Александр Вешняков
Государственная служба, 2006 No 1
Успешное проведение избирательных кампаний и референдумов в Российской Федерации сегодня невозможно без систематического повышения профессиональной подготовки организаторов выборов. Об актуальных вопросах сотрудничества в этой области и основных новациях избирательного законодательства шла речь на встрече Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации Александра Вешнякова с профессорско-преподавательским составом РАГС, состоявшейся в канун 2006 года.
Журнал "ГС" предлагает вниманию читателей краткое изложение его выступления.
В мае 2005 года был принят новый Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", в июле - Федеральный закон, вносящий изменения в 13 законов, регулирующих избирательные правоотношения. Эти изменения разработаны на основе анализа практики избирательных кампаний 2003-2004 гг. как на федеральном, так и региональном уровнях.
Основные цели внесенных изменений в избирательное законодательство - стимулирование развития политических партий, усиление их роли и ответственности в избирательном процессе; корректировка норм, не оправдавших себя на практике или провоцирующих применение негативных технологий; юридико-техническая шлифовка правового регулирования подготовки и проведения выборов.
Наиболее значительным нововведением является переход к избранию всего депутатского корпуса Государственной Думы по пропорциональной системе, то есть по партийным спискам, а не по смешанной системе, как это было с 1993 года по 2003 год.
За десятилетний период применения на парламентских выборах смешанная пропорционально-мажоритарная избирательная система в целом себя оправдала, однако продемонстрировала существенные недостатки.
Например, нередко на выборах в одномандатных избирательных округах число голосов избирателей, отданных за победившего кандидата, оказывалось намного меньше числа голосов, отданных в сумме за других кандидатов. В результате мнение значительного числа избирателей фактически не учитывалось, их голоса как бы пропадали. Кроме того, часто депутаты-одномандатники, которые были самовыдвиженцами и провозглашали себя независимыми кандидатами (и на этом фоне привлекали к себе немало голосов избирателей), после выборов присоединялись к парламентским партийным фракциям, меняя свои политические установки и таким образом фактически обманывая проголосовавших за них избирателей. Кстати, это число по мере прохождения наших избирательных кампаний все время возрастало. На последних выборах мы зафиксировали, что претендентов на места в Государственной Думе, которые называли себя независимыми кандидатами, было 67 человек, а в конечном итоге, когда они стали депутатами Государственной Думы, только 7 остались в статусе независимых. Остальные вошли в различные фракции.
Пропорциональная система имеет более чем столетнюю историю. Впервые она была применена в 1898 году в Бельгии. Международный опыт показывает, что пропорциональная система вполне может решить задачу не только становления и развития политических партий, укрепления их роли в жизни общества и государства, но и способствовать повышению конкурентоспособности, ответственности самих партий. Кроме этого, она серьезно может способствовать формулированию четких политических партийных программ и их реализации, развитию внутрипартийной демократии.
Пропорциональная система, которая теперь будет применяться на выборах в Государственную Думу, предусматривает уменьшение общефедеральной части партийного списка до 3 человек (раньше - в пределах 18 человек) исходят из того, что первые 3 кандидата - это лицо партии. А вся остальная федеральная часть списка согласно требованию закона должна быть разбита как минимум на 100 региональных групп кандидатов. Это требование будет стимулировать партии на поиск соответствующих кандидатов практически во всех регионах Российской Федерации.
Предусмотрена возможность включать в партийные списки не только членов партии, но и беспартийных, и даже членов других партий. Такая практика уже наблюдалась во время недавних выборов в Московскую городскую Думу, когда список партии "ЯБЛОКО" включал и представителей других партий. Образовалась своего рода политическая коалиция, что вполне объяснимо, в некоторых случаях даже необходимо.
Особое значение придается требованиям к порядку формирования федеральных списков кандидатов. При этом преследуется цель повысить информированность избирателей не только о лидерах, возглавляющих партийные списки, но и обо всех претендентах на депутатские мандаты.
С целью структурирования и дальнейшего поступательного развития российского политического пространства повышен заградительный барьер на выборах в Государственную Думу с 5 до 7% голосов избирателей, преодолев который партии смогут получить депутатские мандаты. Повышение планки прохождения в парламент подтолкнет к объединению партии, стоящие практически на одной платформе. При этом законодатель оговорил специальные условия: в любом случае в парламенте должны быть представлены партии, которые в сумме получили не менее 60% голосов избирателей от числа принявших участие в голосовании. Такое требование позволяет при определенных обстоятельствах понижать 7% барьер. К примеру, по итогам выборов с участием 10 партий (что вполне можно прогнозировать на выборах 2007 года) 7% барьер преодолели 3 партии, набравшие в сумме лишь 58% (а требование закона - не менее 60% ) . В случае возникновения такой ситуации к распределению депутатских мандатов допускается и четвертая партия, у которой, скажем, 4,9%. Тогда в сумме получается уже более 60%, и требование закона соблюдено. Существенные изменения внесены в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав...", который определяет своего рода общие стандарты проведения выборов, обязательные для применения во всех субъектах Российской Федерации.
Наиболее важные из них следующие:
- установлены единые дни голосования на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления: начиная с 2006 года, это будут второе воскресенье марта и второе воскресенье октября. Цель - уйти от череды слишком частых выборов и создать удобные возможности для участия в них избирателей;
- отменен институт избирательных блоков на выборах всех уровней. Практика проведения выборов показала участившееся использование избирательных блоков как определенной технологии, позволявшей предлагать собранную на скорую руку внешне привлекательную "политическую пустышку". После выборов блоки зачастую демонстрируют свою нестабильность, неработоспособность, и немало примеров, когда они просто прекращали свое существование;
- установлено ограничение величины заградительного барьера на выборах депутатов региональных парламентов с применением пропорциональной системы - не более 7%, чтобы не нарушать представительный характер органов законодательной власти субъектов Российской Федерации. Выборы, прошедшие в Москве с 10% барьером, - последние в истории субъектов Российской Федерации с таким высоким барьером.
Новые законы расширяют права СМИ по освещению избирательных кампаний. Журналисты теперь имеют право находиться в помещении для голосования в течение всего времени работы избирательного участка, про- изводить фото- и видеосъемку.
При совершенствовании избирательного законодательства и сопряженных с ним законов большое внимание уделялось обеспечению баланса между той ролью и правами, которыми наделены политические партии в общественной жизни, с одной стороны, и предъявляемыми к ним требованиями и ответственностью - с другой. Мы исходим из того, что прав без ответственности не бывает.
В целях поддержки деятельности политических партий и обеспечения их большей независимости от "теневого" финансирования государственная финансовая поддержка политических партий увеличена в десять раз - до 5 рублей за голос избирателя, полученный партией на федеральных выборах. Как и раньше, такую поддержку ежегодно будут получать политические партии, доказавшие свою состоятельность, то есть если за выдвинутые ими на выборах в Государственную Думу федеральные списки или за выдвинутых ими на президентских выборах кандидатов проголосовало более трех процентов избирателей. Так, бюджет 2006 года предусматривает для всех партий по тем результатам, которые они показали в 2003 году, 260 млн рублей.
ЦИК России и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации получили полномочия осуществлять проверку сведений о поступлении и расходовании средств политических партий, контроль за источниками и размерами имущества, получаемыми партиями в виде вступительных и членских взносов, а также пожертвований от граждан и юридических лиц.
Цель этих изменений: обеспечить реальный контроль за порядком финансирования политических партий, предотвратить возможные нарушения законодательства, в том числе "теневое" финансирование, сделать более прозрачной для общества их финансовую деятельность.
Согласно новым нормам Федерального закона "О политических партиях", возросли требования к численности партийных рядов - с 10 тыс. до 50 тыс. человек, причем более чем в половине субъектов Российской Федерации в состав ее регионального отделения должны входить не менее 500 членов. Уже с 1 января 2007 года те партии, которые не будут соответствовать этим параметрам, прекратят свое существование или перейдут в разряд общественных объединений.
Вместе с тем повышены меры ответственности избирательных комиссий за нарушения закона при подведении итогов голосования, составлении итогового протокола и предоставлении его копий наблюдателям. В частности, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях установлены меры ответственности руководителей избирательных комиссий за выдачу заверенной копии протокола об итогах голосования, содержащей данные, не соответствующие первому экземпляру протокола, а также за нарушение порядка составления повторного протокола об итогах голосования.
К сожалению, не все предложения ЦИК России нашли поддержку у депутатского большинства в Государственной Думе. Например, была отверг- нута норма, препятствующая применению технологии так называемых "рекламных кандидатов", или "паровозов", в соответствии с которой политическая партия, допущенная к распределению депутатских мандатов, лишается мандата, если кандидат, включенный в общефедеральную часть списка кандидатов или занимающий первое место в региональной группе кандидатов, откажется от мандата без вынуждающих к тому обстоятельств.
О недавнем решении Конституционного Суда по вопросу агитации "против всех". Суд признал не соответствующими Конституции Российской Федерации нормы закона, не позволяющие при наличии в избирательном бюллетене строки "против всех кандидатов" гражданину самостоятельно создавать своеобразный "избирательный фонд" и финансировать выпуск своих агитационных материалов, направленных на побуждение избирателей голосовать против всех кандидатов или списков кандидатов.
С моей точки зрения, такое решение может вызвать негативные последствия для демократического формирования органов власти. Одним из них может стать снижение эффективности существующих правовых гарантий равенства прав участников избирательных кампаний.
Не исключено, что законодатель поступит достаточно просто с поправкой в закон: вообще исключит строку "против всех" из избирательных бюллетеней на всех выборах, потому что прописывать адекватный механизм, реализуя решение Конституционного Суда, будет очень и очень сложно.
ЦИК России координировала работу избирательных комиссий по проведению выборов в органы местного самоуправления. Прошедшие в 2005 году муниципальные выборы имели масштабы, сопоставимые с федеральными избирательными кампаниями. Так, число муниципальных образований в ходе реформы местного самоуправления увеличилось почти вдвое - с 12,5 тысяч до 24 тысяч, при этом общее число депутатов представительных органов местного самоуправления составило более 250 тысяч человек. Только в октябре прошлого года выборы прошли в 57 субъектах Российской Федерации. Это колоссальная работа. Практически все выборы во вновь образованных муниципальных образованиях были проведены в установленный законом срок до 1 ноября 2005 года. В результате 99% представительных органов были сформированы в полных или правомочных составах, избрано по итогам первого тура свыше 95% глав местного самоуправления. Можно констатировать, что формирование публичной власти на муниципальном уровне практически завершено. С 1 января 2006 года они приступают к своим полномочиям в соответствии с ФЗ No 131.
Существенным условием обеспечения избирательных прав граждан является работа по повышению правовой культуры избирателей и профессиональной подготовки кадров избирательных комиссий. Уже более десяти лет ЦИК России в сотрудничестве с Российской академией государственной службы при Президенте Российской Федерации организует эту деятельность. Наше взаимодействие началось в 1994 году, когда на базе РАГС курсовую подготовку прошли первые 105 руководителей региональных избирательных комиссий.
Мы исходим из того, что для качественной организации и проведения демократических выборов в нашей стране необходимо формирование системы непрерывного правового образования, обучения и повышения профессиональной квалификации всех участников избирательного процесса и, прежде всего, самих организаторов выборов.
Опыт сотрудничества и конструктивные деловые взаимоотношения, сложившиеся между ЦИК России и Российской академией государственной службы при Президенте России, уверен, и впредь позволят эффективно решать стоящие в этом направлении задачи.
http://www.cikrf.ru/cikrf/aboutcik/chairman/int_vesh_150306.jsp
