В прошлый четверг Правительство рассмотрело и одобрило проект бюджета на 2004 год. Нынешний бюджет встроен в общую конструкцию макроэкономической политики точно так же, как и бюджеты всех предыдущих лет, начиная с 2000 года.
Основная их идея - поддержание превышения доходов над текущими расходами в размерах, достаточных не только для обслуживания и погашения государственного долга, но и для накопления финансового резерва. Благодаря этому бюджет выполняет работу по сдерживанию инфляции: его избыточные доходы частично связывают, `стерилизуют` денежную массу, выпускаемую в обращение Центральным Банком под покупку валюты в резервы. В итоге с помощью интервенций ЦБ удерживается существенно заниженный - несмотря на его заметное укрепление в последнее время - валютный курс рубля, служащий барьером для защиты внутреннего производства от конкуренции импорта, а платежного баланса - от возможного ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры. Вся эта чрезвычайно разумная в современных условиях архитектура макроэкономической политики опирается на мощный политический ресурс Правительства, позволяющий удерживать социальные обязательства и непроцентные расходы бюджета на низком уровне.
Вместе с тем в бюджете на 2004 год есть и новые моменты. Это - первое за последнее время ощутимое снижение налоговой нагрузки с частичным перемещением ее на экспортно-сырьевой сектор; ограничение непроцентных расходов реальным уровнем 2003 года с сокращением их доли в ВВП (в последние годы эта доля росла); замещение внешнего долга заметным ростом внутренних заимствований; оформление финансового резерва Правительства в виде стабилизационного фонда. Все это позволяет говорить о том, что, несмотря на предвыборный период, в бюджетную политику вносятся определенные изменения стратегического характера, положительный эффект которых в полном объеме может проявиться только через несколько лет.
Основная задача налоговой политики, которая сегодня не оспаривается, кажется, никем, - содействовать выравниванию рентабельности в сырьевых и обрабатывающих отраслях, повысить инвестиционную привлекательность последних, подтолкнуть экономику к перераспределению капиталов в их пользу. В проекте бюджета 2004 года делаются первые реальные шаги в эту сторону.
В расчетах бюджета предусмотрено снижение основной ставки налога на добавленную стоимость с 20 до 18 процентов, при сохранении пониженной ставки в размере 10 процентов по социально значимым товарам и услугам. Отменяется также налог с продаж, причем всю нагрузку, связанную с этим, федеральный бюджет возьмет на себя, передав регионам часть средств из налоговых поступлений. Понятно, что оба эти решения особо значимы для несырьевых отраслей экономики, продукция которых реализуется внутри страны, и должны способствовать благоприятному структурному сдвигу в распределении налоговой нагрузки между секторами экономики.
Одновременно увеличивается налогообложение природных ресурсов и в частности, нефти и газа. Таким образом, хотя мы и видим в структуре доходной части бюджета шаги в правильном направлении, общий эффект перераспределения налоговой нагрузки выглядит пока достаточно скромным.
На наш взгляд, при намечаемом ограничении непроцентных расходов Минфин имел большие резервы для снижения налоговой нагрузки, в частности по НДС. Вместо этого составители бюджета подстраховались, заложив в расчеты существенное снижение мировых цен на нефть и газ, которое, по их мнению, должно привести к падению доходов бюджета на 133 миллиарда рублей (0,9 процента ВВП), что отражает снижение прогнозных мировых цен на нефть с 26 долларов за баррель в 2003 году до 22 в 2004 году. При этом дополнительные доходы от более высоких цен на нефть уже нельзя будет использовать на текущие расходы бюджета, поскольку они практически в полном объеме попадут в стабилизационный фонд. Другим страховочным моментом является прогноз уровня инфляции на 2004 год в 9,8 процента ВВП (по дефлятору ВВП), что также вызывает некоторые сомнения.
Таким образом, на данном этапе, несмотря на заверения Минфина о чрезмерной оптимистичности прогноза, положенного в основу расчетов бюджета, имеет место обычная тактика последних лет - склонность к занижению доходов, оставляющая простор как для некоторого торга в ходе прохождения бюджета через Думу, так и для маневра расходами в период исполнения бюджета.
Снижение налоговой нагрузки и зачисление дополнительных доходов от более высоких по сравнению с прогнозными цен нефти в стабилизационный фонд заставляет Минфин жестко ограничь рост непроцентных расходов, которые в реальном выражении замораживаются на уровне предыдущего года. Непроцентные расходы федерального бюджета в 2004 г. составят 1929,8 миллиарда рублей, или 12,6 процента ВВП, а по структуре расходов 2003 года объем непроцентных составляет 1890,9 миллиарда рублей, или 12,4 процента ВВП (дополнительно в состав непроцентных расходов в 2004 году включены расходы на содержание вневедомственной охраны МВД и расходы, осуществлявшиеся ранее за счет доходов от предоставления услуг Государственной фельдъегерской службой). То есть по сравнению с уровнем 2003 года они снижаются на 1 процент ВВП.
Очевидно, что это предельное снижение, которого может добиться Правительство при существующих социальных обязательствах. Наше законодательство диктует огромные расходы, и закон о бюджете постоянно вступает в противоречие с обязательствами государства. Не обеспеченные доходами обязательства властей всех уровней на 2,5 триллиона рублей превышают расходы консолидированного бюджета. Кроме того, уровень расходов определяет изношенность основных средств. Эта проблема затрагивает транспортную инфраструктуру, армию.
Таким образом, проблема дальнейшего снижения налоговой нагрузки упирается в реформирование бюджетных учреждений, которые в принципе должны финансироваться не от `достигнутого` и по смете, а за оказанные услуги и по заказу.
В условиях ограниченности расходов остро встанет проблема определения приоритетов в их использовании. Приоритетами бюджета-2004 являются поддержка социальной сферы, в частности здравоохранения, образования (рост расходов соответственно в 1,22 и 1,2 раза по сравнению с уровнем 2003 года). Кроме того, предполагается реализовывать программы развития транспортной инфраструктуры. Также в бюджет заложен прирост оборонного заказа, который позволит обеспечить базу оснащения армии, а также осуществить реформирование Вооруженных Сил в части перехода на контрактную основу (рост расходов в 1,19 раза). В приоритетном порядке также будет обеспечено финансирование расходов по разделам: судебная реформа, правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства, наука.
В расчетах, сопровождающих проект бюджета, предусматриваются очень значительные объемы выплат по внешнему долгу - 16,06 миллиарда долларов, что практически ненамного меньше платежей нынешнего `пикового` года. Пока не до конца понятно, за счет чего произошел такой рост ожидаемых долговых выплат, который еще недавно оценивались в 14 миллиардов долларов. Возможно, в проекте бюджета учтены договоренности по погашению неурегулированной ранее части долга, заключенные в нынешнем году. Кроме того, Минфин закладывает в расчеты курс евро к доллару на уровне 1,25 (против нынешних 1,12-1,13), а также рост базовых процентных ставок по кредитам в основных видах валют на 0,5 процентного пункта, что также приводит к значительному росту долговой нагрузки.
Кроме того, в 2004 году вырастут расходы по внутреннему долгу. Согласно материалам Минфина РФ, представленным в Правительство вместе с проектом федерального бюджета на 2004 год, расходы на обслуживание государственного внутреннего долга возрастут на 14 процентов и составят 65,58 миллиарда рублей, в том числе по государственным ценным бумагам - 61,54 миллиарда рублей. В 2003 году расходы на обслуживание государственного внутреннего долга составляли 57,48 миллиарда рублей, в том числе по госбумагам - 51,51 миллиарда.
В условиях столь значительных долговых выплат финансовое ведомство вынуждено искать источники рефинансирования долговых платежей. В 2004 году планируется привлечь до 2,76 миллиарда долларов США посредством выпуска еврооблигационного займа Российской Федерации. Подобные возможности, правда, резервировались и в бюджетах двух предыдущих лет, но не использовались ввиду благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры.
Главное же направление замещения выплат по внешнему долгу связано с увеличением объемов размещения государственных ценных бумаг на внутреннем рынке и иных внутренних источников. За счет размещения государственных ценных бумаг на внутреннем рынке в 2004 году планируется привлечь 258,9 миллиарда рублей при погашении государственных ценных бумаг в размере 118,3 миллиарда. Чистое сальдо за счет государственных ценных бумаг в 2004 году составит 140,6 миллиарда рублей. При этом в связи со значительным объемом погашения в предстоящие 2004-2007 годы основные заимствования на внутреннем рынке будут носить средне- и долгосрочный характер.
Интенсивный рост внутренних заимствований - мера, которую вряд ли можно оценить однозначно. С одной стороны, развитие этого роста откроет более широкие возможности регулирования денежной ликвидности, с другой - будет повышать процентные ставки.
В бюджете 2004 года финансовый резерв Правительства, получаемый от более высоких по сравнению с плановыми цен на нефть впервые оформляется как стабилизационный фонд. В отличие от прежнего финансового резерва, формировавшегося `по остаточному принципу`, идея стабилизационного фонда в явном виде выделяет в бюджете две составляющие - текущий бюджет и стабилизационную часть для смягчения проблем, связанных с возможным падением цен на нефть и пиками долговых платежей.
Фонд должен аккумулировать доходы, составляющие так называемую `мировую ренту` и включающие в себя часть экспортных пошлин на нефть и газ, а также - налога на добычу полезных ископаемых. В случае возникновения неблагоприятной конъюнктуры накопленные в стабилизационном фонде средства разрешается использовать для исполнения обязательств, санкционированных законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год, в качестве источника покрытия дефицита федерального бюджета.
При благоприятной внешнеэкономической конъюнктуре использование средств стабилизационного фонда предлагается осуществлять в двух режимах - до и после накопления в Фонде базового объема ресурсов. (Под базовым объемом стабилизационного фонда понимается минимальный объем средств, гарантирующий исполнение обязательств федерального бюджета в условиях устойчивой или особо неблагоприятной внешнеэкономической конъюнктуры.) До тех пор, пока объем Фонда не достигнет базового объема, использование его средств при сохранении благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры не допускается, а после достижения такого уровня - будет возможно на определенных условиях.
Что дает этот подход для макроэкономической стабилизации? Во-первых, Правительство лишается возможности планировать непроцентные расходы `от потребностей`, раздувая их за счет `случайных` доходов. Во-вторых, появляется возможность сглаживать колебания бюджетных доходов, что должно облегчить бюджету выплату долга в пиковые периоды. В-третьих, удается `запереть` часть экспортной валютной выручки. Ее давление на рубль в период высоких цен на нефть может стать слабее. Таким образом, появляется возможность если не совсем изолировать финансовые процессы в стране от мировой конъюнктуры, то хотя бы демпфировать зависимость первого от второго.
Вместе с тем такую бюджетную конструкцию нельзя оценить однозначно. Многие эксперты считают, что `двойной бюджет` не является по своей природе эффективным инструментом экономической политики. Он способен оказать положительное влияние на экономику при наличии пакета программ, четко определяющих направления использования средств стабилизационного фонда, а также при одновременном проведении других мероприятий, направленных на достижение экономического роста. При нынешнем состоянии дел, когда четко проработанные программы по решению крупных стратегических задач отсутствуют (средства стабилизационного фонда предполагается вкладывать в первоклассные ценные бумаги иностранных государств), высвободившиеся деньги просто могут осесть `мертвым грузом`, не оказав положительного влияния на экономическую конъюнктуру. Результатом такой политики может стать ухудшение социальной ситуации и торможение экономического роста ввиду сокращения совокупного спроса.
Таким образом, представленный бюджет содержит ряд новых и неоднозначных изменений в бюджетной политике, что в принципе могло бы сделать его обсуждение достаточно интересным. Однако, учитывая предвыборную ситуацию и связанные с этим собственные проблемы депутатов, оно может стать и довольно формальным. В связи с чем можно отметить, что время для введения бюджетных новаций выбрано Правительством тактически очень удачно.
Сергей Журавлев
экономист
Динамика бюджетных показателей в 2002-2004 гг.
2004 2003 2002
проект в% к ВВП закон в% к ВВП прогноз в% к ВВП факт в% к ВВП
Доходы 2740 17,9 2418 18,5 2571 19,4 2202 20,3
в т.ч. без ЕСН 2302 15,0 2052 15,7 2203 16,6 1863 17,1
Расходы 1921 17,4 2346 15,0 2413 18,2 2004 18,4
в т.ч. непроцентные (без перечисления ЕСН)
1930 12,6 1702 13,0 1760 13,3 1449 13,3
проценты 289 1,9 278 2,1 277 2,1 234 2,1
Профицит 83 0.5 72 0,6 158 1,2 198 1,8
Источник: 2003-2004 годы: Минфин; 2002 - Экономическая экспертная группа (по методологии МВФ).
Прогноз объема стабилизационного фонда на 2004-2006 гг., млрд. руб.
2003 2004 2005 2006
Вариант 1.
Минимальный объем перечислений в стабилизационный фонд - 83,4 101,5 126,4
в т.ч. вывозные таможенные пошлины на нефть - 41,9 44,8 56,6
вывозные таможенные пошлины на нефтепродукты - 12,6 12,8 15,6
НДПИ на нефть - 28,9 43,9 54,2
Вариант 2.
Максимальный объем перечислений в стабилизационный фонд (с учетом остатков) - 83,4 162,5 241,3
Минимальный объем стабилизационного фонда на конец года - 83,4 184,9 311,3
Максимальный объем стабилизационного фонда на конец года 180,9 264,3 426,8 668,1
в т.ч. без учета средств финансового резерва 83,4 245,9 487,2
Источник: пояснительная записка к проекту закона `О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части создания стабилизационного фонда Российской Федерации`.
http://nvolgatrade.ru/
