До сих пор не утихают дискуссии по поводу оценки значения Киотского протокола как для решения глобальных проблем изменения климата, так и конкретно для России. Среди авторитетных ученых, специалистов, политиков присутствуют как сторонники, так и активные оппоненты "киотской" инициативы. 4 ноября 2004 года, практически более полутора лет назад был принят Федеральный закон No 128-ФЗ "О ратификации Киотского протокола к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата", в соответствии, с которым Россией приняты обязательства перед мировым сообществом по обеспечению сокращения эмиссии парниковых газов в атмосферу в первый период действия Протокола - с 2008 по 2012 г.
Что такое Киотский протокол?
Киотский протокол (КП) - это международный правовой документ, местом принятия которого является Японский город - Киото. Он принят в декабре 1997 года в развитие Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК). Подписание протокола проходило с 16 марта 1998 года по 15 марта 1999 года. Федеральный закон "О ратификации Киотского протокола к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата" был принят Госдумой РФ 22 октября 2004 года и подписан Президентом РФ 5 ноября 2004 года. Протокол вступил в силу 16 февраля 2005 года, через 60 дней после его ратификации Россией 18 ноября 2004. Роль России оказалась решающей. Для вступления Киотского протокола в силу была необходима ратификация государствами, суммарная доля которых в глобальном объеме выбросов парниковых газов (ПГ) в атмосферу составляет не менее 55% .
Киотский протокол об ограничении и сокращении выбросов ПГ является по существу первым международным соглашением в области охраны окружающей среды, основанным на рыночных механизмах регулирования, - механизмах международной торговли квотами на выбросы парниковых газов.
Страны активно участвующие в реализации задач Протокола определили для себя количественные обязательства по ограничению либо сокращению выбросов ПГ на период с 1 января 2008 до 31 декабря 2012 года. Цель ограничений - снизить в этот период совокупный средний уровень выбросов этими странами ПГ (всего установлено шесть типов ПГ), вызывающих парниковый эффект, на 5,2% по сравнению с уровнем 1990 года. Обязательства по участию в снижении выбросов ПГ на последующие годы - предмет переговоров, которые были открыты на первой Встрече сторон Киотского протокола, прошедшей в ноябре-декабре 2005 года в Монреале.
Основные обязательства по сокращению взяли на себя индустриальные страны (Евросоюз должен сократить выбросы на 8%, Япония и Канада - на 6%). Страны Восточной Европы и Прибалтики обязались сократить выбросы в среднем на 8%, Россия и Украина - сохранить среднегодовые выбросы в 2008-2012 годах на уровне 1990 года. Развивающиеся страны, включая Китай и Индию, обязательств на себя не брали.
По состоянию на момент вступления Киотского протокола в силу он был ратифицирован 161 страной мира (совокупно ответственными за более чем 61% общемировых выбросов ПГ). Заметным исключением из этого списка являются США и Австралия.
Шаги России в развитие Киотского протокола
1. Постановлением Правительства РФ от 11 февраля 1999 г. No 163 "О подписании Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата" зафиксировано согласие Правительства РФ на подписание от имени Российской Федерации Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата, а также было дано поручение Постоянному представителю Российской Федерации в Организации Объединенных Наций подписать от имени Российской Федерации Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата.
2. Из содержания Письма Правительства РФ от 4 октября 2004 г. No 4823п-П12 "Заключение по проекту федерального закона "О ратификации Киотского протокола к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата", вносимому в Государственную Думу Президентом Российской Федерации" следует, что выполнение Киотского протокола должно способствовать структурной перестройке и модернизации российской энергетики, на долю которой приходится основная часть эмиссии парниковых газов.
Для реализации поставленных целей требуется принятие соответствующих мер. В связи с чем проект федерального закона "О ратификации Киотского протокола к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата" предлагается принять с заявлением, о том, что количественные показатели выбросов парниковых газов во второй и последующие периоды действия Протокола, то есть после 2012 года, должны будут определяться в ходе переговоров России со сторонами Протокола.
3. 20 декабря 2005 года в Совете федерации были проведены парламентские слушания по проблемам реализации Киотского протокола, где было отмечено, что реализация Киотского протокола в России затягивается. Участники парламентских слушаний рекомендовали Совету Федерации активизировать работу по принятию пакета федеральных законов, касающихся реализации Киотского протокола, и определить федеральный орган исполнительной власти, ответственный за его реализацию. Кроме того, Совет Федерации настоятельно рекомендовал всем заинтересованным ведомствам повысить статус межведомственной комиссии по проблемам реализации Киотского протокола, придав ей статус правительственной.
4. Распоряжением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. No 215-р положено начало созданию российского реестра углеродных единиц для обеспечения учета введения в обращение, хранения, передачи, приобретения, аннулирования и изъятия из обращения единиц сокращения выбросов, сертифицированного сокращения выбросов, установленного количества и абсорбции, а также для переноса единиц сокращения выбросов, сертифицированного сокращения выбросов и установленного количества.
МПР России поручено обеспечить ведение российского реестра углеродных единиц в соответствии с требованиями Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата, совместно с Минэкономразвития России и по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти до 1 июня 2006 г. предложено разработать и утвердить порядок формирования и ведения российского реестра углеродных единиц, представив в Правительство Российской Федерации предложения о назначении организации - администратора российского реестра углеродных единиц.
5. Распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2006 г. No 278-р создана российская система оценки антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов, не регулируемых Монреальским протоколом по веществам, разрушающим озоновый слой, принятым в г.Монреале 16 сентября 1987г.
Данная система создана для оценки объемов антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов; представления ежегодно в соответствии с Рамочной конвенцией ООН об изменении климата и Киотским протоколом соответствующих данных в форме кадастра антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов; подготовки сообщений, представляемых Российской Федерацией в соответствии с Конвенцией и Киотским протоколом; информирования органов государственной власти и органов местного самоуправления, организаций и населения об объемах антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов, а также разработки мероприятий, направленных на ограничение (снижение) антропогенных выбросов из источников и (или) увеличение абсорбции поглотителями парниковых газов.
Росгидромету поручено обеспечить функционирование системы оценки и представление кадастра и другой необходимой в соответствии с Конвенцией и Киотским протоколом информации, а также до 1 июля 2006г. разработать и утвердить порядок формирования и функционирования системы оценки с указанием перечня данных государственной статистической отчетности и иных данных о процессах и видах деятельности, в результате которых происходят антропогенные выбросы из источников и абсорбция поглотителями парниковых газов, а также информации о методах их сбора и обработки.
"За" и "против" Киотского протокола
Если глубоко не вникать в проблему, может сложиться впечатление, что деятельность по выполнению обязательств России по Киотскому Протоколу бессистемна и не может быть оценена как адекватная и целенаправленная. Однако наличие проблемы глобального изменения климата вполне доказано, природа этого изменения содержит и антропогенную составляющую, а раз так, то общество способно и должно вмешаться в этот процесс и постараться изменить его тенденции в лучшую сторону. В аргументации тех, кто против Киотского протокола появилась новая нота - Китай и Индия не взяли на себя обязательств по Киото, а США и Австралия от них отказались. До сих пор нет полной определенности с пониманием и научным обоснованием причин глобального потепления, но есть вполне обоснованное понимание того, что один Киотский Протокол не сможет решить эту проблему. Также нет определенности с оценкой как необходимых для его реализации затрат, так и выгод от работы по схемам, предлагаемым Киотским Протоколом. В то же время есть мнения, что, приняв обязательства по Киото, Россия может ограничить свой экономический рост.
Сегодня трудно не согласиться, что Киотский Протокол с позиций экологической безопасности России - это первый, может быть не достаточно уверенный, но все-таки шаг вперед. Да, Россия стала одной из 134 стран, присоединившихся к Киотскому Протоколу. Но заметим, что все решения по Киотскому протоколу решаются консенсусом стран участниц. И Россия всегда сможет заблокировать любое невыгодное для нее решение.
Главное и ценное, что должно быть воспринято всеми как положительное для природного потенциала России - вытекающая из обязательств России по Киото стабилизация средних показателей выбросов в атмосферу парниковых газов в 2008-2012гг. на уровне 1990 года.
Некоторыми экспертами высказываются опасения, что если не запустить механизмы по снижению углеродоемкости экономики, то при существующих сегодня темпах экономического роста, Россия может превысить зафиксированный для нее предельный уровень выбросов парниковых газов и, как результат, по условиям Киотского протокола должна будет нести значительные убытки. И тогда уже нам придется стать не экспортером, а импортером чужих квот на выбросы парниковых газов. Между тем, из обобщенных данных об антропогенной эмиссии СО2 в период 1990-2003 гг. следует, что ее минимальное значение в этот период относится к 1998 г. (61,0% от уровня 1990 г., когда эмиссия СО2 составляла 2360 млн. т, а всех парниковых газов 3050 млн. т СО2-эквивалента). Начиная с 1999 г., имеет место устойчивый рост эмиссии, связанный с общими положительными тенденциями в экономике России. И все же, в 2003 г. эмиссия СО2 составляла около 69,5% от уровня 1990г., что свидетельствует о наличии существенного запаса прочности в отношении обязательств, вытекающих из КП для России о сохранении в период 2008-2012гг. эмиссии ПГ на уровне 1990г.
Вклад России в глобальную эмиссию СО2, согласно имеющимся оценкам, составляет 6,3%, ее вклад в эмиссию промышленно развитых стран и части стран с переходной экономикой - 9,2%. Доля Российской Федерации в эмиссии СО2 странами с переходной экономикой составляет 57%.
Впервые у российских предприятий появился реальный стимул к использованию новейших экологически чистых энергосберегающих технологий. Причем этот стимул носит вполне материальный характер: он подкреплен спросом на российские квоты сниженных выбросов ПГ со стороны многих развитых стран, что позволяет привлечь их инвестиционные потенциалы для финансирования наших затратных проектов. Одновременно у России появился шанс начать реальную работу по сохранению и восстановлению природных ресурсов, ведь, по сути, Протокол, ограничивая загрязнение окружающей среды, решает важнейшую социальную задачу - позволяет сохранить природные богатства России для будущих поколений.
Реализация Киотских инициатив
В большинстве стран-участниц Киотского протокола уже приняты или находятся на стадии разработки национальные политика и планы в области сокращения и ограничения выбросов ПГ. В Российской Федерации также ведется активная работа в данном направлении. Министерством экономического развития и торговли разработан Комплексный план действий по реализации в Российской Федерации Киотского протокола к Рамочной Конвенции ООН об изменении климата.
1 января 2005 года заработала Европейская схема торговли выбросами парниковых газов. 16 февраля 2005 года Киотский протокол вступил в полноправную силу. Правовые основы углеродного рынка за прошедший период заметно укрепились.
Недавно к Протоколу присоединилась Белоруссия, которая сочла, что присоединение к Киотскому Протоколу весьма выгодно для этого союзного России государства. Участие в Киотском протоколе позволит внести свой вклад в предотвращение изменения климата, получить доступ к финансовым ресурсам на рынке продаж квот на выбросы парниковых газов, будет способствовать дальнейшей интеграции Белоруссии в европейское и мировое сообщество, а также повышению международного авторитета страны.
Самый радикальный доклад, который имеется по проблемам изменения климата - это доклад Пентагона, в то же время, если просмотреть доклад Министерства по охране окружающей среды США, можно увидеть полное признание гипотезы антропогенного изменения климата. США не оспаривают необходимости снижения выбросов в атмосферный воздух парниковых газов, но с ее 35% мировых вредных выбросов, естественно опасаются посягательств на ограничения своего экономического роста.
Официальные представители Белого дома в Монреале объявили, что Америка будет участвовать в переговорах о сокращении вредных выбросов, но никаких обязательств ни перед кем на себя брать не будет. Мало того, США намереваются готовить альтернативное экологическое соглашение, в которое предположительно могут войти Австралия, Индия, Китай, Южная Корея и Япония.
Премьер-министр Великобритании Тони Блэр заявил недавно, что ни одна страна не пожертвует экономическим ростом в экологических целях, и после 2012 года Киотский протокол не будет возобновлен ни в каком виде.
Представляется, что надо бороться скорее не за снижение выбросов, а за снижение их интенсивности, которая выражается соотношением объема выбросов к росту промышленного производства. Это соотношение увязывает экологию и экономику и не ставит под угрозу устойчивое экономическое развитие. В прессе уже имеются данные о том, что к 2012 году интенсивность выбросов в США должна снизиться на 12%, но темп взят такой, что вполне вероятно достижение уровня снижения до 24%. Киотский же протокол предполагает, что Европа к 2012 году должна снизить объемы выбросов парниковых газов всего на 5,2%.
Поскольку влияние углекислого газа на климатические изменения часто подвергается сомнению, альтернативное соглашение с Китаем, Индией, Южной Кореей, Японией и Австралией наметило программы по снижению выбросов в атмосферу азотных, серных соединений, ртути. России, с учетом ее экономического роста, Америка предложила совместные работы по направлениям, которые представляются США определяющими для баланса между экономикой и экологией: сокращение выбросов метана, водородная энергетика, технологии улавливания углекислого газа при сжигании органического топлива, технологии экологической безопасности при обращении с опасными отходами.
Сегодня международный "климат" Киото стал настолько благоприятным, и это подтверждено результатами Всемирной конференции в Канаде, что стало возможным создание Комитета по проектам совместного осуществления. До недавнего времени уже был создан Комитет по проектам механизма "чистого развития", предусматривающего покупку развитыми странами у стран развивающихся квот на выбросы ПГ. Этот Комитет будет выполнять функции регулирования выполнения Киотских инициатив на международном уровне.
Основные механизмы Киото
Наиболее значимыми для оздоровления атмосферного воздуха проектами, которые вписываются в идеологию Киотского Протокола, безусловно, являются развитие возобновляемых источников энергии, использование биомассы и утилизация метана на свалках, сокращение потерь при транспортировке и распределении электрической и тепловой энергии, природного газа, замена вида топлива (например, переход с угля на газ), повышение эффективности использования энергии у производителей и потребителей, мероприятия по энергосбережению. Проведенные различными международными и национальными организациями исследования мирового углеродного рынка свидетельствуют о том, что в ближайшие годы будет наблюдаться бурный рост активности, как на рынке проектных сокращений выбросов парниковых газов, так и на рынках торговли квотами на выбросы парниковых газов. Это означает, что при приложении определенных усилий, деятельность по сокращению выбросов может принести не только экологические, но и реальные экономические выгоды. А одна из основных целей экологической политики государства и должна состоять в том, чтобы добиться развития промышленного производства с наименьшими показателями выбросов парниковых газов - увеличить использование альтернативных источников энергии, повышая при этом энергоэффективность, используя меры налогового регулирования в сочетании с финансовыми стимулами, такими как гранты, льготные кредиты и тарифы.
Киотский протокол устанавливает три инновационных механизма достижения целей снижения уровня выбросов парниковых газов, которые позволяют странам-участницам Протокола выполнять свои обязательства по сокращению и ограничению выбросов ПГ экономически эффективными способами:
В ряде развитых стран сделаны значительные практические шаги для создания международного рынка квот на выбросы парниковых газов (т.н. "углеродного" рынка). Производятся сделки купли-продажи сокращений выбросов между странами и компаниями, реализуются проекты совместного осуществления, направленные на повышение эффективности использования энергии и сокращение выбросов парниковых газов.
Мировой углеродный рынок состоит из двух сегментов:
- рынки квот на выбросы ПГ;
- рынок проектных сокращений выбросов ПГ.
Торговля квотами на выбросы ПГ, распределяемыми в рамках действующих или формируемых режимов, сочетающих в себе лимитирование (ограничение) выбросов и торговлю разрешениями на них.
В настоящее время существуют четыре активных рынка квот/разрешений на выбросы ПГ:
Европейская схема торговли выбросами (ЕСТВ),
Система торговли выбросами Великобритании,
Торговая система Нового Южного Уэльса (Австралия) и
Чикагская климатическая биржа (США).
По данным Оценочного доклада Международного банка реконструкции и развития "Состояние и тенденции углеродного рынка" (2005 г.) суммарный объем сделок на указанных четырех рынках только за период с января 2004 года по май 2005 года составил 56 млн. тонн СО2-эквивалента.
Самым крупным рынком квот является ЕСТВ. В рамках данной схемы торгуют разрешениями, которые на период 2005-2007 гг. были выданы компаниям, находящимся в странах - членах ЕС. На сегодняшний день цена квоты/разрешения на выброс одной тонны СО2 на этом рынке составляет 19-20 евро. Однако этот рынок полностью внутренний европейский и закрыт для российских компаний.
Приобретение проектных сокращений выбросов ПГ, достигнутых в результате осуществления проектов совместного осуществления (ПСО) или механизма чистого развития (МЧР). Если российские компании уже сейчас начнут оформлять свои проекты как ПСО, а российское правительство примет соответствующие решения по одобрению таких проектов (в МЭРТ России ведется активная работа по разработке процедуры регистрации проектов ПСО), то в период 2008-2012 гг. компании смогут поставлять на этот рынок свой новый товар - единицы сокращения выбросов (ЕСВ). В настоящее время цена таких проектных сокращений составляет 5-7 евро за тонну СО2-эквивалента.
Рынок проектных сокращений характеризуется тенденциями устойчивого роста. В 2004 году объем операций по купле-продаже составил 107 млн. тонн СО2-эквивалента, что на 38% больше по сравнению с 2003 годом (78 млн. т СО2-экв.). За период с января по апрель 2005 года уже совершено сделок на 43 млн. тонн СО2-экв.
В качестве активных потенциальных покупателей на рынке проектных сокращений выбросов ПГ могут рассматриваться Правительства Нидерландов, Австрии, Дании.
Внедрение механизмов Киотского протокола представляется важной задачей с точки зрения стимулирования развития экологически чистых технологий, привлечения дополнительных инвестиционных ресурсов в проекты модернизации нефтегазового комплекса.
Крупные зарубежные компании активно включаются в процесс внедрения корпоративных систем управления выбросами ПГ. Внимание к "парниковой проблеме" становится серьезным фактором влияния на экономические показатели компаний, на эффективность производства, на стоимость акционерного капитала.
Известно, что определенные Протоколом обязательства Российской Федерации по разработке и осуществлению политики и мер, направленных на сокращение выбросов парниковых газов и обеспечение устойчивого развития, предусматривают реальное выполнение следующих мероприятий:
-повышение эффективности использования энергии и сокращение энергоемкости национальной экономики;
-рациональное ведение лесного хозяйства и сохранение лесного фонда, балансирующего содержание парниковых газов в атмосфере;
-развитие устойчивых форм сельского хозяйства, адаптированных к изменениям климата;
-научную разработку и практическое внедрение возобновляемых видов энергии и инновационных экологически безопасных технологий;
-проведение протекционистской налоговой и бюджетной политики и применение рыночных инструментов в целях экономического стимулирования деятельности по сокращению выбросов парниковых газов со стороны промышленного и транспортного секторов экономики. Дело законодательных органов - обеспечить скорейшее принятие регулирующих эти процессы и отношения законов, опирающихся на национальное природоохранительное законодательство.
Развитие российского законодательства
Как первый шаг необходимо принятие рамочного закона, который должен установить субъектов углеродного рынка, формы и виды собственности на квоты, а также предусмотреть порядок инвентаризации, лицензирования и сертификации источников выбросов ПГ, распределения квот между соответствующими субъектами. Кроме того, будет необходима адаптация к новым требованиям существующего гражданского законодательства, финансовых, бюджетных, налоговых механизмов, бухгалтерского учета и отчетности. При создании национального законодательства необходимо проанализировать, какие из международных нормативных актов смогут применяться напрямую на территории России, а какие потребуют конкретизации. Следует учитывать, что посадки лесов на новых землях и восстановление ранее вырубленных лесов содержат огромный потенциал поглощения углерода, поэтому, работая над реализацией Киотского протокола, мы не должны забывать об огромном потенциале России, заложенном в ее колоссальных лесных запасах и большой территории. законодательство, регламентирующее ограничение выбросов парниковых газов и их воздействие на климат нельзя сводить только к торговле квотами. Принятие законов в этой области будет иметь и экологические, и социальные последствия.
В комплексе обязательных мер по реализации положений Протокола видится также разработка ряда федеральных законов, регламентирующих государственное регулирование эмиссии и поглощения ПГ на территории Российской Федерации, особенности права собственности на объемы сокращенной эмиссии парниковых газов, правила создания рынка квот на выбросы ПГ, а также нормативных правовых актов о создании национальной системы мониторинга антропогенных выбросов ПГ.
При реализации Киотского протокола после 2012 года должны непременно учитываться климатические особенности России. Существенная часть энергии России тратится на отопление жилища, это вопрос выживания, а не комфортного проживания. Необходимо отметить, что других способов для уменьшения антропогенного воздействия на климат, кроме сокращения выбросов ПГ, пока никем не сформулировано. Этот протокол выгоден для России и потому, что участие в его реализации России является стимулом для внедрения новых технологий, позволяющих и сберегать ресурсы, и сокращать выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух.
Сегодня уже можно говорить о реальных действиях в области государственного регулирования Киотским процессом. В частности, Минэкономразвития разработало Комплексный план действий Правительства Российской Федерации по реализации Киотского протокола. Несомненно, его подготовка - это уже признак исполненного мероприятия по реализации Киотского протокола в Российской Федерации, по крайней мере, в нем есть конкретные поручения, сроки и ответственные за их исполнение.
В июне 2005 г. двумя энергокомпаниями - ОАО "Хабаровскэнерго" и ОАО "Оренбургэнерго" подписаны первые в Российской Федерации, так называемые "киотские договоры" с Датским агентством по охране окружающей среды. По этим контрактам сокращения выбросов в объеме 1,2 млн. т, которые могут быть получены при реализации инвестиционных проектов на Амурской и Медногорской ТЭЦ стоимостью около 20 млн. евро, будут переданы Дании.
Нынешняя, сравнительно низкая стоимость российских квот на выбросы парниковых газов на мировом рынке - показательная оценка недостаточно эффективной деятельности Правительства России по реализации механизмов Киотского Протокола. Зарубежные партнеры адекватно оценивают риски осуществления углеродных сделок с Российскими партнерами: проектные риски, риск несоответствия требованиям Киотского протокола, отсутствие в Российской Федерации нормативно-правовых актов по регулированию сделок с углеродными активами. В результате имеется информация о том, что при цене квот на европейском рынке, достигающей почти 30 евро за тонну СО2, переговоры с российскими "продавцами квот" начинаются с цены, составляющей 3-4 евро за тонну.
Для потенциально заинтересованных российских промышленников реализация механизмов Киотского протокола, по-видимому, оказалась сложнее, чем представлялось на первом этапе осознания задач и возможностей Киотских финансово-экономических механизмов. Планирование снижения реальных выбросов ПГ на достаточно длительный период до 2012 г. объективно является совсем непростой задачей, решение которой, по мнению экспертов, осложняется чрезвычайно малыми периодами планирования экономического развития страны, отсутствием долгосрочных программ развития, как в отраслевом разрезе, так и на уровне отдельных предприятий.
Время идет, приближая момент, когда ответственность за выполнение обязательств России, вытекающих из ратификации Киотской инициативы потребует серьезного отчета перед населением страны. Надо торопиться и наверстав упущенное время, создать условия для того, чтобы итоги в целом, несмотря на объективные сложности и зачастую пессимистические прогнозы экспертов оказались положительными.
Завершая, напрашивается следующий вывод.. Россия, подписав Киотский протокол, приняла на себя обязательства, которые в цивилизованном мире принято выполнять. Принципиально важно, чтобы наша страна не только выполнила эти обязательства, но и воспользовалась потенциалом Протокола для модернизации промышленности, экологизации энергетики и других отраслей. Упустить эти возможности и обратить их в финансовые потери, которые общество государству не простит, было бы непозволительной политической и экономической роскошью.
М.Я.Лебедева, Ю.И.Пахомова
01.06.06
http://www.lebedeva-m.ru/ru/press/index.php?id=108
