Госполитика в сфере обеспечения единства правового пространства

Ключевой задачей Министерства юстиции было и остается обеспечение в пределах своих полномочий конституционных прав граждан. Одной из форм обеспечения этих прав является соблюдение правового порядка, основанного на верховенстве Конституции Российской Федерации и федеральных законов, обеспечение соответствия им ведомственных, региональных и муниципальных актов, реализация прав граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах, затрагивающих их права и свободы.

Совсем недавно произошли существенные из­менения федерального законодательства. Ре­формирована система исполнительной влас­ти, начата реформа местного самоуправления, по-но­вому разграничена компетенция между органами го­сударственной власти «по вертикали» после приня­тия 122-го, 131-го и 95-го базовых федеральных за­конов. Это не только повлекло необходимость приве­дения регионального законодательства в соответс­твие с федеральным и усиление законотворческой ак­тивности регионов, но и возможность по-новому рас­смотреть подходы, механизмы работы и взаимодейс­твия в решении задачи по обеспечению единства пра­вового пространства Российской Федерации.

В 2000 году, Президентом была поставлена зада­ча по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации. Хочу отметить, что ряд про­блем в этой сфере решен. Создан постоянно дейс­твующий и достаточно эффективный механизм выяв­ления несоответствий в нормативных актах субъектов Российской Федерации и их приведения в соответс­твие с федеральным законодательством.

За пять лет органами юстиции проведена юриди­ческая экспертиза свыше 230 тысяч нормативных пра­вовых актов субъектов Российской Федерации. Под­готовлено более 23 тысяч экспертных заключений о выявленных в актах несоответствиях федеральному законодательству, которые были направлены в орга­ны, принявшие акты, а в отдельных случаях - в орга­ны прокуратуры.

В Уральском федеральном округе в текущем году на юридическую экспертизу в органы юстиции посту­пило 2422 региональных нормативных правовых ак­та. Из них Главным управлением и его структурными подразделениями проведена юридическая эксперти­за 2400 актов. По сравнению с аналогичным перио­дом 2004 года этот показатель несколько увеличил­ся. На юридической экспертизе остается 313 актов, из них наибольшее количество актов в отделах Глав­ного управления по Ханты-Мансийскому АО - Югра (203), Курганской области (45) и Тюменской облас­ти (29). По результатам проведения юридической экспертизы подготовлено 128 экспертных заключений о несоответствии федеральному законодатель­ству. Наибольшее число незаконных актов действует в Курганской, Челябинской, Тюменской, Свердловс­кой областях.

Принципиально важным в работе по обеспечению единства правового пространства является нала­женное органами юстиции тесное взаимодействие с органами власти субъектов федерации, аппарата­ми полномочных представителей Президента в фе­деральных округах, органами прокуратуры. В резуль­тате такого взаимодействия и совместной работы на основании только экспертных заключений органов юстиции более 80% актов, в которых выявлены на­рушения, приведены в соответствие с федеральным законодательством без судебных процедур и приня­тия мер прокурорского реагирования. В 2000 году этот показатель составлял всего лишь 25%. Следс­твием такого сотрудничества и совместной работы в 2005 году в Уральском федеральном округе являет­ся то, что все акты приведены в соответствие с фе­деральным законодательством без судебных проце­дур и принятия мер прокурорского реагирования(136 незаконных актов, в которых выявлены противоречия федеральному законодательству). Наибольшее коли­чество актов приведено в соответствие в Челябинс­кой (66), Курганской (34), Свердловской (31) облас­тях. В 2004 году этот показатель находился на таком же уровне.

Огромную роль в работе по обеспечению единства правового пространства играет также участие орга­нов юстиции в нормотворческой деятельности регио­нов. Статистика свидетельствует, что органами госу­дарственной власти субъектов в среднем учитывается около половины замечаний, высказанных по законо­проектам органами юстиции. Считаем, что такой под­ход является конструктивным и должен быть поднят на более высокий уровень, поскольку учет замечаний на стадии разработки актов более эффективен, чем ус­транение нарушений в уже действующих норматив­ных правовых актах. Мы и дальше готовы продолжать сотрудничество с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках соглаше­ний о взаимодействии в сфере юстиции.

Главным управлением по Уральскому федерально­му округу используются все формы взаимодействия в сфере нормотворчества: разработка проектов ак­тов, подготовка заключений по проектам правовых ак­тов, участие в рабочих группах, согласование проек­тов. Однако следует отметить, что, несмотря на ак­тивное участие в нормотворческой деятельности ор­ганов государственной власти Уральского федераль­ного округа, структурные подразделения Главного уп­равления по Тюменской области и Ямало-Ненецкому автономному округу не принимают участия в рабочих группах.

В настоящее время актуальным является вопрос приведения конституций (уставов) субъектов Россий­ской Федерации в соответствие с требованиями фе­деральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнитель­ных органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации» и «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Феде­рации». Председатель Правительства Российской Фе­дерации М.Е. Фрадков на совещании 22 августа 2005 года обратил особое внимание органов государствен­ной власти субъектов Российской Федерации на необ­ходимость уточнения в конституциях (уставах) субъек­тов положений, касающихся наделения полномочия­ми высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и наделения отдельными государственны­ми полномочиями органов местного самоуправления. В Уральском федеральном округе по данному вопросу ведется работа структурными подразделениями Глав­ного управления. В настоящее время приведены в со­ответствие с федеральным законодательством конс­титуции (уставы) всех субъектов округа. Эффектив­ным средством контроля за региональными правовы­ми актами явилось создание и ведение федерально­го регистра нормативных актов субъектов Российс­кой Федерации. В настоящее время в нем содержится более 220 тысяч нормативных правовых актов, из них около 153 тысяч действующих.

В федеральный регистр включено 14638 норматив­ных правовых актов субъектов Уральского федераль­ного округа, в том числе действующих 8368. В регистр включены дополнительные сведения, которые позво­ляют получать полную информацию о нормативном акте, начиная с момента его принятия и до утраты им юридической силы.

Министерством юстиции обеспечен свободный до­ступ к федеральному регистру в электронном виде по каналам сети Интернет. Следовательно, гражданам предоставлено конституционное право на получение достоверной информации о нормативных правовых актах регионов.

В одном из субъектов Российской Федерации, вхо­дящих в Уральский федеральный округ (имеется вви­ду Тюменская область), федеральный регистр норма­тивных правовых актов субъектов Российской Феде­рации имеет статус источника официального опубли­кования нормативных правовых актов в электронном виде. Министерство юстиции Российской Федерации предлагает другим органам государственной влас­ти субъектов Российской Федерации Уральского фе­дерального округа в дополнение к имеющимся печат­ным источникам официального опубликования закре­пить в региональном законодательстве, что источни­ком официального опубликования является также фе­деральный регистр (в электронном виде).

Все эти меры позволили подавляющее большинство законов и иных нормативных актов субъектов Россий­ской Федерации привести в соответствие с федераль­ным законодательством.

Сегодня по стране количество региональных нор­мативных правовых актов, в которых выявлены несо­ответствия федеральному законодательству, по от­ношению к общему числу действующих актов снизи­лось до 1,2-1,3%, вто время как в 1999 г. этот показа­тель равнялся 33%. Так, в Уральском федеральном ок­руге (в 2005 году) продолжает действовать 46 норма­тивных правовых актов, в которых выявлены противо­речия федеральному законодательству, что составля­ет 4% от общего числа действующих актов округа.

Вместе с тем, несмотря на положительную динами­ку в работе с нормативными правовыми актами субъ­ектов, отмечаются отдельные нарушения в сфере здравоохранения (1%), государственного управления (1%), конституционного строя (2%), финансовой (1%), социального обеспечения и жилищной (1%), законо­дательства в сфере природных ресурсов и охраны ок­ружающей среды (2%). Обусловлены они не полити­ческим, а правовым характером.

Одной из причин принятия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации с нарушени­ями федерального законодательства являются недо­статки и пробелы в федеральном законодательстве. Однако они не могут и не должны служить оправдани­ем практики, когда регионами принимаются акты, не­соответствующие Конституции и федеральным зако­нам. В связи с этим представляется важным в работе по обеспечению единства правового пространства ак­тивизировать взаимодействие субъектов Российской Федерации с законодательными органами федераль­ного уровня в законопроектной сфере.

Субъекты федерации не реализуют предоставлен­ную им возможность участия в законопроектной де­ятельности Правительства. За все годы от регионов не поступило ни одного предложения о включении в План законопроектной деятельности Правительства какого-либо законопроекта. Полагаем, это направ­ление работы надо развивать. Более того, эффек­тивным, на наш взгляд, было бы использование таких форм участия в законотворчестве, как законодатель­ное предложение и совместная законодательная ини­циатива.

Отдельно хотелось бы остановиться на проблемах ведомственного нормотворчества. В субъектах Рос­сийской Федерации таких актов принято достаточно большое количество.

Конституцией установлено, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Рос­сийской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнитель­ной власти в Российской Федерации.

Конституционный принцип единства государствен­ной власти, замена прямых выборов глав субъектов Российской Федерации на наделение их полномочия­ми по представлению Президента предполагает, что­бы субъекты Российской Федерации исходили в ос­новном из федеральной схемы взаимоотношений ис­полнительной и законодательной власти.

Думаю, что механизмы работы с ведомственны­ми нормативными правовыми актами могут быть еди­ными, как для федеральных органов исполнительной власти, так и для региональных органов исполнитель­ной власти,

На федеральном уровне в целях обеспечения кон­троля в сфере ведомственного нормотворчества уже 13 лет Министерством юстиции осуществляется госу­дарственная регистрация нормативных правовых ак­тов федеральных органов исполнительной власти и иных органов. В настоящее время зарегистрировано более 7 тысяч нормативных правовых актов из пред­ставленных на государственную регистрацию 12 ты­сяч.

Практика государственной регистрации ведомс­твенных актов применяется и в некоторых субъектах Российской Федерации, например, в республиках Бу­рятия, Дагестан, Ингушетия, Карачаево-Черкесской, Чувашской, Коми, Саха (Якутия), а так же Калужской, Тамбовской, Ярославской областях. Хочется надеять­ся, что она будет распространена и востребована так­же и в других территориях России.

Сегодня одним из важных и актуальных направле­ний деятельности Министерства является обеспече­ние соответствия федеральному и региональному за­конодательству нормативных актов органов местного самоуправления.

131-й и 97-й федеральные законы установили еди­ный порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований, наделили территори­альные органы Министерства юстиции Российской Федерации правом государственной регистрации ус­тавов муниципальных образований. Постановлением Правительства от 1 июня 2004 г. на Минюст возложена также функция ведения государственного реестра му­ниципальных образований. С 1 сентября 2005 г. тер­риториальные органы уже приступили к работе с ус­тавами муниципальных образований и муниципальны­ми правовыми актами о внесении изменений в эти ус­тавы.

Органам юстиции предстоит в целом по Российс­кой Федерации в установленном порядке зарегист­рировать уставы около 25 тысяч муниципальных об­разований, создать государственный реестр уставов муниципальных образований и самих муниципальных образований на бумажных носителях и в электрон­ном виде. Главное сейчас - принять меры по реализа­ции этих федеральных актов, создать отлаженный ме­ханизм работы органов юстиции с уставами муници­пальных образований и по ведению государственного реестра муниципальных образований Российской Фе­дерации.

В Уральском федеральном округе органами госу­дарственной власти субъектов Российской Федера­ции, а в некоторых субъектах совместно с отделами законодательства, разработаны модельные уставы муниципальных образований в целях оказания прак­тической помощи органами местного самоуправле­ния. Так, например, в Тюменской области отделом за­конодательства была проведена экспертиза устава муниципального образования, в результате которой выявлены и устранены нарушения федерального за­конодательства. Подобная работа ведется и в осталь­ных субъектах, входящих в федеральный округ.

Федеральным законодательством органы юсти­ции наделены правом контроля за законностью толь­ко уставов муниципальных образований. Другие му­ниципальные акты остаются вне поля его зрения. Ми­нистерством юстиции предложено создать банк дан­ных всех нормативных актов органов местного само­управления (муниципальный регистр). В целом орга­ны исполнительной власти субъектов Российской Фе­дерации поддержали такое предложение и готовы к этой работе. В связи с этим Министерством разра­ботана концепция проекта федерального закона, на­деляющего органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочием по ведению му­ниципального регистра. Этот закон предусматрива­ет внесение изменений в отдельные федеральные за­коны. В настоящее время концепция указанного зако­нопроекта согласована с большинством федеральных министерств и направлена в Правительство.

Предполагается, что каждый субъект Российской Федерации будет вести свой муниципальный регистр (за счет средств бюджета субъекта Российской Фе­дерации) и обеспечивать передачу информационных ресурсов для внесения их в базу данных Федераль­ного регистра. Для этих целей будет использовать­ся доработанный программно-технологический ком­плекс «Регистр», который будет передан Министерс­твом юстиции органам исполнительной власти субъ­ектов Российской Федерации и муниципальным обра­зованиям на безвозмездной основе. При этом на Ми­нюст возлагается методическое и организационное обеспечение муниципального регистра, а также конт­роль за информационным наполнением и единообра­зием ведения муниципального регистра.

Полагаем, что создание и ведение единого инфор­мационного банка данных правовых актов органов местного самоуправления и реестра уставов муни­ципальных образований позволит иметь актуальную информацию о состоянии муниципального нормот­ворчества и осуществлять контроль за данными ак­тами. При этом мониторинг нормативных актов орга­нов местного самоуправления, безусловно, должен и будет производиться в тесном взаимодействии и на единой основе с мониторингом актов субъектов Рос­сийской Федерации. В частности предусматривается, что единый информационный банк данных правовых актов органов местного самоуправления будет интег­рирован с региональным и федеральным законода­тельством.

Подводя итог, скажу, что в случае реализации выше­ указанных инициатив Минюста имеется возможность регулярно проводить мониторинг законодательства субъектов Российской Федерации и местного самоуп­равления на основе общих принципов и подходов, что, на наш взгляд, позволит существенно повысить эф­фективность российского законодательства и обеспе­чивать защиту прав и свобод граждан Российской Фе­дерации.

Опубликовано в журнале Российское право. 2005. № 12. с. 6-8.