаранти-рованного полного обеспечения минимальных социальных стандар-тов, предусмотренных Бюджетным кодексом. 5. Финансирование мер по резкому повышению рождаемости. 6. Финансирование мер по реальной военной реформе, как ми-нимум - введение института кадровых старшин и сержантов, пере-вод на контракт профессиональных специальностей при сохранении призыва на должности, не требующие высокой квалификации (сей-час осуществляется ровно противоположное). 7. Включение в бюджет расходов на разработку полномас-штабной инвестиционной модернизационной программы, прежде всего в области инфраструктуры, реализация которой должна на-чаться с 2008 года, а также расходов на очевидные уже сегодня не-отложные модернизационные нужды (дешевое и быстрое малоэтаж-ное строительство жилья, возрождение гражданского авиастроения, модернизацию автопрома, реконструкцию Транссиба, восстановле-ние "энергомоста" Сибирь - Европейская часть России, повышение степени переработки экспортной продукции, продление автодорог местного значения через административные границы регионов). 8. Доработка бюджета по итогам первого квартала с тем, что-бы начать реализовывать разработанные к тому моменту инвестици-онные и социальные программы со второго полугодия, не дожидаясь 2008 года. 9. Включение в текст бюджета статьи, обязывающей правительство обеспечить равномерность осуществления расходов, как от месяца к месяцу, так и по различным расходным статьям, а также своевременно реагировать на накопление неиспользуемых остатков средств на счетах бюджетополучателей, не допуская их чрезмерного увеличения. 10. Проведение антикоррупционной экспертизы бюджета, ис-ключение или корректировка статей, провоцирующих коррупцию.
1. ОСНОВА БЮДЖЕТА - НЕАДЕКВАТНЫЙ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ПРОГНОЗ
1. Прогноз социально-экономического развития на 2007-2009 годы, как и прошлые, составлен в целях максимального упрощения работы правительства и потому направлен на занижение параметров экономического развития с тем, чтобы любой достигнутый результат выглядел выдающимся достижением. Основной инструмент - занижение мировых цен на нефть, от которых в наибольшей степени зависит вся российская экономика (более 60% экспортной выручки Россия получает от экспорта нефти, нефтепродуктов и газа). Так, пред-полагается, что мировые цены на нефть сорта Urals снизятся с 65 долл/барр в 2006 году (еще в мае называли прогноз 62 долл/барр, но и 65 - величина явно заниженная, даже без учета ожидаемого удара США по Ирану: предполагается, что с июльских 69 долл/барр нефть подешевеет к концу года до 68 долл/барр) до 61 долл/барр в 2007 (еще год назад, в августе 2005 года официальный прогноз исходил из 35 долл/барр), 54 - в 2008 и 48 - в 2009 годах. При этом среди рассматриваемых вариантов есть относительно правдо-подобный - повышение цен до 77-80 долл/барр в 2008-2009 годах (правда, по-вышение плавное, а не через скачок цен в 2007 году из-за удара США по Ира-ну), однако о нем говорится крайне скупо, как о заведомо маловероятном и упоминающемся просто для порядка. По мнению Минэкономразвития, этот сценарий всего лишь приведет к ускорению роста ВВП на 0,3-0,4 процентных пункта в год и затруднит снижение инфляции. И верно: без изменения политики правительства существенных изменений не будет. Занижение прогнозируемых цен на нефть особенно бросается в глаза на фоне вполне адекватного описания факторов ценообразования на мировых рын-ках. Правительственные эксперты не приводят ни одного фактора, способст-вующего удешевлению нефти, но достаточно подробно описывают факторы, способствующие ее удорожанию - не только геополитические риски, но и ди-намичный рост мирового спроса на нефть в результате оживления мировой эко-номики, начавшегося в 2002 году (в 2005 году мировой спрос вырос на 1.3%, а в 2006 - уже на 2.2%, причем даже в Европе в 2006-2007 годах ожидается прирост спроса на 0,6% в год), и возникшего дефицита перерабатывающих мощностей (при этом инвесторы боятся вкладывать в новые мощности по переработке, так как это может снизить цены на нефть и даже обесценить их инвестиции). Потребление нефти в мире в 2006 году вырастет на 1,21 млн.барр/день - до 84,8 млн.барр/день, а в 2007 году рост ускорится до 1,57 млн.барр/день и со-ставит 86,4 млн.барр/день. Почему при этом цена нефти должна обрушиться к 2009 году в 1,35 раза, остается страшной тайной официальных экспертов. Наиболее вероятные причины занижения цены нефти - стремление "пе-рестраховаться на всякий случай", частично скрыть от общества неприличные размеры "замороженных" бюджетных средств и обеспечить бюджету сверхдо-ходы, которые позволяют отчитываться о выдающихся достижениях и, вероят-но, получать качественно большие, чем при распределении запланированных бюджетных средств, коррупционные сверхдоходы. Впрочем, отчасти занижение прогнозируемых цен нефти оправдано тем, что официальные экономисты в силу своего положения не могут прямо учиты-вать в прогнозах негативное влияние неэффективного, безответственного и кор-румпированного характера госуправления (хотя частично прячут его под не объясняемым указанием на замедления расширения внутреннего спроса в 2007 году по сравнению с 2006). Занижение ожидаемых мировых цен на нефть ком-пенсирует политически вынужденный отказ от учета этого фактора, тормозяще-го экономику, - но, как показывает опыт, данная компенсация носит частичный характер, и в итоге перспективы российской экономики преуменьшаются. Существенно, что занижаются мировые цены на нефть не только 2007, но и текущего 2006 года.
2. Официальный прогноз (исходящий из неправдоподобного удешевле-ния нефти и потому занижающий инфляцию и все параметры о роста) сходит из снижения инфляции с 10,9% в 2005 и 9,0% в 2006 (реальный уровень - 9,5%) до 6,5-8% в 2007, 4,5-6% в 2008 и 4-5,5% в 2009 году. То, что показатель инфляции стоит первым в таблицах, лишний раз подчеркивает, что для государства важ-нейшим показателем является именно он, а не экономический рост. Рост ВВП замедлится незначительно - с 6,6% в 2006 году до 6.0 в 2007, 5,8 в 2008 и 5,9% в 2009 году. Однако это окончательно и официально ставит крест на лозунге "удвоения ВВП", который теперь предписано забыть (точно так же, как прогнозная инфляция окончательно дезавуирует, как признает даже тишайшая Счетная палата, путинский лозунг снижения инфляции до 3% - кото-рый, правда, в отличие от "удвоения" хватило ума не пропагандировать). Промышленный рост, замедлившись с 4,7% в 2006 году до 4,2% в 2007, в 2008 и 2009 восстановится до 4,5 и 4,7%. Инвестиционный рост останется на головокружительном, хотя и постепенно снижающемся уровне - 11,0% в 2006, 10.4% в 2007, 9,7% в 2008 и 9,8% в 2009 году. Рост реальных доходов населения также несколько замедлятся - с 12,5% в 2006 до 10,2% в 2007 году, 8.9% в 2008 и 8,2% в 2009 году (но они завышены из-за дедолларизации экономики). В целом прогноз носит инерционный характер. Единственное исключе-ние - рост сельхозпроизводства, который с 1,5% в 2006 году должен почему-то увеличиться до 3,2% в 2007 году, 3.3% в 2008 и 3,4% в 2009 году. Монотонное ускорение на 0,1 процентных пункта в год выглядит демонстративной насмеш-кой - особенно на фоне сокращения в реальном выражении средств, выделяе-мых на национальный проект по сельскому хозяйству (рост средств на осталь-ные проекты весьма значителен). Возможно, это просто месть либеральных фундаменталистов нелюбимому им Министру сельского хозяйства Гордееву. Рубль, укрепившийся на 11% в 2005 году, за 2006 должен укрепиться на 7-9% (что является сознательным занижением этого показателя, только за ян-варь-июль укрепившегося на 7.9%), за 2007 год - уже только на 4.8%, а за 2008 и 2009 годы - и вовсе лишь на 1,4 и 1,0%. Такое прекращение укрепления объ-ясняется резким сокращением притока валюты, ожидаемым из-за падения цены на нефть, и, соответственно, не имеет никакого отношения к реальности. По прогнозу, рост экспорта в 2007 году резко замедлится и составит лишь 1.4%, а сам экспорт товаров вырастет с 311,2 млрд.долл. в 2006 до 315,5 млрд.долл. в 2007 году. Затем начнется сокращение экспорта: до 294,0 млрд.долл. в 2008 и 280,5 млрд.долл. в 2009 году - на 11,1% за 2 года! Импорт же продолжит расти почти прежними темпами - со 160,2 млрд.долл. в 2006 году до 194,8 млрд. в 2007 (на 21,6%), 228,2 млрд. в 2008 (на 17,2%) и 264,2 млрд.долл. в 2009 году (еще на 15,8%). В результате прирост международных резервов сократится с 61,5 млрд.долл. в 2005 году, 89-96 млрд.долл. в 2006 году (что тоже явно занижено, так как за январь-август после всех досрочных выплат по долгам они уже вы-росли на 77,6 млрд.долл.) и 87-90 млрд.долл. в 2007 году до 45 млрд.долл. в 2008 и жалких 3-6 млрд.долл. в 2009 году. Прирост денежной массы замедлится значительно меньше - с 35,8% в 2005 и 35-39% в 2006 году до 25-30% в 2007, 19-23% в 2008 и 16-20% в 2009. Это означает "отвязывание" денежной эмиссии от валютных поступле-ний, то есть кардинальное и весьма сложное изменение хозяйственного меха-низма, но нет никаких признаков сколь-нибудь серьезной проработки этого из-менения. Возможно, оно будет осуществляться в рамках избирательной кампа-нии, однако не только его сложность и неизбежное противодействие либераль-ных фундаменталистов (для которых подобное изменение означает потерю ап-паратного и политического влияния, а значит, колоссальных денег), но и общее разложение государства не позволяет надеяться на успех подобной попытки. Данная попытка по самой своей природе потребует усиления инвестици-онной активности государства, однако заметных шагов в этом направлении не предполагается. Инвестиционные расходы федерального бюджета предполага-ется увеличить с жалких 1,8% ВВП в 2005 году и 2,1% ВВП в 2006 году до не менее жалких 2,67% ВВП в 2007 году, после чего (что подтверждает предвы-борный характер увеличения инвестиционных расходов) они начнут снижаться до 2,43% ВВП в 2008 и 2,34% ВВП в 2009 году. Существенно, что российская экономика привыкла не просто к огромно-му, но и постоянно растущему притоку валюты. Не просто сокращение, но и от-носительная стабилизация этого притока вызовет шок и потребует резкого из-менения экономической политики, на которое государство не способно. Поэтому официальный инерционный прогноз на 2007-2009 год не имеет отношения к реальности дважды: из-за занижения цен на нефть и из-за игнори-рования финансового шока, если планируемое снижение все же произойдет.
3. В отношении регулирования цен на продукцию естественных монопо-лий государство по-прежнему подчиняется их корыстным интересам, не только даже не пытаясь обеспечить их финансово-экономическую прозрачность, но и сохраняя принципиально порочную в условиях массовой бедности идею посте-пенной ликвидации перекрестного субсидирования, а главное - ускорив рост цен на продукцию естественных монополий с 2007 года. Давление естественных монополий переламывает даже предвыборные интересы государства (сейчас перед выборами надо ублаготворить элиты, а ре-зультаты голосования, по-видимому, легко подтасовываются). Так, рост цен на электроэнергию для оптовых покупателей снизился с 9,5% в 2005 до 7,5% в 2006 году. А в 2007 он ускорится до 10% с последующим снижением до 9% в 2008 и 8% в 2009 году, достигнув уровня 4,9 центров за 1 кВт.ч.. Реформа электроэнергии проводится таким образом, что порождает де-фицит электроэнергии и усиление монополизма; в результате "развитие свобод-ной конкуренции" ведет не к снижению, а к повышению цен: "свободные цены" для конечных потребителей (кроме населения) будут выше регулируемых в 1,2-1,4 раза. В результате, по оценкам, рост среднеотпускных цен для потребителей может составить в 2007 году - 11-13% в 2008 году - 13-15,5% (то есть еще более ускорится) и в 2009 году - 8,5-10,5%. Характерно, что рост цен на электроэнер-гию даже в 2009 будет в любом случае выше, чем в 2006 году. Правда, для насе-ления рост цен, как предполагается, будет хотя и выше, чем для оптовых потре-бителей, но неуклонно затухать: с 25% в 2005 году и 15-20% в 2006 году до 13% в 2007, 11% в 2008 и 10% в 2009 году. Та же картина и с ценами на газ. Их рост для оптовых потребителей, за-медлившийся более чем вдвое - с 23% в 2005 до 11% в 2006 - в 2007 году уско-рится до 15%, и в 2008 и 2009 составит 14 и 13%. В 2009 году цена 1 тыс.куб.м. газа для оптовых потребителей составит 62 долл.. При этом опережающими темпами будут расти тарифы на газораспределение (не входящие в цену газа) из-за финансирования газификации, и реальный рост цен, как ожидается, будет на 0,3 процентных пункта выше установленных правительством. Рост цен на газ для населения замедлился почти втрое - с 34,7% в 2005 до 11,9% в 2006 году, но в 2007 году он ускорится до 15%, останется на этом уровне и в 2008 году и в 2009 сократится лишь до 14%, что опять-таки превысит уровень 2006 года. На этом фоне совершенно необоснованным выглядит прогноз затухаю-щего роста цен на услуги ЖКХ (которые в основном определяются ценами на газ и электричество): после падения с 32,7% в 2005 году до 18-19% в 2006 в 2007 году он составит 14-15%, в 2008 - 10-12, в 2009 - 10-11%. Понятно, что ускорение роста цен на газ и электричество в 2007 году с его сохранением на уровне выше 2006 года и в 2009 году никак не согласуется с планами неуклонного снижения инфляции. Достаточно вспомнить, что в 2005 году ускорение роста цен на один лишь газ привело к болезненному росту та-рифов ЖКХ и мощной инфляционной волне в начале года. Железнодорожные тарифы влияют на инфляцию существенно меньше, но в 2007 году ускорится и рост грузовых тарифов, правда, несильно: снизив-шись с 12,8% в 2005 году до 7,5% в 2006, в 2007 он ускорится до 8% в 2008 году он составит 6%, а в 2009 - 5,5%. Таким образом, железнодорожный транспорт станет единственной естественной монополией, рост тарифов которой с 2007 года не будет превышать плановый уровень инфляции. Недооценка инфляционного воздействия роста цен на продукцию естест-венных монополий не случайна: правительство в принципе недооценивает ин-фляционное воздействие произвола монополий, вопреки данным исследований собственных специалистов считая главным фактором инфляции опережающий рост денежного предложения (при этом вопрос о причине этого - незащищенно-сти собственности - в силу его политического характера даже не ставится). В итоге сверхжесткая финансовая политика (при которой прирост де-нежной массы не просто полностью, но с большим избытком обеспечен золото-валютными резервами), блокирующая развитие, ужесточается все сильнее.
4. На заниженность официального прогноза инфляции на 2007 года (с учетом предусмотренных темпов роста экономики и денежной массы, а также темпов укрепления рубля) указали даже представители Минфина. Представители Минздравсоцразвития в связи с этим опасаются недоста-точности индексации бюджетникам на 15% и говорят о необходимости увели-чить ее до 19%. Представители Минсельхоза ждут опережающего удорожания топлива, влияние которого на сельское хозяйство также не учтено в проекте бюджета.
5. Совершенно необоснованной представляется изменение структуры до-ходов. Так, весь прирост налоговых доходов за 2006-2009 годы предполагается получить за счет почти двукратного роста поступлений НДС - с 1,5 до 3,0 млрд.руб. (с 24,9 до 40,5% доходов бюджета). Причины этого роста непонятны, так как предусмотренные правительством меры облегчат положение предпри-ятий в ходе его сбора, а ситуация с возвратом НДС (доля возврата резко подско-чила в 2006 году и составила почти половину его сбора) пока не поддается ре-шению (в частности, ужесточение администрирования лишь увеличивает невоз-врат НДС честным налогоплательщикам, так как "фирмы-однодневки" в значи-тельной степени, насколько можно понять, "крышуются" представителями го-сударства и потому являются неуязвимыми). Необъяснимым представляется и более чем полуторакратный рост ЕСН - с 310,4 до 475,5 млрд.руб., или с 5,0% доходов бюджета в 2006 году до 6,4% в 2009. Рост доходов населения не компенсирует неминуемое снижение его соби-раемости, вызванное несправедливостью регрессивной шкалы и запретительно высокими ставками для малоимущих.
2. ПОРОЧНОСТЬ ОСНОВНЫХ ЦЕЛЕЙ
1. Из 10 основных "целей бюджетной политики в 2007 году и средне-срочной перспективе", установленных Минфином, лишь одна имеет прямое от-ношение к реальному развитию страны (повышение качества "человеческого капитала") - и то стоит на 6 месте. При этом она никак не раскрывается, в отли-чие от большинства других целей. Остальные при всей своей безусловной важности носят либо сугубо тех-нический, внутриведомственный (например, п.3 - "повышение результативно-сти бюджетных расходов", п.4 - "усиление роли среднесрочного финансового планирования" и п.5 - "дальнейшее расширение самостоятельности и ответст-венности главных распорядителей бюджетных средств"), либо локальный, так-тический характер (например, п.7 - "обеспечение прозрачности" госзакупок, п.8 - "совершенствование управления" госсобственностью). Первые же три цели, которые по идее должны быть главными, потрясают своей узколобой ведомственной эгоистичностью и ограниченностью. Это цели не правительства и не государства (бюджет которого является наиболее концен-трированным выражением его политики), но начальника одного-единственного департамента одного-единственного министерства (пусть даже и финансов)! Цель No 1: "создание условий для обеспечения сбалансированности бюд-жетной системы в долгосрочном периоде". Прежде всего, чиновник озабочен снятием с себя ответственности: он не "обеспечивает сбалансированность", но всего лишь "создает для этого условия" - может быть, не только не достаточ-ные, но даже и не необходимые, добавляя при этом для самооправдания указа-ние на туманный "долгосрочный период", в отношении бюджетного планиро-вания попросту не существующий (знаменитая "трехлетка" - это среднесроч-ный, а не долгосрочный период: последний начинается с 5 лет). При этом главная цель бюджетной политики не имеет отношения к стра-не: бюджетная политика служит не стране, а самой бюджетной системе. Ее цель - сбалансированность, а там хоть трава не расти. Реальная жизнь к бюджету от-ношения, таким образом, не имеет. Цель No 2: "Продолжение политики аккумулирования конъюнктурных доходов в Стабилизационном фонде с расширением его функций в качестве "фонда будущих поколений"". О сущности последнего фонда и, соответствен-но, его функций не говорится ничего - значит, об этом можно просто забыть. Однако нельзя забыть того, что вторая по важности задача бюджетной политики в стране, 13% населения которой испытывает нехватку денег на еду (то есть яв-ляется нищими), а еще 73% - на покупку простой бытовой техники (то есть яв-ляется бедными, а уровень бедности составляет, таким образом, 86%), является наращивание Стабфонда! Цель No 3 - "повышение результативности бюджетных расходов", что является полной бессмыслицей, так как результативность существует лишь применительно к той или иной цели. В отсутствие цели результативности про-сто не может быть! В условиях, когда единственная внятная цель - накачка Стабфонда (за 2007 года его предполагается увеличить почти на 1,7 трлн.руб., или на 66,4% - с 2.547,9 до 4.238,6млрд.руб.,что составит 60,8% доходов феде-рального бюджета), результативность - это максимальное сокращение всех рас-ходов и недофинансирование всех, каких возможно по политическим причинам, обязательств правительства. Продолжение описания данной цели - "недопущение увеличения коли-чества принимаемых обязательств, препятствующего сопоставлению и выбору наиболее эффективных направлений использования бюджетных средств" - зву-чит вроде бы разумно, если не обращать внимания на то, что любое увеличение количества направлений неизбежно затрудняет их сопоставление. Таким обра-зом, данная формулировка всего лишь подтверждает нашу догадку: целью бюджетной политики является не достижение конкретных целей, а максималь-ное сокращение обязательств государства, то есть бюджетных расходов (форма-лизованное и предельно ужесточенное в концепции Кудрина по "раздельному учету нефтегазовых (сырьевых) и ненефтегазовых доходов": ограничение "неф-тегазового трансферта" 4% ВВП сократило бы доходы 2006 года на 6,6% - на 408,3 млрд.руб., а 6% ВВП - уже на 11,0% - на 680,5 млрд.руб.). Важно, что "цели" бюджетной политики являются отнюдь не целями, а направлениями деятельности; конкретные же цели бюджетной политики не ус-тановлены - по всей вероятности, не по забывчивости, а в силу их отсутствия. Бюджетная политика государства так же не имеет конкретных целей и представляет собой набор мер "ситуативного реагирования", как и социально-экономическая политика в целом (да и вся государственная политика, кроме во-просов, связанных с властью и личными доходами коррумпированной части правящей бюрократии).
2. В 2007 году предполагается форсировать приватизацию, чтобы к его концу продать все, кроме запрещенного к приватизации имущества и стратеги-ческих предприятий. Обоснование подобного форсирования приватизации отсутствует полно-стью. При этом необходимость сохранения национального контроля за "ко-мандными высотами" экономики не рассматривается вообще, что представляет-ся пережитком ультралиберальных подходов.
3. Цель No 9 - "эффективное участие России в инициативах мирового со-общества по облегчению долгового бремени беднейших стран". Использование слова "эффективный" не имеет смысла, так как цель участия России в таких инициативах не только не определена, но и просто не существует.
4. Цель No 10 - "реорганизация и увеличение капитализации специализи-рованных государственных инвестиционных институтов в целях поддержки экспорта товаров и импорта технологий, долгосрочного финансирования круп-ных инвестиционных проектов". Помимо смешения различных задач, понимаемых, похоже, как синони-мичные (стимулирование экспорта, импорт технологий и организация финанси-рования крупных проектов - разные задачи), целью бюджетной политики ока-зывается не их решение, а проведение некоторых из возможных подготовитель-ных мероприятий - поддержка госинститутов. Фиксация на промежуточной цели говорит сама за себя: правительство тем самым признается, что его цель - не содержательная, а сугубо администра-тивная (а то и коррупционная): реструктуризация госинститутов (при которой создаются новые руководящие позиции и происходит их межклановое перерас-пределение) и накачка этих институтов бюджетными деньгами под благовид-ным предлогом.
5. Минфин предложил ограничить прирост непроцентных расходов фе-дерального бюджета, установив их максимальный уровень в процентах к ВВП или предельный уровень использования "нефтегазовых доходов" (опять-таки в процентах к ВВП). Таким образом, Минфин стремится сделать все, чтобы не допустить уве-личения государственных расходов. Инфляционные опасения выступают здесь в том числе как простое прикрытие административному стремлению не допус-тить возникновения новых бюрократических "центров силы", неизбежных при осуществлении по-настоящему масштабных инвестиционных или социальных проектов.
Справочно
"...Если этого (нефтегазового трансферта - М.Д.) не хватит для погаше-ния дефицита федерального бюджета, правительству придется прибегать к внешним и внутренним займам. Другими словами, берем все наши нефтяные доходы, вкладываем их в облигации ...развитых стран и за счет полученных процентов гасим дефицит собственного госбюджета. Старательно делая при этом вид, что ни нефти, ни газа в России отродясь не водилось. Понятно, какую пользу принесет реализация замыслов Алексея Кудрина Соединенным Штатам и другим странам, в бумаги которых будут вкладываться средства нефтегазового фонда: такие гигантские инвестиции позволят им без особого напряжения увеличивать свое конкурентное превосходство и над Рос-сией, и над другими странами. Гораздо менее понятно, какую пользу от этого получит Россия. Незави-симость от сырьевой конъюнктуры? Но она лишь заменится на зависимость от ситуации в экономике конкретной страны или компании, в бумаги которой бу-дут вложены средства нефтегазового фонда. Избавление от излишнего притока валюты и связанного с этим роста инфляции и укрепления рубля? Вряд ли. Ведь чем больший объем средств будет аккумулироваться в этом фонде, тем надеж-нее будет выглядеть Россия в глазах зарубежных инвесторов и тем больший объем денег будет поступать в страну. А поскольку механизма трансформации иностранных капиталов в производственные инвестиции не существует и даже задачи создания такого механизма Минфин и Центробанк перед собой не ста-вят, то и от этого притока толку нам никакого не будет. Кудринская методология вызывает и множество других вопросов. На-пример, почему российские нефтегазовые доходы на ликвидацию дефицита российского бюджета можно использовать только в ограниченном объеме, а на ликвидацию американского - без ограничений (ведь... именно об этом идет речь, когда Минфин говорит о вложениях средств нефтегазового фонда под 4% годовых)? И еще: чем в этом случае позиция России будет отличаться от пози-ции сырьевого придатка Запада? На все эти вопросы у Алексея Кудрина теперь есть универсальный ответ...: "Я как министр финансов лучше всех знаю, какой должна быть финансовая система в России"". (Андрей Громов, Максим Рубченко "Бюджет без политики", "Эксперт" No 32, 2006)
6. Можно только приветствовать полный и открытый отказ от привлече-ния новых внешних заимствований (хотя и дополненный предоставленным пра-вительству правом привлекать такие займы для сокращения общего долгового бремени), однако нет никакого оправдания намерениям государства наращивать (хоть и ограниченно) внутренний госдолг, выплачивая по нему проценты в то самое время, когда федеральный бюджет буквально захлебывается от денег. Так, сокращение внешнего госдолга с 10,2% ВВП в 2005 году до 5% в 2006, 3.9% ВВП в 2007, 3.3% в 2008 и 2,9% ВВП в 2009 году будет сопровож-даться, после незначительного снижения внутреннего госдолга с 4,1% ВВП в 2005 до 4,0% ВВП в 2006 году, его ростом до 4,4% ВВП в 2007 году и 4,6% ВВП в 2008 и 2009 годах. Неясно также, зачем в этих условиях продавать драгметаллы и драгоцен-ные камни на 15,37 млрд.руб..
7. Ст.3. п.3 устанавливает, что при неиспользовании иностранным заем-щикм части выделяемого ему кредита неиспользованная часть может быть пре-доставлена другим иностранным заемщикам. Тем самым государство сознается, что средства иностранным заемщикам выделяются не для достижения конкретных целей и в достаточном для этого объеме, а исходя из общих соображений (в том числе, возможно, просто ради того, чтобы выбросить часть российских денег из страны).
8. Ст.47 п.2-2 выделяет субвенции наукоградам не прямо, а через бюдже-ты регионов, что де-факто лишает программы развития наукоградов федераль-ного значения. Ст.47 п.6 необоснованно выделяет финансирование наукограда Петергоф через бюджет Санкт-Петербурга в отдельный пункт.
3. БЮДЖЕТ УЗАКОНЕННОГО ЛЮДОЕДСТВА
1. Несмотря на политику стерилизации денежной массы и заморажива-ния средств в бюджете, непроцентные расходы все же росли - с 14,9% ВВП в 2004 году до 15,3% ВВП в 2005. В 2006 году предполагается практически оста-новить их рост - ожидается, что они составят лишь 15,4% ВВП - однако на 2007 год намечен рывок до 17% ВВП. К сожалению, увеличение непроцентных расходов осуществляется таким образом, что не оказывает, вопреки официальным заявлениям, заметного влия-ния а положение населения, особенно его беднейших слоев. Так, "Бюджетная политика 2006-2008 годов", обнародованная Минфи-ном в сентябре 2005 года, исходила из необходимости снижения среднегодовой доли населения России с доходами ниже прожиточного минимума с 15,8% в 2005 году до 9,7% в 2008 году. Опубликованные Минфином менее чем через год "Основные направле-ния бюджетной и налоговой политики на 2007 год" кардинальным образом кор-ректируют эту цель. Прежде всего, уровень нищеты в 2005 году оказался на 16,5% (почти одну шестую) выше, чем предполагалось, и составил 18,4%! И в результате проведения бюджетной политики правительства его пред-полагается снизить до 14,3% в 2007 и 11,6% в 2009 году. То есть в 2009 году до-ля населения с доходами ниже прожиточного минимума будет на 20% выше уровня, установленного в прошлом году для предыдущего, 2008 года. Представляется, что это более чем убедительная иллюстрация асоциаль-ного характера бюджетной политики правительства и его полного равнодушия к нуждам населения России. Правительство признает, что среднегодовой рост цен 2001-2005 годов для малообеспеченного населения был на 1,5 процентных пункта выше общего уровня инфляции (13,4%) из-за ускоренного удорожания платных услуг (основ-ная часть которых регулируется государством) именно для малоимущих - сред-негодовой рост цен на них составил 25,85% против 21,0% для всех домохо-зяйств в целом (вторая причина - ускоренное удорожание непродовольственных товаров: 7,1% против 6,4%).
2. Предполагается, что профицит составит 1,5 трлн.руб. - 21,6% доходов! Это живое свидетельство не только беспомощности, но безответственности пра-вительства. И при этом он будет равен лишь 4,8% ВВП, то есть его удельный вес к ВВП резко сократится по сравнению с 2005-2006 годами (2005 год - 7.5% ВВП, январь-июль 2006 - 8.7% ВВП, официально ожидаемый профицит 2006 года - 6,4% ВВП), что, учитывая политику государства, маловероятно. Скорее всего, скрытые доходы в основном будут зачисляться в профицит (так, при корректировке первоначального проекта бюджета-2007 летом 2006 го-да из 336,7 млрд.руб. дополнительных доходов лишь 181,3 млрд. пошло на уве-личение расходов, а 155,4 млрд.руб. было "заморожено" в профиците).
3. Предполагается, что неиспользуемые остатки средств федерального бюджета вне Стабфонда на 1 января 2007 года составят не менее 136 млрд.руб. (эта сумма перейдет в доходы 2007 года по п.7 ст.78). Это классический пример попытки подавления инфляции за счет подав-ления населения.
4. Ст.82 п.4 предусматривает финансирование федеральным бюджетом разрушения автодорог общего пользования (не федеральных магистралей), раз-рушенных в ходе аварий и катастроф, только при условии наличия у региональ-ного бюджета специального резерва на эти нужды и при условии недостаточно-сти бюджета. Получается, что если у региона нет средств на образование такого резер-ва, ему, с точки зрения правительства, не нужны и дороги. 5. Ст.88 устанавливает "размер накопительного взноса на одного участ-ника накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужа-щих... в сумме 44,3 тыс.руб." Издевательская ничтожность этой суммы видна на следующем примере: она позволит военнослужащему в 2007 году приобрести 0,44 кв.м. - менее по-ловины кв.м. - жилья в городе Москва (хотя в нем, конечно, жилье наиболее до-рогое - 3800 долл. за 1 кв.м.).
6. "Стерилизация", то есть убийство денег, преступна, когда бездомных детей едва ли не больше, чем после гражданской войны, а население вымирает со скоростью 843 тыс.чел. в год, причем эта скорость растет: в 2004 году "есте-ственна убыль" не выдерживающих путинского "процветания", составила "все-го" 792,9 тыс.чел.. За 2004-2005 годы инфляция снижена на 1,1 процентных пункта - с 12,0 в 2003 году до 10,9%, - и за это заплачено жизнями: сокращени-ем населения более чем на 1,6 млн.чел.! Кто сказал, что мы живем в мирное время? Бюджет-2007 - это военный бюджет: бюджет войны правящей бюрократии против собственного народа.
4. ТОРЖЕСТВО БЮРОКРАТИИ - И ЗАБУДЬТЕ О СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ
1. За время правления Путина структура использования ВВП менялась весьма серьезно. В период становления и укрепления власти (2000-2002 годы) почти дву-кратное сокращение доли чистого экспорта (на 9,2 процентных пункта - с 20,0 до 10,8% ВВП) позволило "подкормить" все значимые структурные элементы. Больше всего досталось населению: доля домашних хозяйств выросла на 4,9 процентных пункта - с 45,1 до 50.0%, однако относительный рост был максима-лен у госучреждений, которым досталось 2,6 процентных пункта - с 15,1 до 17,7% ВВП. Увеличение валового накопления основного капитала составило лишь 1 процентный пункт (с 16,9 до 17,9% ВВП). С 2002 по 2006 годы доля чистого экспорта возросла с 10,8 до 13,7% ВВП - на 2,9 процентных пункта. Этот неуклонный рост шел за неуклонного же счет сокращения доли населения, которое составило 3,4 процентных пункта - с 50,0 до 46,6% ВВП. Доля госучреждений снизилась на 0,1 процентного пункта до 17,6% ВВП, доля накопления основного капитала осталась без изменений - 17,9% ВВП. По планам правительства, в 2007-2009 годах картина фантастически из-менится. Чистый экспорт сократится на 13,9 процентных пункта (чистый им-порт составит 0,2% ВВП), и основной выигрыш получит население, доля кото-рого вырастет на 7,4 процентных пункта - до 53,0% ВВП. Доли госучреждений и валового накопления увеличатся на 2,0 и 2,1 процентный пункта - до 19,6 и 20,0% ВВП. Эти планы вроде бы свидетельствуют о социальных устремлениях, одна-ко исходная недостоверность планов делает их заведомо нереалистичными. Го-раздо больше говорит об истинных приоритетах и целях правительства динами-ка основных статей расходов бюджета на 2007 год. 2. Разговоры о социальном и предвыборном характере бюджета носят преимущественно пропагандистский характер. Зарплата бюджетникам индекси-руется накануне выборов, но почти в меру формальной инфляции (и наверняка ниже ее реального уровня). Среднее увеличение трудовых пенсий составит в 2007 году в результате раздельных индексаций базовой и страховой частей 15.3% (в среднем по итогам года на 430 руб/мес, что будет "съедено" удорожанием ЖКХ и лекарств). Даже по оценке правительства отношение средней пенсии к официальному (то есть заниженному) прожиточному минимуму пенсионера снизится со 109,2% в 2006 году до 103,1%. В процентном выражении максимален рост расходов на национальную экономику и государство - 49,8 и 49,5% (219,9 и 172,7 млрд.руб.). Однако основные направления расходов на национальную экономику (кроме разве что развития нанотехнологий) не связаны с модернизацией: это поддержка сельского хозяйства, сокращение перекрестного субсидирования в электроэнергетики и на железнодорожном транспорте (то есть удовлетворение аппетитов естественных монополий), и незначительные по своим масштабам и целям инвестиционные программы, многие из которых, как выяснилось в ходе обсуждения бюджета в правительстве, даже еще не разработаны. Трансферты бюджетам других уровней выросли на 39,5% (214,4 млрд.руб.). Обычные трансферты увеличились лишь на 13,2% - 69,6 млрд.руб., что не более чем отражает сокращение доходной базы региональных бюджетов. Новинкой бюджета-2007 стало резкое увеличение инвестиционных трансфертов регионам - с 12,7 до 157,6 млрд.руб. (в том числе 35 млрд.руб. - 35 городам-миллионникам на реконструкцию дорог, в том числе во дворах). Это безуслов-ный прогресс, вызванный не только выборами, но и крайним износом регио-нальной инфраструктуры. Рост расходов на здравоохранение и образование (на 3,4 и 31,5% или на 49,2 и 69,6 млрд.руб.) не только незначителен по величине прироста, но и на-правлен не столько на решение общественных проблем, сколько на подкормку развернувшегося в этих сферах в ходе реформ бизнеса, в значительной степени тесно связанного с чиновниками (в первую очередь, насколько можно понять, самими реформаторами). Расходы на культуру и СМИ выросли на 25.2%, но это выглядит солидно лишь в относительных показателях: в рублях рост составил 12,9 млрд.. Расходы на оборону выросли на 24,6% (161,9 млрд.руб.), безопасность и правоохрану - 23,1% (124,6 млрд.руб.). Поразительным и развеивающим миф о социальном характере бюджета фактом стало снижение расходов на социальную политику на 2,4% (на 5,3 млрд.руб., в реальном выражении - на 10,2%) и на ЖКХ - на 7,7% (на 4,1 млрд.руб., в реальном выражении - на 15,1%). В структуре расходов резко выросли расходы на государственные нужды (с 10,3 до 12,2%) и национальную экономику (с 8,0 до 9,5%). Значительно со-кратились расходы на социальную политику (с 5,0 до 3,9%) и процентные рас-ходы (с 4,6 до 2,9%). По укрупненным группам статей расходов наиболее приоритетными ста-ли расходы государственного характера (госнужды, оборона, безопасность и правопорядок): их доля выросла с 38,0 до 39,4% и осталась максимальной. На втором месте расходы социальной направленности (финансирование внебюджетных фондов, образования, здравоохранения, культуры, социальной политики). Их доля сократилась с 36,7 до 34,4% (в основном за счет сокращения трансфертов внебюджетным фондам с 20,9 до 19,5%). На третьем месте - финансовая поддержка регионов, выросшая с 12,5 до 13,8%. А расходы а национальную экономику, то есть развитие, хоть и выросли с 8,0 до 9,5%, остается по своим масштабам на последнем, четвертом месте. Правда, в наибольшей степени - в 1,51 раза - выросли расходы инвести-ционного характера (проводимые частью по статье национальная экономика, а частью - по финансовой помощи регионам): с 461,2 до 696,4 млрд.руб.. Финан-сирование 48 федеральных целевых программ (в 2005 году их было 50) увели-чено на 34,7%: с 375 до 505 млрд.руб. (правда, из этих 48 программ 12 на мо-мент внесения бюджета в Госдуму все еще не только не были утверждены, но и находились в разработке, объемы финансирования 3 программ предусмотрены проектом бюджета на более низком уровне, чем заложено в самих программах, а одна программа, которая должна завершиться в 2007 году, не обеспечена доста-точным финансированием). Однако эти средства все равно недостаточны (на развитие всей инфра-структуры, включая обустройство границы и села, выделено 267 млрд.руб., на науку и технологии - 118 млрд.руб., на выравнивание регионального развития, включая дальний Восток и Забайкалье, Юг России, Сочи и Чечню - жалкие 41 млрд.руб.), раздроблены и плохо управляются.
Справочно
"Развитие фундаментальной науки приоритетом... не является. Доля это-го направления в расходах федерального бюджета постоянно снижается на про-тяжении последних 13 лет. Если в 1994 году на развитие фундаментальной нау-ки приходилось 2,6% расходов федерального бюджета..., то в 2000 году - только 2%, а в бюджете-2007 она сократилась до чисто символических 0,9%. ...Затраты на оборону занимали самую большую долю (21%) в расходах бюджета в 1994 году - видимо, по традиции советских времен. К концу первой чеченской войны, в 1996 году, эта доля... снизилась до 18%, а концу ельцинско-го президентства - до 16,3%. Затем в бюджете-2000 доля военных расходов снова резко возросла до 20,7% - началась вторая чеченская война. В дальней-шем доля оборонных расходов в российском бюджете постепенно снижалась, за исключением небольшого всплеска в бюджете-2005, и в федеральном бюджете на будущий год на долю оборонки приходится лишь 15%... Согласно планам Алексея Кудрина, все доходы от российской нефти и газа должны аккумулироваться в нефтегазовом фонде, объем которого к 2015 году превысит 48% ВВП. К 2020 году Минфин планирует законсервировать в фонде более 70% российского ВВП. Показательна и история бюджетных расходов на правоохранительные органы и госбезопасность. В бюджете 1994 года на них приходилось лишь 6,5%... расходов, к моменту избрания президентом Владимира Путина она вы-росла до 9%. На фоне взрывов московских домов доля... выросла до 11%, затем в бюджете-2002 - снижение до "нормального" уровня. Однако после "Норд-оста"... доля в расходах федерального бюджета растет до беспрецедентных 13% в "силовом" бюджете 2005 года. Впрочем, можно предположить, что не только угроза терроризма привела к "силовому" пику в 2005 году. Этот бюджет вер-стался в разгар "дела ЮКОСа", когда силовики были "в силе"... Но уже со сле-дующего бюджета доля силовиков в бюджетных расходах стала сокращаться. То ли эти расходы вышли на достаточный уровень, то ли в верхах обеспокои-лись чрезмерным влиянием силовиков и решили немножко поумерить их аппе-титы. Как результат, в расходах бюджета-2007 на госбезопасность и правоохра-нительные органы приходится 12,1%... ...Доля расходов на село в федеральном бюджете снижалась все послед-ние годы - с 6,2% в бюджете 1994 года до... неразличимых 0,4% в бюджете-2007. При том что до начала национальных проектов, в 2004 году, расходы на сельское хозяйство в федеральном бюджете имели втрое больший вес - 1,1%... То, что у кого-то поворачивается язык называть такой бюджет пред-выборно-социальным, демонстрирует лишь одно: большинство политиков полагает, что в связи с падением уровня образования в России не осталось людей, умеющих считать (выделено мной - М.Д.). (Андрей Громов, Максим Рубченко "Бюджет без политики", "Эксперт" No 32, 2006)
3. Финансирование национальных проектов в 2007 году составит 206 млрд.руб. (на 54,1% больше уровня 2006 года), в том числе: "Развитие АПК" - 23,4 млрд.руб. (рост на 7.1%, что с учетом инфляции оз-начает сокращение реального уровня финансирования и может быть объяс-нено отсутствием внятных проектов, целостной концепции и общей нелюбо-вью либеральных фундаменталистов к Гордееву); "Образование" - 48,6 млрд.руб. (рост на 65,9%; рост числа студентов в 2009 году к уровню 2005 прогнозируется на уровне 1,7-2.6%, а рост учащихся уч-реждений начального профессионального образования - 9,2-11,2%); "Здоровье" - 107,7 млрд.руб. (рост на 72,1%; и сумма, и рост максимальны - это наиболее приоритетный проект; к 2009 году намечено построить новые стационары, повысив обеспеченность с 13,9 мест на 10тыс.чел. до 17,5-17,7 мест; обеспеченность врачами-педиатрами при этом вырастет лишь на 6%, а участковыми терапевтами - на 14.3%, а вот врачами общей практики, рабо-тающими просто в качестве диспетчеров - в 2 раза); "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" - 26,3 млрд.руб. (рост на 32,2%; промежуточный характер этого роста свидетельствует осознание правящей бюрократией непроработанности проекта и его влияния на непри-емлемое удорожание жилья). На демографическое развитие в 2007 году будет выделено 32,3 млрд.руб. - примерно по 1 тыс.руб. в год на каждую российскую семью. При этом в каче-стве "материнского капитала" будет заморожено на 3 года только по итогам 2007 года 131,8 млрд.руб.; если они будут лежать в бюджете, они будут обесце-ниваться, если в банках - будет иметь место рефинансирование отдельных бан-ков бюджетом, нарушающее принципы добросовестной конкуренции. Учитывая уровень жизни основной массы граждан России, замораживание сумм в 250 тыс.руб. на 3 года, в течение которых они будут обесценены, только с учетом официального заниженного прогноза инфляции, на 20,8% (то есть составят ме-нее 207 тыс.руб. в ценах 2007 года). По всей видимости, сохранится ситуация недооценки требуемых мас-штабов дополнительного лекарственного обеспечения (в том числе из-за недо-оценки темпов удорожания лекарств), из-за чего уже с конца весны 2006 года наблюдается действие негласного запрета на выписку лекарств (за январь-май было, по данным главы Комитета Госдумы по охране здоровья Т.Яковлевой, истрачено 19 млрд.руб., хотя Минфин признавал только 13 млрд., при выдлеен-ных на весь год 29 млрд.руб.).
4. С 1 сентября 2007 года, накануне выборов, минимальная зарплата бу-дет повышена с нынешних 1100 до 1400 руб. в месяц. 1 же сентября 2007 года федеральным бюджетникам, оплачиваемым по ЕТС, планируется проиндексировать зарплату на 15% (о ее повышении в 2008-2009 годах не говорится). Минфин считает, что тем самым будет выполнена по-ставленная президентом в мае 2005 года задача по увеличению реальных дохо-дов бюджетников, оплачиваемых по ЕТС, в полтора раза, так как он "задним числом" учитывает 20%-е повышение зарплат с 1 января 2005 года и 1%-е по-вышение - с 1 сентября 2005 года (при том, что правительство разработало ме-ры по выполнению указания президента лишь в ноябре 2005, после прошедшей 12 октября всероссийской акции протеста бюджетников). Таким образом, Минфин занялся откровенной подтасовкой фактов, без-наказанность которой наглядно показывает реальные приоритеты путинского государства. В то же время обслуживающие государство бюджетники получат серьез-ную поддержку: должностные оклады судей будут проиндексированы с 1 июля 2006 года на 32% и с 1 января 2007 года на 7.5%, денежное довольствие военно-служащих повысится с 1 января 2007 года на 10% и с 1 ноября - на 15%. Для лиц, замещающих государственные должности Российской Федера-ции, в августе 2006 года денежное вознаграждение проиндексировано на 15%, с 1 января 2007 - на 10%, с 1 ноября 2007 - на 15%, с 1 сентября 2008 года - на 15% и с 1 мая 2009 года - на 4,5%. Таким образом, их рост уровня доходов бу-дет расти в 1,5-2 раза быстрее, чем бюджетников, оплачиваемых по ЕТС: с од-ной стороны, это улучшит картину "в среднем по бюджетникам", с другой - обеспечит поддержку рядового состава госаппарата, которая, в отличие от обычных бюджетников, имеет политическое значение.
5. Характерно, что отказ государства от комплексного поощрения инве-стиционной деятельности проявляется и в важнейшей для него сфере - нефте-добыче. Темпы роста добычи нефти, упавшие с 6,2% в 2000 году, 7.4% в 2001 и 9.0-10,8% в 2002-2004 годах до 2,4% в 2005 и ожидаемых 2,6% в 2006, в 2007-2009 годах составят 2.1, 1.6 и 1,4%. В результате добыча нефти за 2005-2009 го-ды увеличится на 37 млн.т. (с 470 до 507 млн.) - менее, чем за один 2004 год (когда она возросла с 421 до 459 млн.т.). Существенно, что государство не предполагает заметного увеличения потребления нефти внутри страны (с 227 млн.т. в 2006 году оно вырастет до 233 млн.т. в 2009) и, соответственно, никакой интенсификации развития (так как ре-альные возможности энергосбережения ограничены). Не предполагается даже продолжение маневра, начатого нефтяниками в 2005 году, когда экспорт нефти сократился на 2,2% из-за резкого (на 16%) уве-личения более выгодного экспорта нефтепродуктов.
6. Доходы федерального бюджета, ожидаемые в 2006 году на уровне 22.6% ВВП, в 2007 году почти не изменятся - 22.3%, но затем должны резко со-кратиться: до 19,8% ВВП в 2008 и 19,2% ВВП в 2009 году. В реальном выражении доходы увеличатся в 2006 году на 10,2%, а в 200 - уже лишь на 4,7%; в 2008 же вообще произойдет их снижение на 6.5%, кото-рое лишь частично удастся компенсировать их ростом на 2,5%. Непосредственная причина этого снижения - занижение мировых цель на нефть. Цель такого прогноза сугубо утилитарна: показать, что денег вот-вот станет заметно меньше и, соответственно, надо наращивать Стабфонд, а не ду-мать о том, на решение каких задач его потратить. Интересно, что непроцентные расходы при этом будут расти в преддве-рии выборов - с 15,4% ВВП в 2006 до 17,0% ВВП в 2007 году. Лишь после вы-боров (а на президентские выборы в марте в основном влияют прошлогодние расходы бюджета) начнется их медленное снижение в соответствии с либераль-ными догмами о вреде госрасходов - до 16,8% ВВП в 2008 и 16,5% ВВП в 2009 годов. Динамика непроцентных расходов в реальном выражении еще вырази-тельней: в 2006 и 2007 году они должны расти как на дрожжах - на 16,4 и 17.1%, а после выборов, в 2008 и 2009 годах, их увеличение резко замедлится - до 3,6 и 4,4%. Однако ключевая часть этого предвыборного прироста будет доставать-ся, как было показано, уже не населению, а бюрократии, которая в результате путинских реформ окончательно и полностью вытеснила население с роли клю-чевого субъекта внутренней политики.
7. Инвестиционный фонд (без учета переходящих остатков 2006 года) вырастет с 69,7 составит 111 млрд.руб.. Прекрасно, что государство отказалось наконец (по крайней мере, на словах) от пагубной теории о вреде госрасходов и особенно госинвестиций. Од-нако доля средств бюджета в инвестициях, увеличившаяся с 17,8% в 2005 году до 20,3% в 2006, в 2007 году останется практически на том же уровне, составив 20,6%. Это означает сдерживание государственных инвестиций по объему; дру-гим направлением их сдерживания является отсутствие попыток создания дей-ственных механизмов контроля за ними и координации различных проектов. Существенно, что сохраняются все недостатки современного механизма расходования инвестиционных средств (особенно в части средств инвестицион-ного фонда, который в 2006 году почти не использовался: из него были профи-нансированы только 4 инвестиционные программы, а из 69,7 млрд.руб. будет освоено не менее 10 млрд.руб.; вопрос о степени эффективности их использова-ния при этом даже не стоит): отсутствие прозрачной системы приоритетов и от-бора объектов, искусственное затягивание финансирования. При этом создаются все новые "институты развития": создается "Госу-дарственная корпорация развития и система негосударственных венчурных фондов, формирующихся при поддержке Российской венчурной компании". Предусмотренные же законодательством возможности (в частности, Бюджет-ный кодекс предусматривает в рамках федерального специальный Бюджет раз-вития, управляемый Банком развития, в качестве которого наиболее разумно было бы использовать Сбербанк) даже не рассматриваются. Организационный зуд, стремление "создавать все с нуля" не только затягивает и запутывает пери-од подготовке к собственно развертыванию инвестиционной деятельности, но и существенно повышает извлекаемую из процесса административную (а воз-можно, и коррупционную) ренту. 8. Ст.60 п.2 предусматривает выделение 30 млрд.руб. на увеличение доли государства в Федеральной сетевой компании, Федеральной гидрогенерирую-щей компании и системном операторе, созданных в ходе реформы электроэнер-гетики "по Чубайсу". Такова цена реформы для бюджета, выплачиваемая РАО "ЕЭС России" российскими налогоплательщиками, и нет никаких гарантий, что в следующие годы не придется платить еще.
9. Ст.110 п.4 устанавливает, что получатель средств бюджета при заклю-чении контрактов на госзакупки может предусматривать аванс в 100% по неко-торым видам услуг (например, страховым и санаторным) и в 30% - по всем ос-тальным видам товаров и услуг. Непонятно, откуда взялось такое недоверие к государству у составителей бюджета. Однако следующий п.5 устанавливает, что нарушение этих положе-ний может служить основанием для признания договора недействительным "по иску вышестоящей организации". То есть поставщик может быть наказан госу-дарством за готовность взять меньший аванс.
5. ПРОДОЛЖЕНИЕ ФИНАНСОВОГО УДУШЕНИЯ РЕГИОНОВ
1. Доходы региональных бюджетов с учетом трансфертов резко возрас-тут в предвыборном 2007 году - с 12,9 до 13,8% ВВП (в том числе за счет соб-ственных доходов, без учета трансфертов - с 10,9 до 11,4% ВВП). Однако по завершении выборов они начнут столь же стремительно снижаться - до 12,8% ВВП в 2008 году и 12,1% ВВП в 2009.
2. Увеличение доходной части региональных бюджетов даже в 2007 году отстает от возросших расходных обязательств (как из-за текущих нужд, так и -и это главное - из-за накопленного в прошлые годы недофинансирования).
3. Прочно забыто требование Бюджетного кодекса о том, что доля регио-нальных бюджетов в налоговых доходах, не связанных с внешней торговлей, не должна составлять менее 50% соответствующих доходов консолидированного бюджета.
4. Концентрация крупных налогоплательщиков в Санкт-Петербурге ис-кусственно ограничивает возможности развития Москвы, Чукотки и Омской области. Компенсация в размере 7,7млрд.руб. выплачивается только двум послед-ним и не только не учитывает возможности расширения бизнеса и, соответст-венно, налоговых выплат, но и не гарантирует сохранения компенсаций после 2007 года. Москва, не получившая компенсаций, столкнулась в 2007 году с уве-личением планового бюджетного дефицита с 89,5 млрд.руб. в 2006 году до 105 млрд.руб. в 2007; при этом объем городского долга к концу 2007 года составит 157,6 млрд.руб. - более четверти годового дохода.
5. Сохранены все прежние недостатки оказания финансовой помощи ре-гионам: использование методологически непригодного показателя (валовый региональный продукт рассчитывается с двухлетним запозданием и при этом в силу неточности расчета не пригоден для количественных сопоставлений); выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов по сред-нероссийскому уровню, не имеющему конкретного содержания; выделение средств по большому количеству каналов, не связанных друг с другом (а часть фондов даже не имеет регламента своей рабо-ты) и потому не позволяющих оперативно увидеть целостную карти-ну.
6. Стимулирование регионов к наращиванию собственной налоговой ба-зы является позитивным шагом, однако масштабы данного стимулирования ос-таются недостаточными для получения значимых результатов.
6. ЗАКРЫТОСТЬ И ПРОИЗВОЛ - ФУНДАМЕНТ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ
1. Правительство настойчиво говорит о "трехлетнем финансовом плане", однако, как и в прошлом году, параметры федерального бюджета на 2008-2009 годы являются не более чем ориентировочными и подлежат существенной опе-ративной корректировке.
2. Бюджет не содержит необходимых и неотъемлемых показателей ин-фляции и величины ВВП, а также структуры профицита, динамики Стабфонда и правил его увеличения и использования (последние устанавливаются исключи-тельно правительством по его собственному усмотрению, что создает непро-зрачность, бесконтрольность и значительные дополнительные риски, в том чис-ле коррупционные). Вся конкретика убрана из бюджета в приложения, что крайне затрудняет его восприятие. Чтобы бюджет не оказался в результате этого выхолащивания слишком небольшим и несолидным, а бессодержательность его текста не бросалась в гла-за, он разбавлен положениями, устанавливающими правила бюджетного про-цесса и потому относящимся к обычным законам постоянного действия (в ос-новном Бюджетному кодексу), а не бюджету, действующему лишь в течение года. Такие необоснованно включенные в бюджет положения имеет 72 статьи из 132 статей бюджета, то есть более половины. Ст.29 вообще указывает на необходимость выполнения и без того обяза-тельного решения Конституционного суда, то есть является лишней.
3. Большинство статей бюджета включают формулировку "правительст-во вправе", то есть передают принципиально важные вопросы в компетенцию правительства без какого бы то ни было контроля за ними. Это создает предпо-сылки для широких проявлений произвола и коррупции. Например, ст.32 дает правительству право направлять на дополнительное финансирование социально значимых мероприятий и объектов, предусмотрен-ных условиями государственной лотереи, ее дополнительные доходы, но со-вершенно не определяет, что делать с этими деньгами, если правительство не воспользуется своим правом.
4. Часть расходных статей просчитана буквально до последней тысячи рублей, а часть - округлена до сотен миллионов и даже миллиардов. Понятно, что последнее свидетельствует об отсутствии внятных расчетов и о выделении средств "на глазок", вне привязки к конкретным задачам.
5. Различные ведомства имеют разные права в распоряжении своими внебюджетными доходами. Военные (ст.15), загранучреждения (ст.27 п.1), ор-ганизации культуры, здравоохранения, науки, образования (ст.33) направляют их на собственные нужды, а организации лесного хозяйства (ст.16 п.2), проти-вопожарной службы (ст.24 п.1) и др. - целиком отдают в бюджет. Это не только проявление неоправданного неравноправия бюджетополу-чателей; не имеющие прав на часть доходов от своей внебюджетной деятельно-сти лишаются стимулов вести ее - по крайней мере, в легальной форме.
6. Ст.38 устанавливает огромный список причин (вплоть до простой эко-номии средств), по которым по представлению главных распорядителей бюд-жетных средств в структуру расходной части бюджета вносятся изменения. Масштабы этих изменений никак не ограничиваются, что практически отменяет Бюджетный кодекс, разрешающий правительству (и то правительству, а не главным распорядителям бюджетных средств, то есть ведомствам!) само-стоятельно осуществлять корректировку бюджетных статей лишь в пределах 10%.
7. Бюджет-2007 временно приостанавливает или видоизменяет действие различных законов России (ст.42 п.2, ст.129), хотя о неконституционности и вредности такой практики говорилось многократно.
8. Ст.53 п.4 устанавливает, что "не использованные целевые средства, потребность которых в 2007 году отсутствует, подлежат возврату в федераль-ный бюджет", но не определяет процедуру определения наличия или отсутствия потребности, что может порождать произвол и коррупцию.
9. Ст.94 устанавливает, что операции по реструктуризации коммерческо-го долга СССР должны осуществляться на условиях, сопоставимых с условиями реструктуризации долга Лондонскому клубу (то есть заведомо невыгодных для России, так как ее положение и имидж существенно улучшились с того време-ни) и, вероятно, по этой причине не должны отражаться в утверждаемой в каче-стве приложения к бюджету Программе внешних заимствований.
10. Ст.101 п.1 дает правительству право госгарантий для страхования рисков авиаперевозчиков, для развития инфраструктуры для расширения жи-лищного строительства и для развития государственной ипотеки "без после-дующего предъявления эквивалентных требований к лицу, по обязательствам которого была предоставлена государственная гарантия..., и без проверки фи-нансового состояния получателя государственной гарантии". Представляется, что подобная льгота выходит за рамки здравого смысла, поощряет мошенничество и коррупцию, а также грозит дискредитацией идеи государственного стимулирования экономического и инвестиционного разви-тия.
11. Бюджет предоставляет правительству право финансировать по своему усмотрению из бюджетных средств инвестиции, не предусмотренные Феде-ральной адресной инвестиционной программой (ст.105, п.3), субсидировать ко-го угодно и как угодно (ст.113), использовать полностью по своему усмотрению инвестиционный фонд и инвестировать средства Стабфонда (55% которого бы-ли вложены в иностранные активы уже к 1 сентября 2006 года, за июль-август).
12. Ст.110 п.3 устанавливает, что госзакупка не оплачивается, если соот-ветствующий контракт не включен в реестр государственных контрактов. Это создает дополнительные риски для поставщиков и может дезоргани-зовать всю систему госзакупок (так как поставщики могут не иметь доступа к реестру госконтрактов).
Заключение. НЕОБХОДИМЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ В ПРОЕКТЕ БЮДЖЕТА
Понятно, что полное исправление ошибок и несообразностей, заложен-ных в проект бюджета, невозможно, так как потребует изменения самой кон-цепции бюджета. С учетом необходимости его своевременного принятия следует сосредо-точить усилия на устранении, с одной стороны, принципиальных недостатков, создающих прямую угрозу национальной безопасности, а с другой - легко ис-правимых ошибок. Минимальным набором категорически необходимых мер представляется:
1. Пересчет и изменение показателей бюджета с учетом реалистичной оценки инфляции и мировых цен на нефть (инфляция 2006 года - 9.5%, 2007 года - 10%, консервативный прогноз цены российской нефти в 2007 году - 68 долл/барр).
2. Обеспечение минимально допустимой финансовой прозрачности при помощи включения в бюджет и утверждения в его составе подробной и полной структуры его профицита, обязательно включающей суммы остатков бюджет-ных средств на рублевых и валютных счетах бюджета на начало и конец 2007 года.
3. Установление прозрачной процедуры формирования и использования Стабилизационного фонда, включая передачу части его средств в инвестицион-ный фонд и на социальные нужды. Разработка и законодательное закрепление основных направлений и ме-ханизмов использования средств инвестиционного фонда, включая усиленный финансовый контроль. Направление части средств бюджета на решительное снижение числен-ности населения с доходами ниже прожиточного минимума (в качестве ориен-тира разумно использовать официальную цель снижения доли такого населения, однако с 18,4% в 2005 году не до 14,3% в 2007 и 11,6% в 2009, а до 10% в 2007 году и 5% - в 2008, чтобы гарантировать всем гражданам России доходы не ни-же прожиточного минимума в 2009 году). Бюджет должен устанавливать эти показатели в качестве главных целей всей государственной политики.
4. Включение в текст бюджета статьи, обязывающей правительство в те-чение 2007 года провести расчет предусмотренных Бюджетным кодексом ми-нимальных социальных стандартов по всем регионам и доработку системы ока-зания финансовой помощи регионам с тем, чтобы уже с 2008 года перевести все межбюджетные отношения на единственно возможную объективную основу - гарантированного полного обеспечения минимальных социальных стандартов, предусмотренных Бюджетным кодексом.
5. Финансирование мер по реальному повышению рождаемости.
6. Финансирование мер по реальной военной реформе, как минимум - введение института кадровых старшин и сержантов, перевод на контракт про-фессиональных специальностей при сохранении призыва на должности, не тре-бующие высокой квалификации (сейчас осуществляется ровно противополож-ное).
7. Включение в бюджет расходов на разработку полномасштабной инве-стиционной модернизационной программы, прежде всего в области инфра-структуры, реализация которой должна начаться с 2008 года, а также расходов на очевидные уже сегодня неотложные модернизационные нужды (дешевое и быстрое малоэтажное строительство жилья, возрождение гражданского авиа-строения, модернизацию автопрома, реконструкцию Транссиба, восстановление "энергомоста" Сибирь - Европейская часть России, повышение степени перера-ботки экспортной продукции, продление автодорог местного значения через административные границы регионов).
8. Доработка бюджета по итогам первого квартала с тем, чтобы начать реализовывать разработанные к тому моменту инвестиционные и социальные программы со второго полугодия, не дожидаясь 2008 года.
9. Включение в текст бюджета статьи, обязывающей правительство обеспечить равномерность осуществления расходов, как от месяца к месяцу, так и по различным расходным статьям, а также своевременно реагировать на нако-пление неиспользуемых остатков средств на счетах бюджетополучателей, не допуская их чрезмерного увеличения.
10. Проведение антикоррупционной экспертизы бюджета, исключение или корректировка статей, провоцирующих коррупцию.
12.09.2006 г.
