В положениях Конституции РФ 1993 г. прослеживается тенденция к укреплению государственного единства России. Уже в Преамбуле провозглашается: `Мы, многонациональный народ Российской Федерации, соединенные общей судьбой на своей земле, утверждая права и свободы человека ... сохраняя исторически сложившееся государственное единство... возрождая суверенную государственность России... принимаем Конституцию Российской Федерации`. Преамбула Конституции - важная часть данного документа, т.к. она задает ориентиры всему содержанию Основного Закона, и не случайно, что именно со слов об общей судьбе народов, населяющих территорию России, законодатель начал текст Конституции. Это еще раз подчеркивает, что именно государственное единство служит необходимой предпосылкой для нормального развития общественных отношений в стране.
Вынесение слов о необходимости сохранения государственного единства России в Преамбулу исторически обусловлено, т.к. факт принятия новой российской Конституции имеет в своем основании опыт государственного строительства внутри ныне не существующего Советского Союза. Безусловно, законодатель должен был каким-то образом акцентировать внимание общества на недопустимости дальнейшего дробления территорий и распада России, что подвигло его уже в Преамбуле выразить основную идею Конституции, которую можно сформулировать как `сохранение исторически сложившегося государственного единства с утверждением в общественной практике прав и свобод человека и гражданина`.
Правовые гарантии занимают ведущее место среди прочих, т.к. имеют собственное непреходящее значение и, кроме того, право опосредует общие гарантии государственного единства. Однако наличие правовых гарантий само по себе недостаточно для поддержания совокупности общественных отношений составляющих государственное единство, необходима работа целого механизма его обеспечения. Ограничиться лишь нормативным материалом, не затронув организационную структуру государства, - значит обеднить, не полностью раскрыть вопрос о механизме государственного единства России. Необходимо обратиться к функциям и полномочиям государственных органов, реализующих в своей деятельности возможности, предоставляемые правовыми нормами.
Административная реформа, проводимая в настоящее время, непосредственно направлена на укрепление Российской государственности и затрагивает все стороны организации, деятельности государственного механизма Федерации, а также органов местного самоуправления. Такие нормативно-правовые акты, как Федеральный закон от 5 августа 2000 г. Nо 113-ФЗ `О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации` , Федеральный закон от 6 октября 1999 г. Nо 184-ФЗ `Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации` , Федеральный закон от 4 августа 2000 г. Nо 107-ФЗ `О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон `Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации`` , Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. Nо 849 `О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе` , Указ Президента РФ от 17 мая 2000 г. `О структуре федеральных органов исполнительной власти` и др., служат показателями новой наступательной внутрифедеративной государственной политики федеральной власти, ее действенными инструментами, раскрывающими потенциал Конституции 1993 г.
В процессе и вследствие бурных политических событий поствыборного периода 2000, 2003 гг. в Российской Федерации, оказалось, что трансформация государственного механизма в рамках действующей Конституции, без внесения в нее изменений и дополнений, задача сложная, но необходимая на этапе проведения реформ, соответствующая переходному периоду развития государственно-правовых институтов страны и состояния общества. Главный, принципиальный недостаток Конституции РФ и политической системы России заключается в отсутствии реальных механизмов разделения властей и системы сдержек и противовесов, как на российском, так и региональном уровнях. В отдаленной перспективе изменения и дополнения к действующей Конституции неизбежны, однако в настоящее время ей нет альтернативы.
Главное достоинство Конституции 1993 г. - демократическая основа, конечно, во многом декларативная, но предоставляющая возможность для ее дальнейшего реформирования. В настоящее время большинство политических сил, кроме полностью одиозных (антиконституционных), готовы действовать в рамках Конституции 1993 г. (это, конечно, не означает ее однолинейного понимания), и данное положение нельзя не использовать, нельзя нарушать последнюю грань, отделяющую российскую государственность от анархии и дальнейшей дезинтеграции. Изменения в Конституции неизбежны, но только после того, как будет полностью исчерпан ее ресурс, тем более, что органы представительной власти, непосредственно занимающиеся нормотворчеством, в том числе конституционным, находятся в процессе реформирования.
Существенный недостаток российского государственного устройства заключается в том, что Конституция РФ 1993 г. предоставляет возможность неоднозначного толкования (перераспределения, размежевания) всех четырех основных характеристик государственных органов (порядок формирования, структура, функции, полномочия) в зависимости от политической конъюнктуры и конкретных персоналий. Но нельзя призывать к жесткой нереформируемой государственной машине, важно сохранить стабильность на более или менее протяженный период, хотя бы от выборов до выборов.
Классическая теория разделения властей, разработанная в трудах Дж. Локка, Ш.Л. Монтескье для ограничения всевластия монарха, предусматривает три разновидности государственных органов, относящихся, соответственно, к законодательной, исполнительной и судебной властям. Практика современного государственного строительства не всегда совпадает с данной, ставшей классической, моделью. Так, Конституция РФ закрепляет не три, а четыре основных субъекта государственной власти. Как справедливо отмечает Б.С. Эбзеев, `Президент Российской Федерации, согласно действующему Основному Закону, формально не входит в систему исполнительной власти, он - глава государства. Оставаясь вне пределов традиционно вычисляемых трех ветвей единой государственной власти, Президент интегрирует Российскую государственность и, будучи наделен Конституцией Российской Федерации значительными нормотворческими полномочиями, контролируя исполнительную власть и выполняя некоторые квазисудебные функции в качестве арбитра в спорах между органами государственной власти, определяет эффективность и действенность всех инструментов власти в Российской Федерации` . В соответствии с ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, государственную власть осуществляет Президент, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство и суды, следовательно, основное бремя по обеспечению государственного единства и территориальной целостности Российской Федерации лежит именно на данных, обозначенных в тексте Конституции раздельно, органах государственной власти.
Особое место в иерархической системе властных государственных органов нашей страны занимает Президент. Тому есть несколько причин. Во-первых, его правовой статус производен непосредственно от волеизъявления граждан Российской Федерации, избирающих Президента на прямых и всеобщих выборах; во-вторых, Президент Российской Федерации является главой государства, он обличен полномочиями, обеспечивающими единство государственной власти, устойчивость системы управления государством, согласование функционирования властей в условиях их конституционного разделения; в-третьих, по сложившейся исторически политической практике Глава Российского государства, в данном случае Президент РФ - обладает широкими полномочиями; именно Президент Российской Федерации в соответствии с ч. 2 ст. 80 Конституции РФ является ее гарантом, а также гарантом прав и свобод человека и гражданина; в-четвертых, Президент наделен возможностями по обеспечению осуществления федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации (ч. 4 ст. 78, ч.2 ст. 80 Конституции РФ).
Уже при вступлении в должность Президент Российской Федерации приносит народу следующую присягу: `Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу` (ст. 82 Конституции РФ). Президент Российской Федерации как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях, определяет основные направления внутренней и внешней политики, обращается с посланиями к Федеральному собранию, назначает выборы в Государственную Думу, обладает правом законодательной инициативы и отлагательного вето, назначает референдумы, формирует Правительство Российской Федерации, участвует в формировании судебной власти. Все вышеперечисленное обуславливает особое место Президента в системе государственных органов РФ и предполагает необходимость пристального анализа его положения в системе разделения властей, а главное его полномочий по обеспечению единства и территориальной целостности страны.
Для верного осмысления места и роли российского Президента в системе разделения властей необходимо отследить его связи с другими государственными органами и не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ и особо - местного самоуправления. Президент РФ, несомненно, находится над ветвями власти, имеет влияние, в той или иной форме, на все государственные органы, координирует их функционирование и, в соответствии с Конституцией РФ и действующим российским законодательством, наделен следующими, не исчерпывающими список полномочиями:
в области законотворчества или, что еще шире, нормотворчества имеет право законодательной инициативы, подписывает законы, может не согласиться с принятым Федеральным Собранием и направленным ему для подписания законом (право отлагательного вето); издает указы нормативного содержания, не нуждающиеся в контрассигнатуре Правительства;
в области исполнительной власти его полномочия особенно велики, т.к. он фактически формирует исполнительную ветвь власти; вслед за формированием исполнительной власти следует фактическое руководство ею, при практической безответственности за результаты этого руководства; Президент имеет возможность изменять состав Правительства и самостоятельно отправить его в отставку;
судебная и контрольная власть также не избежала непосредственного воздействия президентской власти; Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей высших судебных органов, Генерального прокурора, назначает судей других федеральных судов;
в области взаимоотношений `центр - регионы` полномочия Президента также существенны. Он назначает своих представителей в федеральных округах и контролирует деятельность федеральных ведомств на местах; кроме того он имеет возможность напрямую воздействовать на государственные органы субъектов федерации. Так, Президент может выносить предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ в форме указа; вносить в Государственную Думу проект Федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ; назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Президент вправе обращаться в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ с представлением о приведении в соответствие с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами конституции (устава), закона субъекта РФ или иного нормативного правового акта законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Глава государства выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ); отрешает высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) от должности. В порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством РФ, Президент вправе по мотивированному представлению Генерального прокурора РФ временно отстранить высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления .
Представительный орган местного самоуправления, хотя местное самоуправление по Конституции РФ не входит в систему органов государственной власти, может быть распущен указом Президента РФ. Прези-дент РФ вправе отрешить главу муниципального образования от должности. В этом случае Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности главы муниципального образования на период до вступления в должность вновь избранного, если иной порядок не установлен уставом муниципального образования .
Кроме того, Президент формирует и возглавляет Совет Безопасности, формирует Администрацию, назначает и освобождает своих полномочных представителей, является председателем Государственного Совета РФ как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных сил РФ.
Перечисленные выше полномочия Президента РФ не оставляют сомнений в президентской или суперпрезидентской форме правления в России и его решающих полномочиях по сохранению единства и территориальной целостности Российской Федерации. Потому обратимся к Закону РФ от 5 марта 1992 г. `О безопасности` (в ред. Федерального закона от 25.07.2002 N 116-ФЗ), который примерно демонстрирует конституционные функции Президента РФ по поддержанию государственного единства. Данный закон дает понятие безопасности, которое определяется как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Основные объекты безопасности: личность - ее права и свободы, общество - его материальные и духовные ценности, государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность.
Как справедливо указывает М.В. Баглай, характеризуя положения данного закона, `вся эта конструкция теперь кажется весьма надуманной... Однако в нем есть положения, которые сохраняют свое действие, и это, в частности, закрепление некоторых функций и полномочий Президента РФ` . М.В. Баглай относит к таким функциям и полномочиям осуществление общего руководства государственными органами обеспечения безопасности, руководство Советом Безопасности, контроль и координацию деятельности государственных органов обеспечения безопасности. Важно то, что Президент в пределах определенной законом компетенции принимает оперативные решения по этому вопросу. Следовательно, как продолжает М.В. Баглай, `именно Президент РФ напрямую (т.е. минуя Председателя Правительства) руководит перечисленными в Законе силами безопасности: Вооруженными силами, Федеральной службой безопасности, органами внутренних дел, внешней разведкой, службой обеспечения безопасности органов законодательной, исполнительной и судебной властей и их высших должностных лиц, налоговой службой, службой ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, формированиями гражданской обороны, пограничными войсками, внутренними войсками, службой обеспечения безопасности средств связи и информации, таможней и др. Практически все эти силы управляются самостоятельными министерствами и ведомствами, руководители которых подчинены Президенту РФ (Министерство обороны, Федеральная служба безопасности, Министерство внутренних дел, Федеральная служба охраны, Федеральная пограничная служба, Федеральная служба внешней разведки, Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и др.)` . Если в данном контексте процитировать п. `д` ст. 114 Конституции РФ, который гласит, что `Правительство Российской Федерации осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации`, то становится ясна декларативность данных норм.
Тем не менее, в соответствии с Федеральным конституционным законом `О правительстве Российской Федерации` от 17 декабря 1997 г. Правительство РФ, обладает рядом существенных полномочий, способных обеспечивать государственное единство Российской Федерации. Так, Правительство РФ: вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов; обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы; обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств способствует проведению единой финансовой, кредитной и денежной политики; гарантирует проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности; добивается проведения единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности и т.д .
Кроме того, Конституция РФ предусматривает возможность обращения Правительства в Конституционный Суд с запросами о соответствии Конституции федеральных законов, нормативных актов федеральных органов государственной власти, конституций республик, уставов, а также нормативных актов субъектов Федерации, других правовых актов, определенных Конституцией, с запросами о толковании Конституции, а также в связи с решением споров о компетенции (ст. 125).
Итак, Правительство, в соответствии с Конституцией РФ, самостоятельно осуществляет государственную власть в Российской Федерации наряду с Президентом, Федеральным Собранием и судами (ст. 10 и 11 Конституции). Президент Российской Федерации формально не является главой исполнительной власти, исполнительная власть полностью возложена на Правительство. Тем не менее, Президент наделен Конституцией и федеральным законодательством полномочиями, перечисленными выше, в соответствии с которыми можно утверждать наличие у главы государства функций исполнительной власти.
Обладая огромным количеством разнообразных полномочий Президент не может не нести обязанностей, соответствующих их характеру и размеру. Одной из основных обязанностей, вытекающих из статуса Президента как главы государства и гаранта Конституции, является обязанность принимать в установленном Конституцией порядке меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и территориальной целостности. Данное положение Конституции сформулировано в достаточно общей форме. Так, по запросу группы депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ о проверке конституционности ряда Указов Президента, Постановлений Правительства РФ, направленных на урегулирование кризисной ситуации в Чеченской Республике, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. дается следующее разъяснение `не детализированного установленного порядка` по охране суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации: `Конституция Российской Федерации определяет ..., что Президент Российской Федерации действует в установленном Конституцией порядке. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в статьях 83-89 Конституции РФ, их общие рамки определяются принципом разделения властей (статья 10 Конституции) и требованием статьи 90 (часть 3) Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации. Кроме того, реализация Президентом своей компетенции в `установленном Конституцией Российской Федерации порядке` предполагает также возложение им на Правительство Российской Федерации в соответствии с пунктом `ж` части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации задач во исполнение указов Президента` .
Данную часть Постановления Конституционного Суда можно охарактеризовать как `каучуковую`, т.е. объясняющую что-то необъятное еще более необъятным. Впрочем, Конституционный Суд, принимая юридическое решение по политическому делу, не может оставаться полностью аполитичным.
Сложно согласиться с мнением, высказанным М.А. Красновым относительно того, что `...глобальность самой задачи сохранения российской государственности перед лицом той или иной возможной угрозы, непредсказуемость характера этой угрозы обуславливают невозможность какого-то жесткого урегулирования, юридической конкретизации средств и методов, применяемых Президентом для ликвидации такой угрозы и обеспечения действия Конституции в полном объеме` .
Посягательства на суверенность государства могут быть различны, но полномочия Президента по охране государственного суверенитета, независимости и государственной целостности не могут основываться на умозрительных заключениях по воплощению в жизнь принципа разделения властей. Опасность потери государственного суверенитета, независимости и государственной целостности должна иметь противовес в виде четко организованных, конституционных государственно-правовых механизмов, не допускающих произвола и нарушений прав человека, которые сами по себе несут угрозу потери суверенитета государства как механизма, отвечающего потребностям общества.
Итак, Президент, реализуя возложенные на него Конституцией РФ обязанности по обеспечению государственного единства и территориальной целостности страны, защите основ конституционного стоя, охране суверенитета Российской Федерации, связан с деятельностью всех ветвей власти, наделен в этих сферах особыми полномочиями. Но было бы неправильно сводить функции Президента исключительно к обеспечению нормального функционирования уже сложившихся общественно-политических отношений. Прежде всего Президент призван проводить инициативную политику, направленную на реформирование государственной власти, проведение в жизнь широкого круга преобразований, способных гарантировать `естественное` (т.е. основанное не на принуждении, а на взаимной заинтересованности народов) государственное единство России.
Левакин Игорь Вячеславович - д.ю.н., заместитель директора Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации.
http://nvolgatrade.ru/
