Именно теоретики и практики военной стратегии первыми осознали тот факт, что обособленное существование военной стратегии без связей и координации со стратегией общественно-государственного…. развития … ущербно[1]
А. Свечин
Подготовка нормативно-правовых документов стратегического планирования в России шла в последние годы, опережая, порой, реалии планирования. Но не в периоды кризисов, как в ходе СВО на Украине, где ощущалось отставание в СП[2]. Этот парадокс, противоречащий сущности права, которое всегда отстает от реалий политической жизни, объясняется просто: правовые и нормативные акты откровенно игнорировались и саботировались исполнительной властью, которая видела в них инструменты, ограничивающие их свободу принятия решений.
Надо признать, что за последние два десятилетия в России с переменным успехом шел процесс медленного осознания необходимости работы над национальной стратегией и долгосрочным стратегическим планированием,[3] в частности, была подготовлена серия нормативных документов по стратегическому планированию, которые принимались как в первом десятилетии нового века[4], так и получили своё ускоренное развитие после принятия Федерального закона № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28 июня 2014 года[5].
Этот процесс постоянно встречал ожесточенное сопротивление по целому ряду причин, прежде всего, нежелания исполнителей связывать свою работу и деятельность с конкретными обязательствами, их неверия в реальность планирования[6].
Документы СП и реальное состояние ВПО в 2022 году
(Закон «Основы государственной политики по сохранению и укреплению традиционных российских духовно-нравственных ценностей) станет одним из главных документов стратегического планирования, направленных на реализацию целей и задач, поставленных Стратегией национальной безопасности России[7]
Н. Мухитов, помощник секретаря Совета безопасности РФ
Нормативно-правовые документы стратегического планирования (СП) России в целом составляли единый пакет, в основании которого находится Конституция и ФЗ РФ «О стратегическом планировании» и СНБ РФ, на которые ссылаются остальные концептуальные документы СП. Например, принятая в июле 2022 года Морская доктрина Российской Федерации, в которой (Ст.3) прямо перечислялись важнейшие нормативно-правовые документы СП РФ и подчеркивалось, что «Настоящая Доктрина учитывает направления и целевые ориентиры, предусмотренные Стратегией научно-технологического развития Российской Федерации, указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года", от 21 июля 2020 г. № 474 "О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года", прогнозом научно-технологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, конкретизирует и развивает основные положения Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, Военной доктрины Российской Федерации и других документов стратегического планирования, связанных с морской деятельностью»[8] (подч. А.П.).
Таким образом, можно констатировать, что не только при обострении МО-ВПО, но и при переходе их в качественно новое состояние после начала СВО на Украине, не произошло принципиального отхода от созданной В.В. Путиным системы нормативно-правового СП в России. Путин публично подчёркнуто занимался социально-экономическими, а не только международными вопросами, но в его текущей деятельности отчетливо просматривался приоритет укрепления экономической и технологической безопасности, которые он возвел на уровень национальных приоритетов, включая кадровую политику (назначение Мантурова вице-премьером).
Эти действия президента России в целом отражали основные тенденции развития ВПО в мире, хотя и были недостаточно конкретны[9]. На мой взгляд, однако, эти документы не делали главного – акцента на резко менявшейся МО и ВПО, которая стремительно превращалась в состояние прямого силового и даже военного противоборства[10].
Оценка МО-ВПО в этих документах существенно отставала от эскалации военно-силового противоборства в 2021–2022 годы, констатируя в лучшем случае просто-напросто только существование этого процесса. Этот период (2014–2022 гг.) не отражал в стратегическом планировании России в полной мере тех радикальных перемен, которые происходили в МО-ВПО в мире. Позже, в 2022 году, либеральный политолог Д. Тренин опишет их как «исключение Западом России из Европы»[11].
Тем более, после февраля 2022 года, отставание в осознании этого процесса в значительной части правящей элиты сохранилось, что стало совершенно недопустимым. В частности, на ПМЭФ в июне 2022 года (т.е. через 3 месяца после начала специальной операции) А. Кудрин сказал, что «правительству потребуется еще 3 месяца для подготовки новой экономической программы».
Новой экономической программы и СНБ России в 2022 году предложено не было. Как предостерегал в августе 2022 года С.Ю. Глазьев, «На этом фоне неопределенным остается прогноз развития России и ЕАЭС. Международные организации и вторящие им органы госуправления и экспертные центры, рисуют крайне негативные прогнозы падения экономики от 6,5 до 10,5% в зависимости от набора факторов рецессии, влияющих на прогноз при объективных возможностях (исходя из факторов производства) роста экономики ЕАЭС на 4,5–5,5%. Именно такой целевой показатель предусмотрен Основными ориентирами макроэкономической политики ЕАЭС до 2023 года, утвержденными главами государств Союза 27 мая 2022 года».
Другими словами, сохранение прежнего курса неизбежно приведет к рецессии России, в то время как существуют все возможности её опережающего технологического и социально-экономического развития. Для этого нужны были смелые изменения в нормативно-правовых документах СП, которые ставили бы новые целевые задачи и приоритеты, а не опирались на идею «таргетирования инфляции» ЦБ.
Как следствие, нормативные и аналитические документы отдельных структур и ведомств продолжали уже после начала специальной операции достаточно инерционно и «мутно» описывать эти радикальные перемены, как правило, опасаясь выходить за рамки официальных конструкций. Робкие попытки пересмотреть нарастающую эскалацию маскировались традиционной риторикой. И не только принадлежащих МО (как ВАГШ или НИИ №46)[12], но и МИДА, ФСБ, Росатома и других ведомств.
Не часто, но случались попытки качественной переоценки развития ВПО, в том числе акцентировании внимания на переходе в военно-силовую фазу. Во многом этому способствовали инициативные работы различных научных коллективов (как правило, небольших, например центра Военно-политических исследований МГИМО-Концерна ВКО «Алмаз-Антей», созданного в 2013 году)[13] в России[14].
Отставание в адекватном стратегическом прогнозе и планировании, сохранившееся до настоящего времени, не позволяло формировать точные стратегические планы развития страны и, тем более, программы военного строительства. Первая ГПВ–2005 (1996–2005 гг), утвержденная Б. Ельциным в ноябре 1996 года, не был а выполнена ни по одному из основных показателей. Так, планировалось отчисление на оборону от 3,6 до 5,2%, однако реально они планировались правительством на уровне 2,3–2,8%, а фактически в 2-3 раза меньше (в большинстве в виде долгов в ГОЗ последующих лет) и векселями в 50–60% их стоимости.
Сама логика стратегического планирования исходила из новых военно-политических приоритетов целеполагания и прогнозов, которые ложились в основу документов стратегического планирования. Но на практике этого не существовало. Сохранялся традиционный прогноз «от достигнутого»[15].
При этом, строго говоря, последовательность и взаимосвязанность документов СП не вызывала сомнений. В качестве примера такой формальной логики можно привести следующую последовательность подготовки документов, сложившуюся в 2022 году. Против таких документов, их логики и последовательности трудно возражать, но они являются только формой, достаточно пустой «оболочкой», содержание которой может быть разным. Так, в рамках целеполагания принципиально важны приоритеты, которые были обозначены в СНБ 2021 года, но которые не нашли подтверждения в последующих нормативных документах, в частности, госпрограммах и ГОЗ, планах федеральных органов исполнительной власти.
Изменение МО-ВПО в 2022 году практически не отразилось на СП и его документах, которые сохранили свою формальную последовательность и соподчиненность, но не изменились содержательно.
24 августа Правительством России в Госдуму внесён проект федерального закона «О внесении изменения в Федеральный закон «Об обороне»[16]
Законопроект, предусматривающий наделение Президента Российской Федерации полномочиями по принятию решений об участии Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов с использованием вооружения, военной техники, боеприпасов и другого военного имущества в военных учениях, соревнованиях (состязаниях, конкурсах, играх) и парадах, проводимых совместно с вооруженными силами иностранных государств, в том числе определении условий участия в таких мероприятиях, проводимых за пределами территории Российской Федерации, а также определении условий участия вооруженных сил иностранных государств с использованием вооружения, военной техники, боеприпасов и другого военного имущества в военных учениях, соревнованиях (состязаниях, конкурсах, играх) и парадах, проводимых на территории Российской Федерации.
Согласно пояснительной записке к законопроекту практика проведения на территории Российской Федерации военных учений с участием воинских формирований иностранных государств с вооружением, военной и специальной техникой, боеприпасами, военным и другим имуществом, а также участие за пределами территории Российской Федерации воинских формирований Вооруженных Сил Российской Федерации с вооружением, военной и специальной техникой, боеприпасами, военным и другим имуществом в военных учениях осуществляется на основании соответствующих актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Воинские формирования Вооруженных Сил Российской Федерации ежегодно принимают участие в 20-30 таких совместных с иностранными государствами мероприятиях
Вместе с тем Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации были не наделены законодательным правом принятия таких решений по реализации подобных мероприятий в сфере военного сотрудничества, в отличие от принимаемых аналогичных решений на основе законодательно установленных их полномочий в области военно-технического сотрудничества. Предлагаемая норма законопроекта направлена на исключение этого правового пробела.
Законопроект не противоречит положениям Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г., а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.
В законопроекте не содержатся требования, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы (далее – обязательные требования), о соответствующем виде государственного контроля (надзора), виде разрешительной деятельности и предполагаемой ответственности за нарушение обязательных требований или последствиях их несоблюдения.
Реализация Федерального закона «О внесении изменения в Федеральный закон «Об обороне» не повлечет негативных социально-экономических, финансовых и иных последствий и не потребует выделения дополнительных средств из федерального бюджета, а также не повлияет на достижение целей государственных программ Российской Федерации.
Обратим внимание, что в силу ст. 114 Конституции России Правительство России осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации.
Напомним, что Федеральный закон от 31.05.1996 № 61-ФЗ (в ред. от 14.07.2022) «Об обороне» определяет основы и организацию обороны Российской Федерации, полномочия органов государственной власти Российской Федерации, функции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и их должностных лиц, права и обязанности граждан Российской Федерации в области обороны, силы и средства, привлекаемые для обороны, ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации в области обороны, а также другие нормы, касающиеся обороны.
В силу ст. 1 указанного правового акта под обороной понимается система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории.
________________________________________
[1] Свечин А.А. Стратегия. М.:Кучково поле, 2013, с. 15.
[2] Подберезкин А.И. Национальная стратегия в 20-е годы XXI столетия: возможные и вероятные варианты (СС. 365-376). В кН.: Тенденции развития системы международных отношений и их влияние на управление национальной обороной Российской Федерации: сборник материалов круглого стола (19 августа 2022 г.)/ под общ. ред. А.С. Коржевского; ВАГШ ВС РФ.- М.:Издательский дом «УМЦ», 2022.- 544 с
[3] Афиногенов Д.А., Грибин Н.П., Назаров В.П., Плетнев В.Я, Смульский С.В. Основы стратегического планирования в Российской Федерации: Учебное пособие /под общ. ред. В.П. Назарова. М.: Проспект, 2015, cc. 73–74.
[4] См., в частности: Путин В.В. Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 603 «О реализации планов (программ) строительства и развития Вооружённых Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов и модернизации оборонно-промышленного комплекса»: // Собрание законодательства РФ. 2012. №19. Раздел III Указы и распоряжения Президента РФ.
[5] См.: один из последних из документов: Путин В.В. Указ Президента Российской Федерации № 633 от 8 ноября 2021 года «Основы государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации». Ст. 2. Указа. / http://www.kremlin.ru/acts/news/67074
[6] Средства защиты российской идентичности: монография /О.В.Боброва, А.И.Подберезкин.- Подольск: ПФОП, 2022.- 416 с.
[7] Мухитов Н.М. “Задачи по сохранению традиционных российских духовно-нравственных ценностей определены отдельным стратегическим национальным приоритетом». // Национальная оборона, 2022, № 5 (май), с. 31.
[8] Путин В.В. Указ президента №512 от 31 июля 2022 «Об утверждении Морской доктрины Российской Федерации» / http://actual.pravo.gov.ru/text.html#pnum= 0001202207310001.
[9] Подберёзкин А.И. «Риск начала Третьей мировой войны не просто сохраняется, он стремительно усиливается», / Национальная оборона, 2021, №4, апрель, сс. .9–20.
[10] Назаров В.П. Развитие теоретических и методологических основ стратегического планирования: монография / В.П. Назаров; под общ. ред. Т.А. Алексеевой. М.: КНОРУС, 2022. 332 с.
[11] Тренин Д. Кто мы, где мы, за что мы и почему // Россия в глобальной политике, 2022, №3, (115), май-июнь, cc. 33–34.
[12] См., например: Военно-экономическая безопасность и военно-техническая политика государства: изменение диалектики взаимосвязи в современных условиях. Монография. Под общ. ред. проф, С. Ф.Викулова. М.: АПВЭиФ, ООО «Канлер». 2020. 438 с.
[13] См., например: Подберёзкин А.И. Вероятный сценарий развития международной обстановки после 2021 года. М.: МГИМО-Университет, 2015. 325 с.
[14] Подберезкин А.И. Государственная стратегия безопасности России после февраля 2022 года // Обозреватель, 2022, №5–6, cc. 5–27.
[15] Подберезкин А.И. Национальная стратегия в 20-е годы XXI столетия: возможные и вероятные варианты (СС. 365-376). В кН.: Тенденции развития системы международных отношений и их влияние на управление национальной обороной Российской Федерации: сборник материалов круглого стола (19 августа 2022 г.)/ под общ. ред. А.С. Коржевского; ВАГШ ВС РФ.- М.:Издательский дом «УМЦ», 2022.- 544 с
[16] https://sozd.duma.gov.ru/bill/186149-8 (дата обращения: 25.08.2022).
