Динамичное развитие МО-ВПО требует оперативного принятия политических и военно-технических решений, которые нередко должны системно влиять на меняющуюся обстановку[1]. В настоящее время в России сложилась такая ситуация, когда даже на федеральном уровне существует более 500 различных документов стратегического характера. Среди них присутствуют федеральные стратегии, государственные и федеральные целевые программы, а также стратегии и программы развития различных хозяйственных комплексов и отраслей, регионов, муниципальных образований и др. (при этом, общее количество «целеподобных» формулировок достигает порядка десятка тысяч, что делает сложившуюся систему государственного управления фактически неуправляемой). Кроме того, в настоящее время в России утверждены схемы территориального планирования практически во всех субъектах Российской Федерации[2].
Но все эти многочисленные стратегические документы у нас разрознены, единой межведомственной их координации нет (потому что нет соответствующего органа). Отсутствует и хронологическое взаимоувязывание этих документов, то есть имеет место хаотизация, как документов, так и всего процесса стратегического планирования.
Кроме того, эти документы в основном содержат только лишь качественную постановку проблем, зачастую попросту дублируют друг друга, нередко вступают в противоречие друг с другом. Следовательно, эти документы труднореализуемы и низкоэффективные с точки зрения их потенциального вклада в социально-экономическое развитие РФ[3].
Вместе с тем, сейчас в России все стратегические документы опираются на бюджет, а должно быть наоборот – т.е. бюджет должен опираться на стратегические документы. Поэтому, крайне необходима их координация, взаимоувязывание их друг с другом и с бюджетом, а также согласованность их целей с национальными экономическими интересами РФ.
Кроме того, в РФ необходимо обеспечить развитие стратегического аудита документов стратегического планирования (аудита их ключевых показателей – KPI и стратегического целеполагания), причём, начиная уже с этапа их подготовки. И такой стратегический аудит необходимо перенести и в сферу законотворчества.
Вместе с тем, стратегических документов развития страны не должно быть 500. Должен быть один такой документ – Генеральный (среднесрочный) план социально-экономического развития страны. И стратегических целей развития страны не должно быть 10000, даже 10 – много, их должно быть несколько, к примеру:
– обеспечение устойчивого экономического роста РФ в реальном выражении темпами выше среднемировых;
– повышение уровня и качества жизни населения РФ;
– улучшение структуры национальной экономики (повышение доли реального сектора в структуре ВВП, обеспечение индустриализации и аграризации РФ);
– развитие хозяйственной инфраструктуры в РФ (прежде всего, промышленной, транспортной, энергетической).
При этом важно выстроить органическую увязку среднесрочного генерального Плана с отраслевыми и региональными программами развития.
Таким образом, необходима координация деятельности министерств и ведомств в части разработки федеральных стратегических документов развития, а также деятельности субъектов Российской Федерации и аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в части разработки различных документов стратегического планирования развития территорий. А это, в свою очередь, можно обеспечить лишь при условии функционирования единого субъекта (центра) государственного стратегического планирования. Ведь для разработки генеральных (стратегических) планов социально-экономического развития, в РФ необходимо создание соответствующего единого мозгового и вместе с тем организационного центра[4].
Таким образом, необходимо создание специального Федерального институционального органа – Государственного Комитета РФ по стратегическому планированию. Это может быть не создание нового органа, а преобразование уже существующего Минэкономразвития, но и над министерском статусе (т.е. при Президенте РФ), так как этот статус даст Комитету возможность координации деятельности всех министерств и ведомств и, как результат, возможность принятия нужных для страны государственных решений.
Государственный Комитет по стратегическому планированию Российской Федерации (Росплан) потенциально способен обеспечить эффективную связь государственного регулирования экономики и рыночных механизмов, а также сформировать принципиально новое качество стратегических документов развития, а именно: непосредственную взаимосвязь и взаимозависимость общегосударственных интересов, региональных интересов, а также интересов важнейших (стратегических) крупнейших отраслей и хозяйствующих субъектов.
Именно создание и функционирование в системе государственной исполнительной власти РФ Государственного Комитета по стратегическому планированию социально-экономического развития РФ с необходимыми (особыми) соответствующими полномочиями позволит выполнить Майские указы Президента РФ и поручения Правительству РФ, содержащиеся в Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ[5].
Кроме того, деятельность указанного Комитета позволит решить такие важные проблемы как:
– устойчивый экономический рост, улучшение качества структуры российской экономики, ее реиндустриализацию и переход к инновационному типу развития;
– решить проблему несоответствия отраслевых стратегий и так называемых долгосрочных программ развития стратегических компаний и зачастую отсутствия их увязки и согласованности с реализуемыми государством сложными системными (в т.ч. инфраструктурными) проектами;
– укрепление геоэкономических и геополитических позиций Российской Федерации, обеспечение экономического суверенитета и повышение экономической и, в целом, национальной безопасности нашей страны.
Сейчас и уже давно в России в системе управления социально-экономическим развитием имеет место крайне неправильная (искаженная, абсурдная) система, при которой Минфин (предназначение которого заключается, прежде всего, в функциях казначея, составления и выполнения бюджетных планов, но никак не в выработке государственной экономической политики), в конечном счете, имеет безусловное первенство при принятии экономических решений. Это первенство должно принадлежать органу государственной власти, который будет осуществлять стратегическое управление экономикой, т.е. разрабатывать Генеральный (стратегический) План социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечивать его реализацию. Это также позволит избежать конфликта ведомственных интересов, возникающих при разработке различными органами исполнительной власти и другими субъектами множественных стратегий и программ. Вместе с тем, деятельность Государственного Комитета по стратегическому планированию социально-экономического развития РФ обеспечит устранение дублирования различными программами и стратегиями друг друга, и, как следствие, оптимизацию расходов на них и повышение их эффективности.
Это ещё один важнейший довод в пользу необходимости создания в России Государственного Комитета по стратегическому планированию социально-экономического развития.
При этом одной из основных задач Комитета должна стать оптимизация и последующая интеграция ныне разрозненного множества государственных и федеральных целевых программ, стратегии социально-экономического развития РФ, федеральной адресной инвестиционной программы, ведомственных отраслевых и региональных планов и стратегий развития, на основе разработки единого стратегического среднесрочного (пяти- или шестилетнего (соразмерно президентскому сроку)) документа социально-экономического развития Российской Федерации – Генерального плана социально-экономического развития. Именно с помощью таких стратегических генеральных планов целый ряд промышленно развитых стран (Франция, Китай, Япония, Германия, США и др.) с успехом добились выполнения важнейших общенациональных задач.
Для решения задачи создания Государственного комитета по стратегическому планированию социально-экономического развития Российской Федерации уже существует нормативно-правовая основа. Как известно, 28 июня 2014 года был принят Федеральный закон № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». С принятием Закона о стратегическом планировании в России ставка на создание целостной системы стратегического управления экономикой получила законодательное закрепление.
Вместе с тем, очевидно, что данный закон должен носить не номинальный и рамочный характер (как это в существующем его варианте), а инструментальный характер, он должен стать поистине действенным организационно-правовым инструментом обеспечения устойчивого социально-экономического развития нашей страны.
В нынешнем же варианте Закон о стратегическом планировании содержит целый ряд пробелов и недостатков, а именно:
– не предусмотрены процедуры выработки и согласования стратегических целей развития;
– не предусмотрен документ, предназначенный для фиксации стратегических целей и приоритетов развития РФ;
– не определён орган власти, ответственный за вовлечение профильных органов исполнительной власти и хозяйствующих субъектов в процесс стратегического планирования и координирующий бы их деятельность; и другие.
Представляется необходимым скорейшее устранение этих и других недостатков данного закона.
Вместе с тем, данный закон не определяет механизмы воздействия системы стратегического планирования и управления на процесс формирования бюджетов. Поэтому предлагается также провести гармонизацию законодательства в следующих нормативно-правовых актах:
– Федеральный закон от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» – в части целей (целевых показателей) Центрального банка РФ по обеспечению социально-экономического развития РФ и ответственности за достижение этих целей (показателей);
– Бюджетный кодекс – в части положений, обеспечивающих разработку бюджетов в соответствии с документами стратегического планирования и управления;
– различные нормативно-правовые акты в сфере деятельности компаний и банков с государственным участием – в части процедур согласования их стратегий и программ развития.
Кроме того, целесообразно внести в Федеральный закон № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» следующие соответствующие дополнения:
– главу, содержащую положения, регламентирующие разработку, законодательное принятие и реализацию важнейшего среднесрочного документа стратегического планирования – генерального плана социально-экономического развития Российской Федерации;
– главу, содержащую положения, регламентирующие деятельность Государственного Комитета по стратегическому планированию (прописав цели, задачи, функции, права, обязанности, механизм функционирования и др.), а также положения, предусматривающие внедрение в систему стратегического планирования среднесрочных генеральных планов социально-экономического развития РФ. Безусловно, необходимо также внести соответствующие изменения в Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2016) «О Правительстве Российской Федерации».
Вместе с тем, одного Закона (даже самого совершенного) о стратегическом планировании, конечно же, недостаточно. Система стратегического управления, складывающаяся в стране, естественно должна выходить далеко за рамки данного Закона о стратегическом планировании. В России необходимо построение и запуск в действие целостной системы стратегического планирования социально-экономического развития страны. В этой системе главным стратегическим документом (высшего уровня) должна быть не Стратегия социально-экономического развития страны, а генеральный план развития национальной экономики Российской Федерации, построенный и реализуемый с учётом в т.ч. соответствующих Указов и положений Посланий Президента РФ Федеральному Собранию, Стратегии национальной безопасности РФ[6].
Постулат о неэффективности госрегулирования экономики не выдерживает никакой критики. Опыт целого ряда ведущих индустриально-развитых стран мира показывает, что там одной из важнейших основ социально-экономического развития служит именно система стратегического планирования (система народнохозяйственных планов), а в структуре Правительств этих стран созданы соответствующие специальные плановые органы. Так, во Франции был создан Генеральный комиссариат по стратегическому планированию, в КНР – Государственный плановый комитет, в Индии – Плановая комиссия и т.д. и т.п. Эти органы обеспечивают в своих странах целостность системы государственного регулирования развития рыночной системы хозяйствования и служат для них одной из фундаментальных организационных основ экономической мощи и лидирующих позиций в мировом хозяйстве.
Так, в США стратегическое планирование вообще положено в основу государственной политики. И даже не только стратегическое планирование, а в целом система стратегирования, включающая в себя, помимо стратегического планирования, ещё и стратегическое целеполагание, стратегическое прогнозирование и стратегическое управление.
Так, в Японии, США и Франции большое внимание уделяют взаимодействию центра и регионов. То есть первая итерация разработки плана – это запрос информации из регионов об их развитии и приоритетах, что позволяет определить и реализовать приоритеты развития всех регионов и тем самым укрепить целостность страны.
В других странах на первом этапе разрабатывается долгосрочная стратегия экономической безопасности, увязываемая с долгосрочными стратегиями развития страны. И потом, с учётом всех этих документов формируется среднесрочный, которого в российском законодательстве вообще нет. Он у нас куда-то выпал. В то же время, основной документ развития страны во всём развитом мире делается именно на среднесрочную перспективу.
Стоит отметить, что в России есть опыт построения и развития системы стратегического планирования в отдельно взятом регионе, к примеру, в Татарстане. И этот опыт следует использовать в масштабе всей Российской Федерации для построения аналогичной системы для страны в целом[7].
Кроме того, плановые органы присутствуют и в структурах целого ряда ведущих ТНК, в т.ч. и российских: ПАО «Сбербанк России», ПАО «НК «Роснефть»», ПАО «Магнитогорский металлургический комбинат», ПАО «РЖД», ПАО «Мечел», ПАО «АЛРОСА». Представляется целесообразным и необходимым использовать передовой опыт ведущих зарубежных стран, а также отечественных регионов и корпораций в системе государственного управления социально-экономическим развитием РФ.
И всё это нисколько не противоречит нормальным рыночным отношениям. Ещё раз хотим подчеркнуть: что мы ни в коем случае не против рыночных отношений, наоборот – за максимальное развитие нашего национального бизнеса. Но ведь именно сам бизнес заинтересован в том, чтобы ориентировать своё развитие и согласовывать стратегию своего развития с государством.
Таким образом, стратегическое планирование развития национальной экономики – это полностью демократический институт, когда ставятся задачи согласования интересов государства и бизнеса, центров и регионов. Это важнейшее условие устойчивого в долгосрочной перспективе социально-экономического развития страны.
_______________________________________
[1] См. подробнее: Подберёзкин А.И. Современное мироустройство, силовая политика и идеологическая борьба. М.: ИД «Международные отношения, 2021, cc. 308-359.
[2] Путин В.В. Указ президента № 756 «О мерах, осуществляемых в субъектах Российской Федерации, в связи с Указом Президента от 19 октября 2022 года».// http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202210190003?index=0&rangeSize=1
[3] Глазьев С.Ю. Доклад «О приоритетах и долгосрочном прогнозе научно-технического развития Евразийского экономического союза». М. 2022, с. 12.
[4] Назаров В.П. Развитие теоретических и методологических основ стратегического планирования: монография / В.П. Назаров; под общ. ред. Т.А. Алексеевой. М.: КНОРУС, 2022, с. 61.
[5] Назаров В.П. Развитие теоретических и методологических основ стратегического планирования: монография / В.П. Назаров; под общ. ред. Т.А. Алексеевой. М.: КНОРУС, 2022, с. 61.
[6] Мантуров: Россия должна перейти от рыночной промышленной политики к политике технологического суверенитета. 15.07.2022 / https://www.business-gazeta.ru/news/557127?utm_source=yxnews&utm_medium=desktop
[7] Назаров В.П. Развитие теоретических и методологических основ стратегического планирования: монография / В.П. Назаров; под общ. ред. Т.А. Алексеевой. М.: КНОРУС, 2022, с. 61.
