До сих пор не утихают дискуссии по поводу оценки значения Киотского протокола для России. Среди авторитетных ученых, специалистов, политиков присутствуют как сторонники, так и активные оппоненты "киотской" инициативы. Год назад был принят Федеральный закон No 128-ФЗ "О ратификации Киотского протокола к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата", в соответствии, с которым Россия берет обязательства по сокращению эмиссии парниковых газов в атмосферу в первый период действия Протокола - с 2008 по 2012 г.
Своими соображениями и впечатлениями по поводу роли и места России в реализации задач, поставленных Киотским протоколом делится на страницах журнала "Экология производства" заместитель председателя комитета Государственной Думы по экологии Мариина Яковлевна Лебедева.
1 января 2005 года заработала Европейская схема торговли выбросами парниковых газов. 16 февраля 2005 года Киотский протокол вступил в силу. Правовые основы углеродного рынка за последний год заметно укрепились. Надо отметить, что основная часть участников продолжающейся, и время от времени активизирующейся, дискуссии о значении Киотского протокола для России, демонстрирует слабую или тенденциозно одностороннюю осведомленность как с существом обсуждаемой проблемы, так и с передовыми достижениями науки в области глобального изменения климата Земли. В аргументации тех, кто против Киотского протокола появилась новая нота - Китай и Индия не взяли на себя обязательств по Киото, а США и Австралия от них отказались. До сих пор нет полной определенности с пониманием и научным обоснованием причин глобального потепления, но есть вполне обоснованное понимание того, что один Киотский Протокол не сможет решить эту проблему. Также нет определенности с оценкой как затрат, так и выгод от работы по схемам, предлагаемым Киотским Протоколом. В то же время есть мнения, что, приняв обязательства по Киото, Россия может ограничить свой экономический рост.
Недавно к Протоколу присоединилась Белоруссия. По мнению белорусской стороны, присоединение к Киотскому Протоколу весьма выгодно для Белоруссии. Оно позволит внести свой вклад в предотвращение изменения климата, получить доступ к финансовым ресурсам на рынке продаж квот на выбросы парниковых газов, будет способствовать дальнейшей интеграции Белоруссии в европейское и мировое сообщество, а также повышению международного авторитета страны. Присоединение Белоруссии к Киотскому протоколу по оценкам специалистов может приносить ей прибыль до 325 миллионов долларов в год. Обеспечено это м ожжет быть благодаря невостребованным 40 миллионам тонн от предоставляемой Белоруссии Киотским Протоколом квоты на вредные выбросы.
Если переворошить пласт публикаций в прессе и выступлений на телевидении, действительно там такая каша, что складывается впечатление, что деятельность по выполнению обязательств России по Киотскому Протоколу бессистемна и не может быть оценена как адекватная и целенаправленная. Если же заглянуть в серьезные научные журналы, можно увидеть, что все-таки наличие проблемы глобального изменения климата вполне доказано, что природа этого изменения носит антропогенный характер, а раз так, то человечество способно и должно при наличии доброй волы вмешаться в этот процесс и постараться изменить его тенденции в лучшую сторону.
Сегодня трудно не согласиться, что Киотский Протокол с позиций экологической безопасности России - это очень мягкий, может быть очень слабый, но все-таки шаг вперед. Да, Россия стала одной из 134 стран, присоединившихся к Киотскому Протоколу. Но заметим, что все решения по Киотскому протоколу решаются консенсусом. И Россия всегда сможет заблокировать любое невыгодное для нее решение.
Самый радикальный доклад, который имеется по проблемам изменения климата - это доклад Пентагона, в то же время, если мы возьмем доклад Министерства по охране окружающей среды США, мы увидим полное признание гипотезы антропогенного изменения климата. Вообще, как это не печально для страны некогда являвшейся лидером в области климатических и гидрометеорологических исследованиях, сегодня большую часть вклада в эту область науки вносят американцы. Недавно вышел специальный доклад по Арктике. Это подтверждение серьезной озабоченности ученых антропогенным изменением климата в Арктике. Вместе с тем прагматически настроенные американцы подсчитали, сколько будет стоить для Америки исполнение обязательств Киото и сочли, что это слишком дорого для Америки и что надо найти другой путь для решения проблем, очерченных Киотским протоколом. Вместе с тем и в США не оспаривают, во-первых, необходимости снижения выбросов в атмосферный воздух парниковых газов, и самое главное, серьезности самой проблемы, имеющей явно выраженное антропогенное происхождение. Америка с ее 35% мировых вредных выбросов, естественно опасается посягательств на ограничения своего экономического роста.
С учетом сказанного выше нельзя отрицать той бесспорной позитивной для международного резонанса, для мировой политики роли России, которую она сыграла в Киотской инициативе, ратифицировав протокол, тем самым, дав толчок в его практической реализации. Модернизировать экономику, обеспечить ее структурную перестройку, не интегрируясь в мировую экономику, было бы по меньшей мере демонстрацией незрелости экологической политики государства.
Главное и ценное, что, на мой взгляд, должно быть воспринято всеми как положительное для природного потенциала России - вытекающая из обязательств России по Киото стабилизация средних показателей выбросов в атмосферу парниковых газов в 2008-2012гг. на уровне 1990 года.
Среди наиболее значимых для оздоровления атмосферного воздуха проектов, которые вписываются в идеологию Киотского Протокола, являются развитие возобновляемых источников энергии, использование биомассы и утилизация метана на свалках, сокращение потерь при транспортировке и распределении электрической и тепловой энергии, природного газа, замена вида топлива (например, переход с угля на газ), повышение эффективности использования энергии у производителей и потребителей, мероприятия по энергосбережению. Проведенные различными международными и национальными организациями исследования мирового углеродного рынка свидетельствуют о том, что в ближайшие годы будет наблюдаться бурный рост активности, как на рынке проектных сокращений выбросов парниковых газов, так и на рынках торговли квотами на выбросы парниковых газов. Это означает, что при приложении определенных усилий, деятельность по сокращению выбросов может принести не только экологические, но и реальные экономические выгоды. А одна из основных целей экологической политики государства и должна состоять в том, чтобы добиться развития промышленного производства с наименьшими показателями выбросов парниковых газов - увеличить использование альтернативных источников энергии, повышая при этом энергоэффективность, используя налоговые меры в сочетании с финансовыми стимулами, такими как гранты, льготные кредиты и тарифы.
Дело законодательных органов - обеспечить скорейшее принятие регулирующих эти процессы и отношения законов, опирающихся на национальное природоохранительное законодательство. Как первый шаг необходимо принятие рамочного закона, который должен установить субъектов углеродного рынка, формы и виды собственности на квоты, а также предусмотреть порядок инвентаризации, лицензирования и сертификации источников выбросов парниковых газов, распределения квот между соответствующими субъектами. Кроме того, будет необходима адаптация к новым требованиям существующего гражданского законодательства, финансовых, бюджетных, налоговых механизмов, бухгалтерского учета и отчетности. При создании национального законодательства необходимо установить, какие из международных нормативных актов смогут применяться напрямую на территории России, а какие потребуют конкретизации. Следует учитывать, что посадки лесов на новых землях и восстановление ранее вырубленных лесов содержат огромный потенциал поглощения углерода, поэтому, работая над реализацией Киотского протокола, мы не должны забывать об огромном потенциале России, заложенном в ее колоссальных лесных запасах и большой территории. законодательство, регламентирующее ограничение выбросов парниковых газов и их воздействие на климат нельзя сводить только к торговле квотами. Принятие законов в этой области будет иметь и экологические, и социальные последствия.
В комплексе обязательных мер по реализации положений Протокола предусматривается также разработка ряда федеральных законов: "О государственном регулировании эмиссии и поглощения парниковых газов на территории Российской Федерации"; "О праве собственности на объемы сокращенной эмиссии парниковых газов"; "О создании рынка квот на выбросы парниковых газов", а также нормативных правовых актов о создании национальной системы мониторинга антропогенных выбросов парниковых газов.
При реализации Киотского протокола после 2012 года должны учитываться климатические особенности России. Существенная часть энергии России тратится на отопление жилища, это вопрос выживания, а не комфортного проживания. Необходимо отметить, что других способов для уменьшения антропогенного воздействия на климат, кроме сокращения выброса парниковых газов, никем не сформулировано. Этот протокол выгоден для России и потому, что участие в его реализации России является стимулом для внедрения новых технологий, позволяющих и сберегать ресурсы, и сокращать выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух.
Ратифицировав Киотский протокол, Россия приняла важнейшее политическое решение, сулящее и немалые экономические выгоды и дающее возможность, наконец-то, вырваться из круга стран, именуемых сырьевыми придатками. Впервые у российских предприятий появился реальный стимул к использованию новейших экологически чистых энергосберегающих технологий. Причем этот стимул носит вполне материальный характер: он подкреплен спросом на российские квоты сниженных выбросов со стороны многих развитых стран, что позволяет привлечь их инвестиционные потенциалы для финансирования наших затратных проектов. Одновременно у России появился шанс начать реальную работу по сохранению и восстановлению природных ресурсов, ведь, по сути, Протокол, ограничивая загрязнение окружающей среды, решает важнейшую социальную задачу - позволяет сохранить природные богатства России для будущих поколений.
Сегодня уже можно говорить о реальных действиях в области государственного регулирования Киотским процессом. В частности, Минэкономразвития разработало Комплексный план действий Правительства Российской Федерации по реализации Киотского протокола. Документ, с которым можно познакомиться на веб-сайте Министерства, оказался как всегда достаточно универсальным, но в то же время и как всегда недостаточно действенным, что соответствует лучшим бюрократическим традициях нашей исполнительной власти. Несомненно, его подготовка - это уже признак исполненного мероприятия по реализации Киотского протокола в Российской Федерации, по крайней мере, в нем есть конкретные поручения, сроки и ответственные за их исполнение. Но, к сожалению, этот документ не оформлен ни распоряжением, ни постановлением Правительства России, а значит, руководством к действию на общегосударственном уровне фактически не является. Во-вторых, формулировки этого Плана позволяют "выполнять план", не предпринимая в действительности никаких значимых шагов.
В результате приходится с огорчением отметить, что уже сорваны сроки организации национальной системы для оценки выбросов и поглощения парниковых газов, что не позволяет России использовать в полной мере механизмы привлечения финансовых ресурсов в соответствии со статьями 6, 12, 17 Киотского протокола.
Тормозятся и конкретные инвестиционные проекты. В июне 2005 г. две энергокомпании - ОАО "Хабаровскэнерго" и ОАО "Оренбургэнерго" подписали первые в Российской Федерации, так называемые "киотские договоры" с Датским агентством по охране окружающей среды. По этим контрактам сокращения выбросов в объеме 1,2 млн т, которые могут быть получены при реализации инвестиционных проектов на Амурской и Медногорской ТЭЦ стоимостью около 20 млн. евро, будут переданы Дании. Впрочем, деньги энергетики до сих пор не получили и поэтому, к реализации проектов приступить не могут. Датская сторона настояла на том, что контракты вступают в силу только после получения от Правительства Российской Федерации "письма одобрения проектов". Причем такое письмо должно быть получено в четырехмесячный срок, т. е. до 28 октября 2005 г.
Нынешняя, низкая стоимость российских квот на выбросы парниковых газов на мировом рынке - показательная оценка недостаточно эффективной деятельности Правительства России по реализации механизмов Киотского Протокола. Зарубежные партнеры адекватно оценивают риски осуществления углеродных сделок с Российскими партнерами: проектные риски, риск несоответствия требованиям Киотского протокола, отсутствие в Российской Федерации нормативно-правовых актов по регулированию сделок с углеродными активами. В результате имеется информация о том, что при цене квот на европейском рынке, достигающей почти 30 евро за тонну СО2, переговоры с российскими "продавцами квот" начинаются с цены, составляющей 3-4 евро за тонну.
Надо сказать, что дело не только в медлительности чиновников и инертности исполнительной власти в целом. Для потенциально заинтересованных российских промышленников реализация механизмов Киотского протокола, по-видимому, оказалась сложнее, чем представлялось на первом этапе осознания задач и возможностей Киотских финансово-экономических механизмов. Планирование снижения реальных выбросов парниковых газов на достаточно длительный период до 2012 г. объективно является совсем непростой задачей, решение которой по мнению экспертов осложняется чрезвычайно малыми периодами планирования экономического развития страны, отсутствием долгосрочных программ развития, как в отраслевом разрезе, так и на уровне отдельных предприятий. Иными словами, большая часть предприятий, оказывающих прямо скажем более чем заметное воздействие на состояние воздушного бассейна за счет выбросов парниковых газов оказались не готовыми к использованию механизмов Киотского протокола с выгодой для себя и, соответственно, окружающей среды.
Кажутся вполне оправданными опасения о том, что при существующих сегодня темпах экономического роста, Россия может не справиться с киотскими обязательствами и превысить зафиксированный для нее предельный уровень выбросов парниковых газов и, как результат, по условиям Киотского протокола должна будет нести значительные убытки. И тогда уже нам придется стать не экспортером, а импортером чужих квот на выбросы парниковых газов.
Известно, что определенные Протоколом обязательства Российской Федерации по разработке и осуществлению политики и мер, направленных на сокращение выбросов парниковых газов и обеспечение устойчивого развития, предусматривают реальное выполнение следующих мероприятий:
-повышение эффективности использования энергии и сокращение энергоемкости национальной экономики;
-рациональное ведение лесного хозяйства и сохранение лесного фонда, балансирующего содержание парниковых газов в атмосфере;
-развитие устойчивых форм сельского хозяйства, адаптированных к изменениям климата;
-научную разработку и практическое внедрение возобновляемых видов энергии и инновационных экологически безопасных технологий;
-проведение протекционистской налоговой и бюджетной политики и применение рыночных инструментов в целях экономического стимулирования деятельности по сокращению выбросов парниковых газов со стороны промышленного и транспортного секторов экономики.
Среди наиболее значимых для оздоровления атмосферного воздуха проектов, которые вписываются в идеологию Киотского Протокола, являются развитие возобновляемых источников энергии, использование биомассы и утилизация метана на свалках, сокращение потерь при транспортировке и распределении электрической и тепловой энергии, природного газа, замена вида топлива (например, переход с угля на газ), повышение эффективности использования энергии у производителей и потребителей, мероприятия по энергосбережению. Проведенные различными международными и национальными организациями исследования мирового углеродного рынка свидетельствуют о том, что в ближайшие годы будет наблюдаться бурный рост активности, как на рынке проектных сокращений, так и на рынках торговли квотами на выбросы парниковых газов. Это означает, что при приложении определенных усилий, деятельность по сокращению выбросов может принести не только экологические, но и реальные экономические выгоды. А одна из основных целей экологической политики государства и должна состоять в том, чтобы добиться развития промышленного производства с наименьшими показателями выбросов парниковых газов - увеличить использование альтернативных источников энергии, повышая при этом энергоэффективность, используя налоговые меры в сочетании с финансовыми стимулами, такими как гранты, льготные кредиты и тарифы.
В комплексе обязательных мер по реализации положений Протокола предусматривается также разработка ряда федеральных законов: "О государственном регулировании эмиссии и поглощения парниковых газов на территории Российской Федерации"; "О праве собственности на объемы сокращенной эмиссии парниковых газов"; "О создании рынка квот на выбросы парниковых газов", а также нормативных правовых актов о создании национальной системы мониторинга антропогенных выбросов парниковых газов.
Дело законодательных органов - обеспечить скорейшее принятие регулирующих эти процессы и отношения законов, опирающихся на национальном природоохранительном законодательстве. Как первый шаг необходимо принятие рамочного закона, который должен установить субъектов углеродного рынка, формы и виды собственности на квоты, а также предусмотреть порядок инвентаризации, лицензирования и сертификации источников выбросов парниковых газов, распределения квот между соответствующими субъектами. Кроме того, будет необходима адаптация к новым требованиям существующего гражданского законодательства, финансовых, бюджетных, налоговых механизмов, бухгалтерского учета и отчетности. При создании национального законодательства необходимо установить, какие из международных нормативных актов смогут применяться напрямую на территории России, а какие потребуют конкретизации. Следует учитывать, что посадки лесов на новых землях и восстановление ранее вырубленных лесов содержат огромный потенциал поглощения углерода, поэтому, работая над реализацией Киотского протокола, мы не должны забывать об огромном потенциале России, заложенном в ее колоссальных лесных запасах и большой территории. законодательство, регламентирующее ограничение выбросов парниковых газов и их воздействие на климат нельзя сводить только к торговле квотами. Принятие законов в этой области будет иметь и экологические, и социальные последствия.
Марина Яковлевна, а что в мире сегодня делается в части реализации Киотских инициатив?
В первых числах декабря в Монреале, завершилась всемирная экологическая конференция, посвященная Киотским инициативам. Это мероприятие может быть оценено как первый форум подобного рода после того, как Киотский протокол вступил в силу. Участники конференции, в том числе и от России отмечали, что одной из самых ярких фигур на конференции стал Билл Клинтон. Экс-президент, горой стоявший за Киотский протокол, раскритиковал своего преемника Джорджа Буша, при котором "США бегут от Киото, как от чумы".
Официальные представители Белого дома в Монреале объявили, что Америка будет участвовать в переговорах о сокращении вредных выбросов, но никаких обязательств ни перед кем на себя брать не будет. Мало того, США оказывается намеревается готовить альтернативное экологическое соглашение, в которое предположительно могут войти Австралия, Индия, Китай, Южная Корея и Япония.
Премьер-министр Великобритании Тони Блэр заявил недавно, что ни одна страна не пожертвует экономическим ростом в экологических целях, и после 2012 года Киотский протокол не будет возобновлен ни в каком виде.
Россия, как всегда, видит свой путь к достижению целей Киотского протокола. Из 156 стран Россия ратифицировала Киотское соглашение последней. Если в США ученые и экономисты высказались против документа, и правительство вняло этим доводам, то в России, где ученые и экономисты выражают определенные сомнения в его приемлемости для России, политики все же проявили настойчивость и одержали верх.
И вот, Россия подписала протокол, но какой-либо программы по энергосбережению и снижению выбросов до сих пор не имеет, в то же время как США протокол отвергнув, программу снижения выбросов парниковых газов уже наметила.
Представляется, что надо бороться скорее не за снижение выбросов, а за снижение их интенсивности, которая выражается соотношением объема выбросов к росту промышленного производства. Это соотношение увязывает экологию и экономику и не ставит под угрозу устойчивое экономическое развитие. В прессе уже имеются данные о том, что к 2012 году интенсивность выбросов в США должна снизиться на 12%, но темп взят такой, что вполне вероятно достижение уровня снижения до 24%. Киотский же протокол предполагает, что Европа к 2012 году должна снизить объемы выбросов парниковых газов всего на 5,2%. Но производство в Америке будет расти еще более высокими темпами, чем сейчас.
В Канаде прозвучала информация о том, что капиталовложения в экологическую программу Буша могут составить до 100 млрд.долларов. К 2012 году в США снижение выбросов только по объектам, находящимся в федеральной собственности может достичь 10% объема, намеченного Киотским протоколом в мировом масштабе.
Поскольку влияние углекислого газа на климатические изменения очень сомнительно, альтернативное соглашение с Китаем, Индией, Южной Кореей, Японией и Австралией наметило программы по снижению выбросов в атмосферу азотных, серных соединений, ртути. России, с учетом ее реалий и неопределенностей Америка предложила совместные работы по направлениям, которые представляются США определяющими для баланса между экономикой и экологией: сокращение выбросов метана, водородная энергетика, технологии улавливания углекислого газа при сжигании органического топлива, технологии экологической безопасности при обращении с опасными отходами. Будем ждать, как Россия проявит себя в этих направлениях сотрудничества.
Сегодня международный "климат" Киото стал настолько благоприятным, и это подтверждено результатами Всемирной конференции в Канаде, что стало возможным создание Комитета по проектам совместного осуществления. До недавнего времени уже был создан Комитет по проектам механизма "чистого развития", предусматривающего покупку развитыми странами у стран развивающихся квот на выбросы парниковых газов. Этот Комитет будет выполнять функции регулирования выполнения Киотских инициатив на международном уровне. От России в этот Комитет вошел Е.Соколов, представляющий национальную организацию поддержки проектов поглощения углерода.
Время идет, приближая момент, когда ответственность за выполнение обязательств России, вытекающих из ратификации Киотской инициативы потребует серьезного отчета перед населением страны. Надо торопиться и наверстав упущенное время, создать условия для того, чтобы итоги в целом, несмотря на объективные сложности и зачастую пессимистические прогнозы экспертов оказались положительными.
20 декабря в Совете федерации прошли парламентские слушания по проблемам реализации Киотского протокола, где было отчетливо заявлено, что реализация Киотского протокола в России затягивается. Пока не принято ни одного закона, необходимого для его реализации. Ни одного закона не внесено в Государственную Думу,- описал текущую ситуацию председатель комитета Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии Виктор Шудегов. Нельзя не согласиться с ним и другими участниками парламентских слушаний в том, что торговля квотами на выбросы парниковых газов в России "пока ограничивается только дискуссиями", что профильные министерства "неактивно работают в области подготовки необходимых нормативных актов", "МЭРТ не утвердил необходимые методические рекомендации для российских компаний, работающих за рубежом, по применению механизма чистого развития; Минпромэнерго не подготовило перечень мероприятий по снижению потерь газа в газовой промышленности; Минприроды низкими темпами реализует создание национальной системы оценки и кадастра, что также затрудняет реализацию проектов совместного осуществления".
Участники парламентских слушаний рекомендовали Совету Федерации активизировать работу по принятию пакета федеральных законов, касающихся реализации Киотского протокола, и определить федеральный орган исполнительной власти, ответственный за его реализацию. Кроме того, Совет Федерации настоятельно рекомендовал всем заинтересованным ведомствам повысить статус межведомственной комиссии по проблемам реализации Киотского протокола, придав ей статус правительственной.
В целом Правительству необходимо принять меры по усилению государственного контроля за охраной атмосферного воздуха.
Завершая, напрашивается следующий вывод. Россия, подписав Киотский протокол, приняла на себя обязательства, которые в цивилизованном мире принято выполнять. Принципиально важно, чтобы наша страна не только выполнила эти обязательства, но и воспользовалась потенциалом Протокола для модернизации промышленности, экологизации энергетики и других отраслей. Упустить эти возможности и превратить эти возможности в финансовые потери, которые общество государству не простит, было бы непозволительной политической и экономической роскошью.
(Научно-практический журнал "Экология производства")
26.12.05
http://www.lebedeva-m.ru/ru/press/index.php?from=2&id=83
