Семен УДАВЧЕНКО, политолог
Краткий экскурс в историю борьбы региональных элит со столичными
Реакция региональных элит на инициативу президента оказалась вполне предсказуемой - демонстративная лояльность вкупе с кулуарными проклятиями. Словесное же одобрение отнюдь не означает, что действующие губернаторы готовы к отставкам.
Им нечего терять. Кроме своих кресел
Даже Виктор Ишаев, столь твердо оппонировавший Кремлю по проблеме замены натуральных льгот денежными выплатами, на пресс-конференции по возвращении из Москвы поддержал предложение Владимира Путина. Публично против высказался лишь тот, кому нечего терять, кроме своего уголовного дела (об избиении милиционера), - губернатор НАО Владимир Бутов. Депутаты региональных легислатур, очевидно, довольны предложением президента, ибо рассчитывают на повышение своего статуса, а возможно, и благосостояния. Ведь если назначение одного из представителей в Совет Федерации, по утверждению интернет-сайтов, обошлось в "25 килобаксов", то сколько же будут готовы занести кандидаты за назначение не представителем, а губернатором и не на четыре месяца, а на четыре года?
На деле поддержит борьбу с международным терроризмом путем отказа от избирательной процедуры тот и только тот губернатор, кто добровольно и досрочно сложит свои полномочия к ногам президента РФ. Пока ни одного такого заявления не поступило.
Резиновая Конституция
Широкое распространение среди оппонентов В. Путина получил тезис о неконституционности (или даже антиконституционности) его предложения. Но не следует недооценивать квалификацию юристов администрации президента. В тексте Конституции нет ни слова о выборности губернаторов; каждый, кто помнит политическую ситуацию и условия ее принятия, согласится, что таких слов в ней и не могло быть.
Это сегодня американского или европейского наблюдателя Россия удивляет как страна непрестанных голосований - ежегодно в регионах проходят десятки выборов. Но такое изобилие возникло после многолетнего дефицита.
В раннеельцинской России республики в составе РФ имели право самостоятельно определять, какой формой правления им пользоваться - парламентской или президентской - и соответственно проводить или не проводить выборы президентов. Исполнительной властью краев, областей и автономных округов, согласно указу президента РСФСР N 75 "О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР" от 22 августа 1991 г. и постановлению съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г., руководили назначаемые президентом РСФСР по согласованию с соответствующим Советом народных депутатов главы администраций. При этом в 1992 г. действовал введенный вышеупомянутым постановлением съезда народных депутатов мораторий на проведение всех выборов, кроме уже назначенных к 1 ноября.
В итоге в 1991 г. были избраны на пятилетние сроки мэры Москвы и Ленинграда (референдум о переименовании в Санкт-Петербург проходил одновременно с выборами), президенты Адыгеи, Кабардино-Балкарии, Марий Эл, Мордовии (в 1993 г. пост президента в республике был упразднен; введен вновь в 1998 г.), Татарстана и Якутии. Проводились, но были признаны несостоявшимися выборы президентов Калмыкии и Чувашии.
В 1992 г. состоялись выборы президента Тывы (на пятилетний срок).
В декабре 1992 г., по истечении моратория на выборы глав регионов, съезд народных депутатов России принял решение о подтверждении полномочий глав администраций, согласованных с Советами, в то время как в отношении других Советы были вправе либо подтвердить их полномочия, либо назначить выборы; в случае выражения Советом любого уровня недоверия соответствующему главе администрации назначались выборы (это постановление съезда открыло путь выборам глав городов и районов). В результате в апреле 1993 г. выборы глав администраций прошли в восьми субъектах РФ: Красноярском крае, Амурской, Брянской, Орловской, Липецкой, Пензенской, Смоленской, Челябинской областях. В апреле же состоялись выборы президентов Калмыкии и Ингушетии. Апрельские выборы глав областей ввели в российский обиход понятие инкумбента - лица, переизбирающегося на должность (ранее выборы проводились на вновь вводимые посты), и вместе с ним ставший впоследствии важнейшим критерий - победу/поражение действующего лидера. Из восьми президентских назначенцев смог заручиться поддержкой избирателей лишь и.о. главы администрации Красноярского края В. Зубов, получивший этот пост менее чем за три месяца до выборов. Результаты выборов в Челябинской области президент Б.Н. Ельцин не признал (несмотря на решение Конституционного суда); в регионе в мае-октябре продолжалось двоевластие - работали и избранный, и назначенный главы администрации.
Государственный переворот и разгон Советов народных депутатов в октябре 1993 г. стимулировал введение поста президента в республиках в составе РФ: в декабре 1993 г. состоялись выборы глав Башкирии и Чувашии (на пятилетние сроки), а в 1994 г. - вновь Ингушетии (внеочередные выборы проводились в связи с принятием Конституции республики), Бурятии, Карелии, Коми и Северной Осетии (на четырехлетние сроки). Тот же переворот привел к замене избранных руководителей Амурской, Брянской и Челябинской областей назначенцами. В марте 1994 г. с санкции президента РФ состоялись выборы главы администрации Иркутской области (на четырехлетний срок); свои полномочия подтвердил руководивший регионом Ю.Ножиков.
В 1995 г. с разрешения президента РФ, оформляемого всякий раз отдельным указом, состоялись выборы губернатора Свердловской области (в августе смещенный в 1993 г. "за Уральскую республику" Э.Россель вернулся к власти) и глав администраций 12 областей, совмещенные с федеральными парламентскими (инкумбенты победили в серии со счетом 9:3). В октябре президент Калмыкии К. Илюмжинов провел безальтернативные досрочные перевыборы своей персоны на семилетний (!) срок, несмотря на сопротивление этой затее со стороны ЦИК РФ.
В 1996 г. с санкции президента РФ состоялись выборы президента Татарии (март) губернатора Санкт-Петербурга (май), мэра Москвы (совмещенные с президентскими). Лишь с 1 сентября в регионах России начались выборы, проводимые без особых санкций президента РФ, на основании Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан...", региональных уставов и законов. В сентябре 1996-го - марте 1997 г. выборы губернаторов прошли в 50 субъектах Федерации; инкумбенты (переназначенные на должность) проиграли их со счетом 24:26.
Таким образом, вплоть до осени 1996 г. проведение выборов главы исполнительной власти было привилегией, которой одни субъекты Федерации располагали в силу особого правового статуса (республики в составе РФ, Москва и Санкт-Петербург), а другие получали в порядке исключения, которое надо было заслужить у президента РФ тем или иным (хотя чаще всего именно тем) образом.
В тот момент, когда после государственного переворота 21 сентября - 4 октября 1993 г. принималась Конституция, в России имелось всего 15 (если считать Джохара Дудаева) или 14 (если Дудаева не считать) избранных региональных лидеров (кстати, трое из них - на безальтернативной основе). Поэтому в тексте Конституции никак не могло быть прямых упоминаний о выборах губернаторов - назначенцы, отнюдь не рвавшиеся доказывать свое право на руководство в электоральном состязании, попросту провалили бы ее на референдуме.
В силу обстоятельств места и времени в Конституции РФ неявно присутствовали два принципиально разных подхода к организации региональной власти. Один наиболее четко прослеживается в ст. 95 и 96 главы "Федеральное Собрание" и пункте 7 "Заключительных и переходных положений", посвященных Совету Федерации, где подразумевается выборность глав исполнительной власти субъектов Федерации. Противоположный подход наиболее четко выступает в ст.77 Конституции (недаром именно на нее 13 сентября ссылался В. Путин) - это идея исполнительной вертикали, основанной на назначении глав администраций президентом РФ.
Поражение региональной фронды. Пат
В ходе политической борьбы 1994-1995 гг., ведшейся одновременно в центре (прежде всего оппозиционными депутатами ГД против администрации президента РФ) и на местах (внепарламентской оппозицией и депутатами региональных легислатур против администраций), победу одержали сторонники первого подхода. Однако победа эта далась нелегко. В ответ на попытки новых региональных ассамблей, избранных весной 1994 г. взамен разогнанных Советов, назначить выборы глав администраций президент РФ издал указ N1969 от 03.10.1994 г., вводивший мораторий на выборы губернаторов. Указ был обжалован в Конституционном суде, и тот уже в апреле 1996 г. признал его соответствующим Конституции.
Включение в текст ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ" (06.12.1994) статьи 2, содержащей в числе избираемых населением должностных лиц главу исполнительной власти субъектов РФ, ситуации не изменило - юристы президента РФ популярно разъяснили, что главу, конечно, можно избирать. Но ведь можно и не избирать, а мораторий на выборы закон не отменяет.
В 1995 г. попытки региональных законодателей добиться проведения губернаторских выборов путем принятия содержащих соответствующие нормы уставов президент РФ заблокировал указом N951 от 17.09.1995 г., продлив мораторий до 1 января 1997 г. Заодно уж указ рекомендовал законодательным собраниям, избиравшимся на два года, продлить свои полномочия до конца 1997 г. Указ, разумеется, был обжалован в Конституционном суде и признан (уже в 1997 г.) соответствующим.
Еще одной попыткой добиться выборов региональной власти стало продвижение ФЗ "Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов РФ". Проект был внесен в Думу весной 1994 г., в декабре 1994 г. был принят в первом чтении, а в марте 1995 г. - в третьем. Вето Совета Федерации, последовавшее через неделю после третьего чтения, Дума в апреле 1995 г. преодолела, однако президент РФ в течение целых семи месяцев не подписывал закон, хотя и не накладывал на него вето. Лишь после запроса Думы в Конституционный суд президентское вето все же последовало (в декабре 1995 г.), после чего закон вплоть до 1999 г. увяз в согласительной комиссии.
Положение выглядело патовым: ни через принятие федеральных законов, ни через решения региональных ассамблей добиться обязательной выборности региональной исполнительной власти не удавалось, а никакого способа воспрепятствовать ежегодному продлению до бесконечности моратория на выборы не просматривалось.
Попытка реванша
Переломным стало принятие закона о формировании Совета Федерации. Полномочия избранного 12 декабря 1993 г. СФ, согласно "Заключительным и переходным положениям" Конституции, истекали одновременно с полномочиями ГД. В развитие положений ст. 95 и 96 Конституции депутаты Думы приняли ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации...", вводивший должностной принцип формирования верхней палаты российского парламента из числа председателей ассамблей и глав регионов. Однако депутаты поставили четкое условие - членами СФ могут быть только избранные руководители исполнительной власти.
Хотя ни губернаторов-назначенцев, ни президента РФ такая постановка вопроса не устраивала, обойтись без закона о формировании СФ они не могли - парламент без СФ терял работоспособность, а продлить полномочия верхней палаты указом президента было чересчур даже для Б.Н.Ельцина. После изнурительных дебатов, когда до истечения срока полномочий верхней палаты оставалась всего неделя, был достигнут компромисс - упоминание о выборности губернатора - члена СФ из документа было убрано, однако статья 3 ФЗ гласила: "Выборы глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации должны быть завершены не позднее декабря 1996 года". В таком виде закон уже через восемь дней после его принятия Думой был одобрен СФ и подписан президентом.
Именно этот закон наконец превратил выборность главы исполнительной власти субъекта Федерации из исключения в правило. Отметим, что последний губернатор-назначенец - глава Карачаево-Черкесской республики В. Хубиев - вышел на выборы (и проиграл их, заняв четвертое место) лишь в июне 1999 г. А спустя всего год в России вновь появился назначенный губернатор - Ахмат-Хаджи Кадыров.
Завершая наш затянувшийся экскурс в прошлое, скажем: не стоит путать божий дар с яичницей. Конституция не устанавливает выборность губернаторов - она была введена федеральными законами, и КС в своем постановлении от 18 января 1996 г. по уставу Алтайского края, ставшего за последние дни самым популярным из судебных постановлений всех времен и народов, прямо ссылается на Федеральный закон "Об основных гарантиях...". Содержатся ссылки на федеральные законы и в последующих решениях КС (в частности, от 30 апреля 1996 г. - о проверке указа президента РФ N1969, о Конституции Республики Алтай - от 7 июня 2000 г.) В случае изменения федеральных законов решать вопрос о конституционности такого изменения предстоит Конституционному суду. Бесспорно, ссылки на дух статей 11 ("2. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти") и 55 ("2. В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина") Конституции являются заслуживающим внимания аргументом, но взвешивать их будет не пресса, а КС. Он является единственным органом, решающим конституционные споры, и единственным органом, дающим толкование Конституции. Только сам Конституционный суд может решить, насколько его связывают его же прежние решения - должен ли он придерживаться старых постановлений или же вправе принять иное решение. Теоретически оба варианта равновероятны. А практически - стоит ли быть наивным?
www.politjournal.ru
11.10.2004
