Научные труды ДонНТУ. Серия: экономическая. Выпуск 103-3
А.А. ГРЕТЧЕНКО, MA International Business Finance
Institute of Business & Law, Bournemouth University, UK
РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В ВОЗРОЖДЕНИИ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ ИНВЕСТИЦИОННОЙ СРЕДЫ
Нормальное протекание инвестиционного процесса на любом уровне управления невозможно без благоприятной институциональной среды. Как утверждают известные специалисты в области институционализма [3,5,6,7], институциональная среда представляет собой наиболее общие правила, которые определяют условия для институциональных соглашений, то есть договоренностей между экономическими агентами относительно использования имеющихся у них ресурсов.
На наш взгляд, наиболее типичным примером институциональной среды является конституция государства. Таким образом, институциональная среда - это совокупность политических, социальных, юридических правил, образующих базис для производства, обмена и распределения. На институциональную среду экономические агенты влияют опосредованно, тогда как институциональные соглашения представляют собой локальные правила, вырабатываемые экономическими агентами самостоятельно для работы друг с другом. Эти правила могут быть как формальными, например, заключение контракта, так и неформальными, например, деловая репутация партнера, партнерские отношения, построенные исключительно на доверии и т.д.
Заметим, что главную роль в формировании формальных правил, составляющих институциональную инвестиционную среду, играет государство. Его значимость, тем более в российской экономике, едва ли подлежит сомнению. Многовековая российская традиция сильной государственности, объясняемая в том числе огромными масштабами страны, недавнее прошлое бывших социалистических стран с богатым опытом государственного регулирования, который скорее подлежит селекции, чем полному отрицанию, говорит о важной роли государства в экономике. Более того, само государство в этих странах выступает инициатором реформ и вряд ли институциональные преобразования могут быть осуществлены без его активного участия, поскольку в современных условиях государство является таким же экономическим субъектом, как и прочие организации.
Проведенные автором исследования свидетельствуют о том, что основным препятствием для развития российской экономики является несовершенство институциональных рамок для проведения эффективной инвестиционной политики. По нашему глубокому убеждению, современная российская экономика требует глубоких институциональных преобразований, особенно в социальной сфере, финансовом секторе и в сфере естественных монополий.
В последние годы в стране произошла определенная консолидация российской государственности, укрепление законодательной и судебной системы. Вместе с тем, стремление государства к адресному регулированию экономических процессов привело к такому негативному явлению, как к разрастанию коррупции. В этих условиях требуется усиление роли государства в экономике, заключающееся, прежде всего, в создании равных условий хозяйствования для всех экономических агентов, в обеспечении выполнения условий контрактов, а также в усилении защиты прав собственности, что способствовало бы формированию благоприятной институциональной инвестиционной среды.
Следует отметить, что низкая культура контрактов, несоблюдение обязательств, присутствует на любом участке отечественного хозяйства, так как возникновение новых форм деятельности не сопровождается адекватным и своевременным развитием механизма принуждения к исполнению контрактов с помощью определенных институтов.
Так, наиболее известным массовым явлением недобросовестного исполнения обязательств стал отказ российских банков от своих обязательств по форвардным контрактам после августовского 1998 года кризиса. Банки стали переводить лучшие активы и клиентов из банков, перегруженных обязательствами, в банки-дублеры. В результате все клиенты, не успевшие перевести счета из старого банка, оказывались клиентами банка-банкрота, в то время как акционеры и менеджеры этого банка благополучно пересаживались в банк-дублер, по сути дела отказываясь от своих обязательств, выданных от имени старого банка. Как отмечали иностранные инвесторы, в этой истории их более всего поразила безнаказанность: никого не привлекли к ответственности. Как считают многие ученые экономисты и автор с ними солидарен, только активная позиция государства в подобной ситуации, опирающаяся исключительно на правовые механизмы решения проблемы, могла бы благоприятно отразиться на инвестиционном процессе.
Заметим, что благоприятная институциональная среда включает в себя следующие составляющие:
1. Качество государственной бюрократии (включающее компетентность, независимость и публичную ответственность);
2. Существование подразделений для улаживания конфликтных ситуаций как в администрации (например, комиссии по применению антимонопольного законодательства), так и в органах судебной власти (например, судах);
3. Уравновешенность политических интересов в обществе (отсутствие главенствующей роли групп специальных интересов при принятии ключевых государственных решений);
4. Наличие законов, защищающих права собственности и институтов, обеспечивающих их применение;
5. Международные обязательства, снижающие уровень риска для инвесторов и способные избавить от политического вмешательства в случае возникновения подобной ситуации.
Таким образом, очевидно, что ключевая роль в формировании благоприятной институциональной инвестиционной среды принадлежит государству. Поэтому, в условиях формирования государственной инвестиционной политики, важнейшей задачей для России является изменение структуры сложившейся экономической системы, которая определяется множеством воспроизводящихся отношений между людьми, принимающими решения, а именно: наемными работниками, предпринимателями, потребителями и инвесторами. В то же время, совокупность отношений отражается в наборе институтов, определяющих для каждого человека структуру издержек, от которых он отталкивается при построении решений и реализации действий. Одновременно институты как набор правил и обеспечивающих их соблюдение механизмов определяют права людей (права собственности и права свободы).
Конкретные характеристики институтов отражают следующие особенности:
1. Спецификации и защиты прав собственности;
2. Эффективности механизмов управления сделками (обменом правами собственно?сти и свобод) - рыночными, смешанными и внутрифирменными (корпоративного управления);
3. Выполнение обещаний, выдаваемых предпринимателями друг другу без привлечения третьей стороны (суда, профессиональной ассоциации, мафии);
4. Поведения государственных чиновников;
5. Взаимоотношения между домашними хозяйствами (населением) и предпринимателями;
6. Участие хозяйствующих субъектов в конкурентной борьбе.
Отметим, что в условиях цивилизованного рыночного хозяйства права собственности предполагают наличие режима исключительности в отношении права отдельного человека или группы людей на принятие решения и получение соответствующего результата. Это требует наличия определенного набора правил, защищающих права собственности.
Так, по мнению перуанского экономиста Э. де Сото, "неудачи капитализма в таких странах, как Мексика, Перу или Россия объясняются не врожденной неспособностью этих наций построить общество процветания, а особенностями истории собственности в этих странах"[8]. Более того, отсутствие формальных экономических и конституционных правил, регулирующих процессы, связанные с правами собственности, формирует неблагоприятную институциональную инвестиционную среду.
Вместе с тем, поддержание исключительного права собственности на ресурс сопряжено с издержками. Поэтому частная собственность не может обеспечить эффективность использования ресурсов, без существования низкозатратного механизма соблюдения данных прав. Подобный механизм связан с деятельностью государства. В настоящее время проблема состоит в том, что в связи с частичным уходом государства из экономики как регулятора (посредством дерегулирования и приватизации) не произошло пока усиления государства как гаранта прав собственности. В связи с этим требуется повышение роли государства в экономике, но не в форме расширения вмешательства в распределение и использование ресурсов, а в форме усиления защиты прав собственности владельцев этих ресурсов. Кроме того, в российской государственной собственности наблюдается неэффективное использование ресурсов, связанное с непрозрачностью отчетности и огромным числом чиновников, лишенных стимулов для качественного выполнения работы.
Еще одним важнейшим институциональным фактором, влияющим на инвестиционный процесс, является участие экономических агентов в конкурентной борьбе. Формирование конкурентной среды в странах Восточной и Центральной Европы при проведении достаточно продуманной и неспешной приватизации положительно отразилось на рыночном поведении предприятий. Этот фактор имеет ключевое значение для российской экономики. Формирование подобной конкурентной среды позволило бы осуществить корректировку поведения российских компаний с рентных целей на прибыль. Дерегулирование и сокращение вмешательства государства в деятельность экономических агентов предполагает как соблюдение норм поведения самими экономическими агентами, так и необходимость борьбы с действиями органов власти (особенно региональными и местными), ограничивающими своими решениями конкуренцию и ущемляющими права и интересы коммерческих организаций и граждан. Реальное укрепление органов государственной власти, противостоящей нарушению законов о свободе конкуренции и монопольного законодательства могло бы сократить лоббирование групп специальных интересов, снизить трансакционные издержки для бизнеса.
Благоприятная институциональная инвестиционная среда требует от государства необходимости в повышении конкурентоспособности российской экономики, расширении поддержки сильных и конкурентоспособных предприятий, поддержки в увеличении производства продукции, пользующейся спросом на внутреннем и внешнем рынках. Важнейшим условием, способным это обеспечить, является активная инвестиционная деятельность со стороны самого государства, что предполагает выработку четкой государственной инвестиционной программы, первый шаг к которой - это определение параметров долгосрочного стабильного развития страны, что в настоящий момент в России отсутствует по причине огромного внешнего долга и недостаточных доходов бюджета.
Тем не менее, значительное улучшение институциональной инвестиционной среды становится одной из важнейших задач экономической политики правительства последних нескольких лет, что позитивно сказывается на инвестиционном климате в стране. Так, в последние годы, наметились положительные изменения в инвестиционной сфере: в 1999 г. объем инвестиций в основной капитал, по сравнению с предыдущим годом, вырос на 5,3%, а в 2000 г. - на 17,4% [4 ].
Однако российская экономика заметно отстает от ведущих индустриальных стран, где инвестиционная активность заметно возрастала. Например, в США за 8 лет валовые инвестиции в основной капитал выросли на 50%, в Германии - почти на 20% [4]. В России, на фоне экономического спада, преобладала тенденция снижения нормы накопления основного капитала, перелом которой произошел только в 2000 году [4].
По нашему мнению, для исправления сложившегося положения и улучшения институциональной инвестиционной среды необходимо усиление прямого государственного участия в инвестиционном процессе, а именно:
1. Регулирование внешнеэкономической и таможенной политики, направленной на интересы как отечественных, так и зарубежных инвесторов;
2. Регулирование и поддержка инвестиционной деятельности на основе привлечения бюджетных средств в рамках государственного финансирования инвестиционных программ;
3. Переход к международным стандартам бухгалтерского учета и отчетности;
5. Политика поддержки и приоритетные направления инвестирования малого предпринимательства; Совершенствование законодательной базы в интересах инвесторов и обеспечение ее стабильности;
6. Реформирование налогового законодательства, направленное не на фискальный характер, а на стимулирование инвестиционной активности;
7. Проведение экономической политики, направленной на повышение платежеспособного спроса;
8. Создание государственных инвестиционных, консультативных и информационных институтов - агентов государства, как непосредственно инвестирующих, так и способствующих привлечению отечественных и иностранных инвестиций в российскую экономику.
Проведенные исследования свидетельствуют о том, что в условиях инвестиционного кризиса большинство стран обычно пытается делать "все сразу" - стимулировать частные инвестиции, финансировать инвестиции в социальную сферу, предоставлять льготное финансирование частным инвестиционным проектам. Типичным примером подобного подхода является Россия, в которой до последнего времени государственный бюджет включал множество разнородных проектов и форм стимулирования инвестиций.
Напротив, другие страны быстро отказались от попыток государства влиять на все стороны инвестиционного процесса и контролировать финансирование большинства инвестиционных проектов и сосредоточили внимание на создании благоприятной институциональной инвестиционной среды.
Так, в большинстве стран Восточной Европы государство уже на первых этапах перехода к рынку отказалось от всеобъемлющих инвестиционных задач и сосредоточилось на институциональных факторах: законодательной и налоговой реформе, обеспечивающих благоприятный инвестиционный климат. Проведенный анализ еще раз подтверждает точку зрения автора, что наибольшего успеха удалось достичь тем странам, в которых была выработана четкая стратегия инвестиций и государство отказалось от попыток делать "все сразу".
По уровню инвестиций и активности государства в инвестиционном процессе выделим три группы стран.
Первая группа - это страны, в которых инвестиции приближаются к предкризисному уровню и наблюдается заметный экономический рост. С чрезмерно высокого уровня до начала реформ инвестиции снизились в большинстве стран с рыночной экономикой до нормальных (порядка 20% ВВП) значений. Государство полностью отказалось от попыток финансирования коммерческих проектов и целиком сосредоточилось на инфраструктуре и социальной сфере. Главным источником инвестиционного подъема в большинстве этих стран стали иностранные инвестиции. Наиболее прогрессивным шагом в этой области было предоставление временного (до трех лет) освобождения от налогов инвесторам (в том числе иностранным) в новые производства. К таким странам можно отнести Венгрию, Польшу, Чехию, а также Словению, которых следует назвать лидерами в преодолении инвестиционного кризиса. В настоящее время главной проблемой этих стран является выход на новый технологический уровень, создание адекватной базы сбережений и использование инвестиций для реконструкции национальной экономики.
Вторая группа - это страны, где инвестиции остаются на достаточно высоком уровне, несмотря на спад экономики. Как показал анализ, это стало возможным благодаря активной политике государства и на основе достижения быстрой стабилизации экономики. Государство в этих странах пытается финансировать и кредитовать частные инвестиционные проекты, предоставлять гарантии и т.д. По отношению к ВВП инвестиции претерпели сходную с первой группой стран эволюцию - с уровня накопления в 30% до 20-15% ВВП. Но из-за того, что глубина спада оказалась большей, сокращение инвестиций в реальном выражении было более глубоким, чем в странах первой группы. Попытки привлечения иностранных инвестиций пока увенчались весьма скромными результатами. Эта группа наиболее многочисленна: Беларусь, Болгария, Казахстан, Россия, Румыния, Словакия, Узбекистан. Главной задачей этих стран является повышение отдачи на инвестиции, рост эффективности использования инвестиционных ресурсов, создание благоприятной институциональной инвестиционной среды, что позволит увеличить приток инвестиций в экономику.
В третьей группе стран спад оказался таким острым, а кризис государственных финансов привел к столь глубокому падению доходов, что резко сократилась и норма валового накопления (до 5-15% ВВП), а реальный объем инвестиций упал до неприемлемо низкого уровня. Те небольшие средства, которые эти страны могут выделить на инвестиции, не играют сколько-нибудь заметной экономической роли. Эта группа достаточно разнородна: Армения, Грузия, Латвия, Литва, Македония, Молдова, Украина. Причинами инвестиционного провала в этих странах оказались крайняя нестабильность экономической и политической ситуации и непоследовательность экономической политики.
Показателен пример России. Анализ государственного бюджета свидетельствует, что государство создает крайне непредсказуемую и хаотичную среду для инвесторов. Между тем, инвестиционный бюджет выглядит как срез экономики всей страны - здесь и инвестиции в коммунальной хозяйство, инфраструктуру, отрасли социальной сферы, агропромышленный комплекс, металлургию и лесное хозяйство, конкурсные быстро окупающиеся инвестиционные проекты, космос и фундаментальная наука. В попытке объять необъятное теряется ответственность за базовые функции государства, что ведет к подрыву репутации государства как участника инвестиционного процесса.
Качественного прорыва в инвестиционной ситуации невозможно добиться попытками раздать всем сестрам по серьгам. Необходима разработка национальной стратегии развития экономики. Такая стратегия должна являться плодом конструктивного диалога правительства и промышленных кругов. Организация такого диалога - ключевая задача любого государства при выработке конструктивной инвестиционной политики.
Таким образом, основной стратегической задачей для России на современном этапе является выработка государством реалистичной инвестиционной политики, исходя из возможностей бюджета страны, и выбор приоритетных направлений инвестирования, а также формирование благоприятной институциональной инвестиционной среды. С 2006 года в России начинается реализации 4-х национальных проектов, которые по мнению ее разработчиков должны обеспечить благоприятную инвестиционную среду, рост национальной экономики.
Литература
1. Албегова И.М., Емцов Р.Г., Холопов А.В. Государственная экономическая политика. - М.: "Дело и сервис". 1998.
2. Аузан А. Роль российского некоммерческого сектора в создании кластеров развития. Россия 2015: долговременная стратегия роста.
Отчет о ежегодной конференции. - М.: EERC, 2002.
3. Менар К. Экономика организаций. - М.: ИНФРА-М. 1996.
4. Минаев А.В. Инвестиционная политика государства в рыночной экономике. - М.: ПРИМ-Инфо. 2001.
5. Нуреев P.M. Экономика развития: модели становления рыночной экономики. - М.: ИНФРА-М. 2001.
7. Олейник А.Н. Институциональные аспекты социально-экономических трансформаций. - М.: ТЕИС. 2000.
8. Тамбовцев В.Л. Институциональная динамика в переходной экономике. Вопросы экономики. - 1998. - N 5 -. С. 29-40.
9. Трудолюбов М. Дон Кихот из Перу. Интервью с Э. де Сото. Ведомости. 24 июля 2001.
10. Шаститко А.Е. Неоинституциональная экономическая теория. - М.: ТЕИС. 1999.
Статья поступила в редакцию 16.01.2006
