4 - 5 сентября 2007 г. в Российской академии государственной службы при Президенте России Ростехнадзор проводит Всероссийский семинар-конференцию "Административная реформа в Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору в 2007 - 2008 годах. Цели. Задачи. Перспективы". Ведет конференцию статс-секретарь- заместитель руководителя Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору Константин Леонтьевич ЧАЙКА. Он выступил в первый день с докладом "Реализация мероприятий административной реформы в Ростехнадзоре в 2006 - 2008 годах".
- Уважаемые коллеги, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору приступила к реализации мероприятий административной реформы в прошлом году.
Приоритетными направлениями административной реформы в 2006 году для Ростехнадзора являлись:
разработка административных регламентов исполнения государственных функций;
разграничение полномочий в сфере государственного экологического контроля и надзора и совершенствование взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в указанной сфере; формирование механизма управления мероприятиями административной реформы.
В соответствии с планом работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы в 2006 году первоочередной регламентации подлежали наиболее массовые и социально значимые функции.
Таковыми для Ростехнадзора были определены государственные функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы и установлению лимитов на размещение отходов.
Приступая к разработке указанных административных регламентов, Ростехнадзор не предполагал, что процесс работы над данными документами затянется на длительный срок и выявит значительное количество "подводных камней" в практике исполнения государственных функций и коллизий в действующем природоохранительном законодательстве. Говоря иными словами, подготовка регламентов заставила нас вскрыть и формализовать те противоречия и проблемы, которые интуитивно всегда были понятны, но именно строгие рамки регламента позволили подойти к поиску решений.
Постараюсь подробно раскрыть данную позицию на примере работы Ростехнадзора над проектом административного регламента по установлению лимитов на размещение отходов.
Как вам известно, в настоящее время, кроме постановления Правительства Российской Федерации No 461 ""О Правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение", принятого Правительством Российской Федерации еще в 2000 году, и определяющего общие правила установления лимитов на размещение отходов, нет иных легитимных документов, регламентирующих порядок исполнения указанной функции.
Вместе с тем, проведенный при разработке административного регламента анализ правоприменительной практики выявил, что многие территориальные органы с целью регламентации отдельных процедур и уточнения отдельных положений указанного постановления Правительства на местах руководствовались временными порядками исполнения функции, принятыми еще руководством территориальных органов МПР России, выдавая разрешительные документы собственного образца и уточняя на свое усмотрение состав документов, подаваемых заявителем.
Таким образом, заявители, в первую очередь те из них, кто осуществляет свою хозяйственную деятельность в нескольких субъектах Российской Федерации, сталкивались и сталкиваются до сих пор с различными требованиями, предъявляемыми территориальными органами Службы в отношении установления лимитов на размещение отходов.
Как вы понимаете, подобная ситуация недопустима.
Ростехнадзор поставил перед собой задачу прийти к такой регламентации деятельности, чтобы заявитель четко знал о единстве системы требований при принятии решений или отказе в их принятии и получал разрешительные документы в строгом соответствии с законодательством Российской Федерации на всей территории Российской Федерации.
Таким образом, мы определили цель совершенствования правовых норм природоохранного законодательства - установление четких требований, норм и правил, исключающих возможность их различного толкования и применения.
В разработанном в прошлом году административном регламенте по исполнению Ростехнадзором государственной функции по установлению лимитов на размещение отходов перечисленные проблемы были решены посредством описания действий и процедур, формализации документооборота, установления ответственности и полномочий лиц, принимающих решения.
Вместе с тем, помимо задачи непосредственно регламентации деятельности Службы в указанной области Ростехнадзором при работе над регламентом были предприняты меры, направленные на оптимизацию и совершенствование практики исполнения государственной функции по установлению лимитов, соответствующие целям административной реформы и реформы разделения полномочий между федеральными и региональными властями.
В частности, в разработанном проекте регламента были заложены решения, направленные на повышение качества исполнения государственной функции, соблюдение и возможное уменьшение сроков исполнения функции, а также решения, позволяющие снять избыточные административные ограничения для категории поднадзорных объектов, не представляющих значительной опасности для окружающей среды. Указанные решения выходили за рамки непосредственно регламентации административных процедур и потребовали внесения изменений в постановление Правительства Российской Федерации No 461 "О Правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение".
В чем состояла суть предложенных решений?
На основе анализа положений ФЗ "Об отходах производства и потребления" Ростехнадзором было предложено оптимизировать практику установления лимитов на размещение отходов.
Механизм оптимизации был предложен следующий:
передача полномочий по установлению лимитов в отношении объектов, подлежащих региональному экологическому контролю, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Плюс - закрепление упрощенного (декларативного) порядка установления лимитов для объектов, оказывающих незначительное влияние на окружающую среду.
Таким образом, предложенные в 2006 году решения по совершенствованию деятельности в сфере установления лимитов на размещение отходов нашли отражение в проекте административного регламента и проекте постановления о внесении изменений в 461-ое постановление Правительства.
Административный регламент по исполнению государственной функции по установлению лимитов на размещение отходов был согласован в установленном порядке, одобрен на заседании Правительственной комиссии по проведению административной реформы и рекомендован к утверждению после внесения соответствующих изменений в постановление Правительства Российской Федерации No 461.
Здесь остановлюсь на проблеме, которая в конечном итоге привела к изменению позиции Ростехнадзора в отношении разделения полномочий с субъектами Российской Федерации в области установления лимитов на размещение отходов.
Параллельно с работой над административными регламентами Ростехнадзор в 2006 году приступил к активизации работы по совершенствованию разграничения полномочий в области государственного экологического контроля и надзора.
В частности, Службой была проведена работа по составлению списков объектов, а фактически - списка юридических лиц, подлежащих федеральному экологическому контролю на территории субъектов Российской Федерации на основе критериев, установленных постановлением Правительства Российской Федерации 2002 года No 777 "О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю".
В 2006 году эта работа привела к подготовке и направлению на согласование во все высшие исполнительные органы субъектов Российской Федерации Соглашений о взаимодействии в сфере государственного экологического контроля и надзора, неотъемлемым приложением к которым являлся список объектов, подлежащих федеральному экологическому контролю.
Вынужден констатировать, что работа над заключением Соглашений и согласованием с субъектами Российской Федерации указанных списков до настоящего времени не завершена.
За полгода Ростехнадзор с трудом подписал 50 Соглашений.
Причем следует отметить, что в большинстве случаев, сложность однозначного применения критериев, установленных постановлением Правительства No 777 приводила к спорам, а порой и конфликтам между территориальными органами Ростехнадзора и региональными властями.
Кроме того, механизм утверждения списков объектов показал свою неэффективность, поскольку требует постоянной его актуализации в связи с изменением показателей, характеризующих объект контроля, слияниями и разделениями, происходящими в процессе хозяйственной деятельности.
Таким образом, выявленное в ходе работы над Соглашениями:
несовершенство норм законодательства, определяющих, что есть объект экологического контроля и надзора, подлежащий учету и разделению;
правовые коллизии в части, полномочий и компетенции региональных властей в сфере установления лимитов на размещение отходов;
несовершенство критериев разделения объектов государственного экологического контроля между федеральными и региональными властями;
и, что самое важное, - отсутствие действенной системы государственного учета, объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду,
привели к необходимости корректировки ранее предложенных Ростехнадзором решений по закреплению за субъектами Российской Федерации полномочий по установлению лимитов на размещение отходов в отношении объектов, подлежащих региональному экологическому контролю.
В свою очередь, решение о соответствующей корректировке текста проекта постановления Правительства о внесении изменений в постановление 461 привело к задержке утверждения административного регламента.
Из сказанного можно сделать вывод:
разделение полномочий в сфере разрешительной деятельности с субъектами Российской Федерации является преждевременным решением, в первую очередь в связи с отсутствием в настоящее время действенной системы учета поднадзорных объектов и их классификации по степени экологической опасности, позволяющих однозначно определить объект контроля и его статус: федеральный или региональный.
Понятно, что указанные проблемы негативно отражаются не только на эффективности государственного управления в сфере охраны окружающей среды, но и на деятельности субъектов хозяйственной деятельности, которые в большинстве случаев даже не догадываются, кто вправе осуществлять государственный экологический контроль и надзор в отношении их хозяйственной деятельности.
С аналогичными по характеру проблемами Ростехнадзор столкнулся при разработке совместного административного регламента по исполнению Ростехнадзором и Росприроднадзором государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы.
В этом случае мы столкнулись с проблемой изменения действующего законодательства, в частности с принятием Градостроительного кодекса и 199-ФЗ, а также с незавершенностью определения сферы компетенции Ростехнадзора и Росприроднадзора в сфере государственной экологической экспертизы, что в свою очередь препятствует утверждению одобренного на Правительственной комиссии по проведению административной реформы регламента.
Таким образом, если подходить к подведению промежуточных итогов работы по реализации Концепции административной реформы, начатой Ростехнадзором в 2006 году, по формальным признакам, а именно в связи с отсутствием утвержденных на сегодняшний момент времени административных регламентов, можно считать, что результат неутешительный.
Вместе с тем, в ходе реализации комплекса мероприятий административной реформы мы выявили существенные проблемы, которые ранее казались неочевидными и что самое главное, предложили решения по их устранению, которые нашли отражение в Программе проведения административной реформы в Ростехнадзоре на 2007-2008 годы, представленной на конкурсный отбор в Минэкономразвития России в апреле 2007 года.
Согласно представленной Ростехнадзором на конкурсный отбор заявке для реализации в 2007 году были предложена Программа и шесть взаимоувязанных проектов по направлениям административной реформы:
1. "Разработка и внедрение механизмов управления по результатам";
2. "Разработка и внедрение административных регламентов";
3. "Разработка и внедрение механизмов досудебного обжалования";
4. "Разработка антикоррупционной программы";
5. "Повышение эффективности взаимодействия с обществом";
6. "Модернизация информационного обеспечения".
По результатам проведенного Минэкономразвития конкурсного отбора заявка Ростехнадзора получила высокую оценку и заняла 6-ое место в рейтинге проектов, представленных федеральными органами исполнительной власти на поддержку Правительством Российской Федерации мероприятий административной реформы. Причем среди федеральных органов, впервые принявших участие в конкурсе, Ростехнадзор был первым.
В соответствии с приоритетами, определенными Минэкономразвития России, в 2007 году к реализации было отобрано три проекта:
1. "Разработка и внедрение административных регламентов";
2. "Разработка и внедрение механизмов досудебного обжалования";
3. "Разработка антикоррупционной программы".
Включенный в программу проект "Модернизация информационного обеспечения для целей поддержки мероприятий административной реформы" согласно требованиям Минэкономразвития проходил отдельную процедуру отбора в рамках ФЦП "Электронная Россия".
Этот проект имеет особое значение для достижения Ростехнадзором целей и задач административной реформы.
Во-первых, потому, что реализация отдельных задач, особенно задачи постановки системы государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и их классификации по степени экологической опасности, обеспечивающей присвоение поднадзорным объектам регистрационных номеров и отнесение к сфере федерального или регионального контроля, без использования современных информационно-коммуникационных технологий просто не представляется возможной.
По предварительным оценкам учесть предстоит не менее миллиона объектов, каждый из которых будет охарактеризован двадцатью-тридцатью параметрами.
Во-вторых, без информационного обеспечения административных процедур весьма затруднительным представляется исполнение государственных функций в соответствии с разрабатываемыми административными регламентами, а также обеспечение внутреннего и внешнего контроля за действиями конкретных должностных лиц;
Информационное обеспечение должно позволить фиксировать и обрабатывать все обращения, поступающие в адрес Службы и поддерживать исполнение административных регламентов. К примеру, только в экологическом блоке Службы насчитывается около 4-х миллионов обращений в год, по которым заявители рассчитывают получить своевременные и качественные государственные услуги.
В-третьих, без использования современных информационных технологий говорить о повышении качества предоставления государственных услуг населению, в том числе с внедрением практики электронного документооборота, о повышении открытости органа власти и переходе к принципам и механизмам программно-целевого управления преждевременно.
Сказав об указанном проекте, предусматривающем разработку первой очереди автоматизированной информационной системы "Экологическая безопасность", не могу не выразить слова благодарности Правительству Московской области за принятое решение о софинансирвоании проекта и готовность совместно работать над решением сложной проблемы разделения полномочий.
Также хочу поблагодарить Премьер-министра Республики Татарстан Рустама Нургалиевича Минниханова за поддержку предложенных Ростехнадзором решений на стадии отбора проектов по информатизации и, конечно, Минэкономразвития России и лично Андрея Владимировича Шарова - за осознание наших весьма непростых проблем и решение поддержать предложенную Службой программу реформирования.
Подробно о Программе проведения административной реформы в Ростехнадзоре на 2007-2008 годы и отдельных проектах, которые предстоит реализовать в этом году, а также о ходе разработки и согласования административных регламентов в соответствии с утвержденным Службой планом-графиком вам расскажут другие докладчики.
Отмечу лишь следующие:
Указанная Программа подготовлена в развитие ранее принятого Ростехнадзором курса на совершенствование деятельности в сфере ограничения негативных техногенных воздействий на окружающую среду и направлена, в том числе, на выработку решений, позволяющих устранить проблемы, возникшие в процессе разграничения полномочий в области государственного экологического контроля и надзора.
Вместе с тем, хочу отметить, что в силу ряда объективных обстоятельств, таких, как несовершенство отдельных положений природоохранного законодательства, инерционность процессов подготовки и согласования решений, а также в виду ограниченности финансовых и кадровых ресурсов, нужно понимать, что для получения значимых в масштабе страны результатов необходимо время. Быстро - это не всегда хорошо.
Любой процесс подготовки решений, особенно в сфере государственного реформирования требует взвешенного подхода. Прежде чем отрезать, мы должны семь раз отмерить. Кроме того, для подготовки оптимальных решений от нас, государственных служащих, помимо профессиональных навыков требуется желание изменить существующее положение дел и готовность с самоотдачей работать над устранением причин, приводящих к неэффективности госуправления в вверенной нам сфере.
В заключение своего доклада хочу остановиться еще на одном исключительно важном моменте - роли делового сообщества в реализации мероприятий административной реформы в Ростехнадзоре.
Мероприятия административной реформы - это не внутриведомственные мероприятия. Без активного участия бизнеса в совершенствовании деятельности Ростехнадзора не удастся, по меньшей мере, в ближайшей перспективе, достичь ощутимых социально значимых результатов. Государственный аппарат - это инертная среда, для начала реакций в которой необходим катализатор.
Выстраивание конструктивного диалога между бизнесом и государством при разработке планов и программ, подготовке конкретных нормативных правовых актов крайне важно для лучшего понимания органами власти регулируемых процессов и потребностей получателей государственных услуг, выработки решений, направленных на устранение избыточных административных барьеров.
Ростехнадзор принимает меры, направленные на повышение степени участия делового сообщества в принятии управленческих решений. Свидетельством этому является увеличение количества ассоциаций предпринимателей, принимающих участие в независимой экспертизе разработанных Ростехнадзором административных регламентов.
На сегодняшний момент нам удалось наладить конструктивную совместную работу с Торгово-промышленной палатой Российской Федерации, Российским союзом промышленников и предпринимателей, надеемся, что присутствие на сегодняшнем мероприятии президента "Опоры России" Сергея Ренатовича Борисова позволит нам лучше понять проблемы и потребности малого и среднего предпринимательства.
Сейчас у делового сообщества существует реальный шанс донести свою позицию и принять активное участие в реформировании отношений в сфере охраны окружающей среды. Мы готовы воспринимать объективную критику, но рассчитываем на вашу готовность помогать Ростехнадзору в процессе "работы над ошибками".
Еще раз хочу отметить, что успешность реализации административной реформы во многом зависит от понимания государственными служащими, гражданами и бизнесом ее целей и задач, заинтересованности в результатах реформы, наличии объективной информации о ходе ее реализации.
Прошел год с начала подготовки первых административных регламентов. В начале работы отношение к самому понятию "административный регламент" было скептическим: ну, напишем еще одну бумагу, утвердим приказом и забудем! Однако работа над регламентами вскрыла далеко нетривиальные проблемы - распределение полномочий с регионами, несовершенство законодательства, проблемы информатизации, финансирования, научного обеспечения деятельности. И теперь эти проблемы игнорировать Ростехнадзор не может, мы будем продолжать решать их комплексно.
Таким образом, в 2008 году, в целях последовательного достижения целей Концепции административной реформы в Российской Федерации, Ростехнадзор должен решить следующие задачи:
1. Распространить накопленный опыт реализации мероприятий административной реформы в 2006-2007 годах на всю деятельность Службы, взяв курс на модернизацию информационного обеспечения деятельности с использованием современных информационно-коммуникационных технологий;
2. Повысить качество работы по регламентации исполняемых государственных функций, в первую очередь в части анализа правоприменительной практики и выявления коррупционных рисков, оценки ресурсного обеспечения функций, выработки единых подходов к структуре и составу разрабатываемых регламентов;
3. Продолжить развитие участия гражданского общества в разработке и принятии Службой управленческих решений;
4. Повысить уровень информационной открытости Ростехнадзора;
5. Активизировать работу по совершенствованию нормативной правовой базы с учетом проблем, выявленных в процессе регламентации государственных функций и анализа правоприменительной практики, повысив степень участия специалистов территориальных органов Службы в указанной работе;
6. Приступить к внедрению административных регламентов и иных решений по основным направлениям Концепции административной реформы, в частности -внедрению методов программно-целевого управления и механизмов противодействия коррупции;
7. Наладить в центральном аппарате Службы и его территориальных органах механизм мониторинга за полнотой и результативностью преобразовании.
Надеюсь, что настоящая конференция поможет нам лучше понять друг друга, повысит степень доверия гражданского общества к деятельности Службы, положит основание для будущей совместной работы над достижением целей и задач административной реформы.
В заключение отмечу: эффективная работа Ростехнадзора является одной из основ экологической, технологической и атомной безопасности России.
05.09.2007
http://www.safeprom.ru/articles/detail.php?ID=4628
