Федеральный закон от 22 августа 2004 г. No 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", безусловно, является одним из самых значимых за последнее время по масштабам решаемых задач и социально-экономическим последствиям.
В его рамках были перераспределены расходные обязательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в соответствии с полномочиями органов власти, введен новый механизм финансового обеспечения социальной поддержки инвалидов, ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945 годов, предусматривающий передачу финансового обеспечения социальной поддержки этих категорий населения с регионального на федеральный уровень с правом выбора граждан между пакетом льгот и заменяющей его компенсацией. Наконец, был осуществлен перевод натуральных льгот, финансовое обеспечение которых передается на федеральный бюджет, в денежную форму, что и определяет восприятие закона No 122-ФЗ гражданами страны как закона о "монетизации" льгот.
С учетом того, что были внесены изменения в более чем 150 действующих законов, а десятки неисполняемых или устаревших законодательных актов были отменены, предстоял огромный работ подготовительной работы, который до вступления подавляющего большинства статей закона (1 января 2005 года) так и не был выполнен. Проблемы возникли и из-за того, что до утверждения закона не были достаточно полно и объективно проработаны финансово-экономические обоснования по переводу отдельных льгот в денежную форму. Эти проблемы наглядно видны на примере замены отдельных льгот денежными выплатами для военнослужащих, лиц, уволенных в запас и отставку, членов их семей.
В рамках реализации закона в отношении этих категорий граждан Правительство Российской Федерации должно было принять 17 постановлений. Значительная часть из них увидела свет в последних числах декабря прошлого года, когда уже Министерство обороны Российской Федерации было не в состоянии физически издать для реализации этих постановлений соответствующие приказы. А проекты трех постановлений на межведомственном уровне не смогли согласовать до середины апреля 2005 года.
В частности, не были вовремя приняты постановления Правительства Российской Федерации о льготах в жилищно-коммунальной сфере членам семей военнослужащих, погибших (умерших) в период прохождения военной службы, и членам семей граждан, проходивших военную службу по контракту и погибших (умерших) после увольнения с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность военной службы которых составляет 20 лет и более. Не были урегулированы вопросы оказания юридической помощи и возмещения расходов по уплате государственной пошлины за подачу жалобы в суд военнослужащими, проходящими военную службу по призыву. Организационные издержки продолжились на этапах доведения нормативных правовых документов до органов военного управления, воинских частей, учреждений и организаций, разъяснительной работы в воинских коллективах.
Следующий блок проблем связан с увеличением объемов расходных обязательств федерального бюджета при переводе в денежную форму так называемых "спящих мандатов". К ним относятся, к примеру, льготы по транспортному, медицинскому, социальному обслуживанию военнослужащих и членов их семей. Так, Федеральным законом "О статусе военнослужащих" декларировано право военнослужащих, проходящих военную службу по контракту (за исключением курсантов военных образовательных учреждений профессионального образования) на обеспечение раз в год санаторно-курортным лечением, вместе с тем мощности военных здравниц лишь 7 % нуждающихся в таком лечении. Для реализации зафиксированных в законе льгот по медицинскому обслуживанию на протяжении всего времени его действия не хватало возможностей военных госпиталей и поликлиник. Предложение правительства перевести эти льготы в денежную форму не нашло поддержки у депутатов Государственной Думы.
А вот "транспортный узел" было решено развязать. Система общественного транспорта в последнее время стала приходить в упадок, в том числе по причине того, что десятки категорий льготников пользовались его услугами бесплатно, а транспортные предприятия не получали адекватной компенсации своих затрат из федерального бюджета. С принятием первой редакции Федерального закона "О статусе военнослужащих" в 1993 году военнослужащие получили право на бесплатный проезд во всех видах городского, пригородного и местного сообщения (за исключением такси), при этом на протяжении более чем десяти лет так и не был урегулирован вопрос межведомственных расчетов в связи с этой льготой.
По предварительной оценке, сделанной Минфином России при подготовке законопроекта с опорой на отчеты консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, расходы на возмещение льгот по проезду на общественном транспорте военнослужащих и федеральных государственных служащих, учтенные при разграничении доходов, в 2003 году составили 3,1 млрд. рублей, а при переводе их в денежную форму объем их финансирования оценивался расчетно в 9,5 млрд. рублей. Дополнительные средства предстояло изыскать за счет оптимизации расходов федерального бюджета. Но эти и другие расчеты оказались, увы, слишком приблизительными.
Взамен права военнослужащих, проходящих службу по контракту, на бесплатный проезд на всех видах общественного транспорта городского, пригородного и местного сообщения приказом Министра обороны Российской Федерации от 29 ноября 2004 года No 391 было повышено денежное довольствие указанным лицам путем увеличения размера ежемесячной надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы с 70 до 120 процентов должностного оклада.
Первоначально принятая мера не обеспечила полноту компенсации расходов на проезд отдельных категорий военнослужащих, особенно, проходящих военную службу в г. Москве, Московской области, г. Санкт-Петербурге и Ленинградской области, в ряде случаях привела к снижению их жизненного уровня.
В связи с этим постановлением Правительства Российской Федерации от 31 января 2005 года было принято решение об увеличении указанной надбавки в этих районах до 200 процентов (для генералов - до 130%, для младших и старших офицеров - до 160%, для остальных военнослужащих - до 200% оклада по должности).
Добавим, что усредненный подход к реализации компенсационных выплат вызвал недовольство той части военнослужащих, которая оказалась экономически ущемленной. В отличие от гражданских льготников, для военнослужащих не был предусмотрен механизм нивелирования имеющихся различий путем предоставления права выбора между денежной компенсацией и льготным проездным билетом. Не был урегулирован также вопрос оплаты проезда в связи со служебной необходимостью. Для военнослужащих, проходящих службу в крупных городах, часто бывающих в местных командировках, занимающихся контрольной и инспекторской работой и т.п., этот вопрос имеет большое значение.
Следует отметить, что введенная с 1 марта с.г. надбавка для военных пенсионеров в размере 240 рублей не перекрывает в полной мере транспортные расходы. Кроме того, мы отмечаем снижение реального уровня пенсий указанных лиц, связанное с инфляцией, которая имела место в последние годы, в то время как военные пенсии не индексировались с 2003 года.
При этом рост цен и тарифов, особенно на жилищно-коммунальные услуги, за это время был настолько велик, что в отдельных регионах военным пенсионерам приходится более 50 процентов пенсии тратить на эти цели. При этом если первый этап монетизации (хотя она так и не называлась) в 2002 году имел в основе строгий математический расчет, не дающий повода усомниться в адекватности денежной компенсации отмененным льготам в натуральном виде, то реализация Федерального закона No 122-ФЗ пошла совершенно по иной схеме.
Проиллюстрируем сказанное. На момент отмены льготы по 50-процентной оплате услуг жилищно-коммунального хозяйства с 1 июля 2002 года их средняя ежемесячная стоимость составляла 714,2 рубля, а в 2003 году - 919,2 рубля. Средние ежемесячные вычеты за уплату подоходного налога (13%) в 2002 году для среднестатистического военнослужащего составляли 728,4 рубля, а в 2003 году - 826,7 рубля. В целом, после 1 июля 2002 года из денежного довольствия среднестатистического военнослужащего, которое он мог бы получать ежемесячно, в 2002 году изымалось 1442,6 рубля (25,7%), а в следующем году - 1745,9 рубля (27,5%).
После 1 июля 2002 года среднестатистическое денежное довольствие военнослужащих в оставшиеся месяцы 2002 года в среднем возросло на 2213,8 рубля, а в 2003 году - на 2989,9 руб. (с учетом инфляции в 2002-2003 годах - 2669,6 рубля). С учетом вычетов в связи с отменой основных социальных льгот военнослужащим после 1 июля 2002 года прирост к ежемесячному денежному довольствию среднестатистического военнослужащего в 2002 году составил 771,2 рубля, а в 2003 году - 1110,8 рубля. Указанные суммы соответствуют размерам надбавок военнослужащим, имеющим право на пенсию за выслугу лет, так называемой "пенсионной надбавки", которая была отменена после 1 июля 2002 года.
При реализации федерального закона No 122-ФЗ увеличение надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы явилось фактически единственной мерой, компенсирующей финансовые потери военнослужащих от отмены права на льготы, спектр которых при всем при том оказался достаточно широким. Кадровые военнослужащие, в отличие от военных пенсионеров, к примеру, с 1 января с.г. лишены льготы по уплате земельного налога (льгота по уплате налога на имущество физических лиц, предусмотренная не только законом "О статусе военнослужащих", но и Законом Российской Федерации от 9 декабря 1991 г. No 2003-1 "О налогах на имущество физических лиц" (п.1 ст.4), сохранена).
Не предусмотрена никакая компенсация военнослужащим (военным пенсионерам) потерь, связанных с отменой гарантий на получение доли государственной собственности в процессе ее приватизации, права на бесплатное предоставление в собственность (по месту службы или выбранному месту жительства) земельных участков и др. В процессе углубления рыночных преобразований это может привести к снижению уровня социальной защищенности военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей.
При этом ни законодатель, ни правительство в своих постановлениях не увязало увеличение надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы с отменой права на бесплатный проезд или, скажем, с отменой льготного налогообложения земельных участков. В результате в армейских кругах это было воспринято как очередное повышение денежного довольствия. Последуют ли за этим обращения в судебные инстанции, трудно сказать, как и оценить, какой будет судебная практика, скажем, в случае роста налогов на землю (пока они невелики и оставляют даже в престижной Московской области всего несколько сотен рублей в год). Но прецеденты массовых обращений в суды имеются, и, к сожалению, в ходе принятия и реализации Федерального закона No 122-ФЗ так и не была решена самая острая на сегодняшний день проблема.
Законом были внесены изменения в Федеральный закон "О статусе военнослужащих" с целью ограничения контингента военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, имеющих право на получение продовольственного пайка, а также изменения в части выплаты денежной компенсации взамен продовольственного пайка. Так, пунктом 1 статьи 14 действующей редакции Федерального закона "О статусе военнослужащих" было установлено, что выплата денежной компенсации взамен положенного продовольственного пайка (питания) производится в размере его стоимости. В то же время в соответствии с федеральными законами о федеральном бюджете в 2001-2004 годы были установлены ограничения по размеру выплаты денежной компенсации взамен продовольственного пайка - 20 рублей в сутки.
Эта сумма была закреплена и на 2005 год постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 года No 906, принятым в рамках реализации Федерального закона No 122-ФЗ, что привело к определенным ущемлением социальных прав военнослужащих (кроме отдельных их категорий), поскольку расчетная стоимость общевойскового пайка в настоящее время составляет 56,0 рублей в сутки.
На совещании у заместителя председателя Правительства Российской Федерации (протокол от 9 декабря No АЖ-П4-36пр) Минобороны России и Минфину России поручено до 1 апреля 2005 года подготовить предложения об увеличении размера выплаты военнослужащим и сотрудникам правоохранительных органов в период прохождения военной службы (службы), начиная с 2006 года, компенсации взамен продовольственного пайка в увязке с изменением законодательства, определяющего расчет пенсий указанным категориям лиц.
Такой законопроект в настоящее время подготовлен и внесен в Государственную Думу. В нем предлагается установить, что в расчет пенсии включается не "месячная стоимость соответствующего продовольственного пайка, выдаваемого военнослужащим", а "денежная компенсация взамен продовольственного пайка (питания), выплачиваемая военнослужащим".
Между тем, применявшаяся в 2001-2004 годах практика приостановления федеральными законами о федеральном бюджете действия отдельных статей и положений Федерального закона "О статусе военнослужащих", закрепляющих права военнослужащих на различные виды обеспечения, не предусматривала какого-либо компенсаторного механизма. Это вызвало многочисленные обращения военнослужащих и военных пенсионеров в различные судебные инстанции, вплоть до Конституционного Суда Российской Федерации. И если кадровому офицеру С.А. Микляеву Конституционный Суд своим определением от 30 сентября 2004 года No 353-О отказал в принятии к рассмотрению жалобы на том основании, что его право на продовольственное обеспечение не ущемлено, поскольку он имел возможность получать продовольственный паек пищевыми продуктами, то с военными пенсионерами ситуация выглядит по-иному.
14 декабря 2004 года в своем определении No 429-О по запросу Калининградской областной Думы и жалобам граждан Р.А. Степанова и М.Е. Тюльпина Конституционный Суд РФ указал, что приостановление действия федеральными законами о федеральном бюджете отдельных положений действующего законодательства "не предполагает отказ государства от взятых на себя обязательств по продовольственному обеспечению военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, и не могут рассматриваться как препятствующие пересмотру пенсий военным пенсионерам на основании действующего пенсионного законодательства в связи с увеличением стоимости продовольственного пайка".
Военные пенсионеры отстаивали свои права и до решения Конституционного Суда. Только в 2003 году в ряде регионов России (Псковская, Магаданская, Сахалинская, Ростовская, Оренбургская, Ивановская, Липецкая, Саратовская области) судами было вынесено более 20 тыс. решений в их пользу. И эта проблема по-прежнему остается неурегулированной.
Проблему монетизации льгот нельзя рассматривать в отрыве от общего уровня оплаты воинского труда. Так случилось, что в это же время решались вопросы повышения денежного довольствия военнослужащих центрального аппарата Министерства обороны Российской Федерации в рамках проводимой административной реформы. В результате принятых решений возник серьезный дисбаланс в уровне доходов тех, кто служит в центральном аппарате, и военнослужащих войскового звена.
Даже с учетом мер, принятых Указом Президента Российской Федерации от 18 февраля 2005 г. No 177, по значительному увеличению с 1 марта 2005 года оплаты воинского труда в войсках и на флотах сложившаяся ситуация, при которой прапорщик, проходящий службу в центральном аппарате, будет получать денежное довольствие выше, чем командир батальона, представляется явно ненормальной и требует своего решения.
Семьи младшего офицерского состава, в которых в большинстве своем жены не работают, по уровню своих доходов во многих регионах по-прежнему будут находиться на уровне прожиточного минимума. Конечно же, такое положение дел не обеспечивает реальной конкурентоспособности военной службы с другими видами занятости населения, хотя такая задача была прямо поставлена Президентом Российской Федерации. Сохраняющуюся остроту данной проблемы можно наблюдать не только в связи с продолжающимся массовым оттоком молодых офицеров из Вооруженных Сил, но и в связи с фактическим разрушением механизма ротации военных кадров в центре и на местах.
Все это вместе взятое дестабилизирует ситуацию в армии и на флоте в период проведения серьезных социально-экономических реформ и чревато негативными последствиями. Причем мы остановились только на самых острых и масштабных проблемах, связанных с монетизацией льгот военнослужащих, военных пенсионеров и членов их семей.
И.ИВАНЮК,
Ведущий инспектор Счетной палаты Российской Федерации, член Академии проблем военной экономики и финансов
Опубликовано: Журнал "Российская юстиция", No 4 2005 г.
